§ 4. Административно-правовое регулирование в сфере здравоохранения

Охрана здоровья населения является основополагающим неотъемлемым условием жизни российского общества и при­знана одной из приоритетных сфер государственного управле­ния.

Охрана здоровья — это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научно­го, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпиде-миологического характера, направленных на сохранение и ук-репление физического и психического здоровья каждого чело­века, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья.

Важнейшие организационно-правовые основы государст­венной политики и административно-правового регулирования в сфере здравоохранения установлены Конституцией РФ. В ней закреплено право на охрану здоровья и медицинскую помощь в качестве одного из основных, неотъемлемых прав человека; определены гарантии этого права (бесплатность ока­зания медицинской помощи в государственных и муниципаль­ных учреждениях здравоохранения; финансирование программ охраны и укрепления здоровья населения; принятие мер по развитию государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения; поощрение деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, развитию физической культу­ры и спорта, экономическому и санитарно-эпидемиологиче­скому благополучию); предусмотрена ответственность должно­стных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих уг­розу для жизни и здоровья людей (ст. 41).

Статья 42 Конституции РФ закрепляет также право каждо­го на благоприятную окружающую среду, достоверную инфор­мацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненно­го его здоровью или имуществу экологическим правонаруше­нием. Это право неразрывно связано с правом на охрану здоровья и его обеспечение государством имеет большое про­филактическое значение для охраны здоровья населения.

Общие вопросы здравоохранения отнесены к совместному ведению федеральных органов государственной власти и орга­нов государственной власти субъектов РФ (п. «д», «е», «ж» ст. 72 Конституции РФ). Конкретные вопросы разграничения полномочий федеральных органов государственной власти, ор­ганов государственной власти субъектов РФ и органов местно­го самоуправления регулируются Основами законодательст­ва РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г.

Общественные отношения в сфере здравоохранения регла­ментируются помимо Основ рядом нормативных правовых ак­тов, конкретизирующих конституционные нормы о праве на охрану здоровья. К основным из них относятся: Закон РФ от 28 июня 1991 г. «О медицинском страховании граждан в Рос­сийской Федерации»; Федеральные законы от 22 июня 1998 г. «О лекарственных средствах», от 30 марта 1999 г. «О санитар-но-эпидемиологическом благополучии населения», а также фе­деральные законы, посвященные наиболее опасным инфекци­онным заболеваниям' и другим вопросам здравоохранения.

Многие вопросы государственного управления в сфере здравоохранения регулируются нормативными правовыми ак­тами Правительства РФ (например, постановлением от 24 ию­ля 2000 г. «Об утверждении Положения о государственной са­нитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации»). Ряд общественных отношений в данной сфере регламентиру­ется нормативными правовыми актами Министерства здраво­охранения и социального развития РФ (например, приказом от 14 сентября 2001 г. № 364 «Об утверждении порядка меди­цинского обследования донора крови и ее компонентов»).

Субъекты РФ также вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие общественные от­ношения в сфере здравоохранения, которые должны соответ­ствовать Конституции РФ и федеральным законам.

Общественные отношения в области здравоохранения мо­гут регламентироваться международными договорами РФ. В соответствии с такими договорами иностранным гражданам, находящимся на территории РФ, гарантируется право на охра­ну здоровья. Лица без гражданства, постоянно проживающие в нашей стране, и беженцы пользуются правом на охрану здо­ровья наравне с гражданами РФ, если иное не предусмотрено международными договорами РФ.

Основными принципами охраны здоровья граждан в Рос­сийской Федерации являются: 1) соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечение госу­дарственных гарантий этих прав; 2) приоритет профилактиче­ских мер в области охраны здоровья граждан; 3) доступность медико-социальной помощи; 4) социальная защищенность в случае утраты здоровья; 5) ответственность органов государ­ственной власти и органов местного самоуправления, пред­приятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья.

Система здравоохранения в Российской Федерации не яв­ляется однородной с организационно-правовой точки зрения. Она включает три блока: государственную, муниципальную и частную системы здравоохранения.

¹ См., например: Федеральный закон от 18 июня 2001 г. «О предупрежде­нии распространения туберкулеза в Российской Федерации».

В государственную систему здравоохранения входят: феде­ральные органы исполнительной власти, органы исполнитель­ной власти субъектов РФ, осуществляющие государственное управление в области здравоохранения, Российская академия медицинских наук, которые в пределах своей компетенции планируют и осуществляют меры по охране здоровья граждан. К этой системе относятся также находящиеся в государствен­ной собственности и подчиненные государственным органам управления здравоохранением лечебно-профилактические уч­реждения (поликлиники, больницы, диспансеры, медицински-центры и др.), научно-исследовательские, образовательные уч реждения; фармацевтические предприятия и организации, ап течные учреждения; санитарно-профилактические учреждения территориальные органы санитарно-эпидемиологического над зора, учреждения судебно-медицинской экспертизы; службь материально-технического обеспечения; предприятия по про изводству медицинских препаратов и медицинской техни и иные предприятия, учреждения и организации.

Государственные медицинские организации, в том числ лечебно-профилактические учреждения, фармацевтически предприятия и организации, аптечные учреждения, могут соз даваться федеральными органами исполнительной власти, осу ществляющими управление в области здравоохранения, други ми федеральными органами исполнительной власти (Мини стерством обороны РФ, МВД России и др.) и органам исполнительной власти субъектов РФ. Государственные меди цинские организации, иные предприятия, учреждения, органи зации в области здравоохранения финансируются за счет фе дерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Муниципальную систему здравоохранения образуют муни ципальные органы управления здравоохранением, а также на­ходящиеся в муниципальной собственности медицинские, фармацевтические и аптечные организации. Финансовое обес­печение деятельности организаций муниципальной системы здравоохранения осуществляется за счет средств бюджетов му­ниципальных образований. Оказание медицинской помощи может финансироваться за счет средств обязательного меди­цинского страхования и других источников в соответствии с законодательством РФ.

К частной системе здравоохранения относятся лечеб­но-профилактические и аптечные учреждения, имущество ко­торых находится в частной собственности, а также лица, за­нимающиеся частной медицинской практикой и частной фармацевтической деятельностью. В эту систему входят ме-дицинские и другие организации, создаваемые и финансируе­мые юридическими и физическими лицами.

Государственные и муниципальные медицинские учрежде­ния и организации призваны оказывать гражданам бесплатную медицинскую помощь. В соответствии с Законом «О медицин­ском страховании граждан в Российской Федерации» гаранти­рованный объем бесплатной медицинской помощи обеспечи­вается реализацией программ обязательного медицинского страхования. Граждане получают страховые полисы на бес­платное медицинское обслуживание в учреждениях государст­венной и муниципальной системы здравоохранения. Кроме того, они имеют право на дополнительные медицинские услу­ги на основании программ добровольного медицинского стра­хования или за счет средств предприятий, учреждений, орга­низаций, своих личных средств, иных источников, не запре­щенных законодательством РФ.

Платные медицинские услуги гражданам оказываются в порядке, установленном Правилами предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 ян­варя 1996 г. №27. На платной основе оказывается профилак­тическая, лечебно-диагностическая, реабилитационная, протез­но-ортопедическая и зубопротезная помощь. Платные меди­цинские услуги оказываются частными медицинскими учреждения, а также в определенном объеме государственны­ми и муниципальными медицинскими учреждениями в рамках договоров с гражданами или организациями на оказание ме­дицинских услуг работникам и членам их семей.

В соответствии со ст. 72 и 77 Конституции РФ в Россий­ской Федерации создана и функционирует единая система ор­ганов исполнительной власти, осуществляющих государствен­ное управление в сфере здравоохранения.

Общее руководство здравоохранением осуществляют Пре­зидент РФ и Правительство РФ. Президент РФ определяет ос­новные направления государственной политики в области здравоохранения. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ и ст. 16 Закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ обеспечивает проведение единой государст­венной политики в области здравоохранения; возглавляет сис­тему федеральных органов исполнительной власти, осуществ­ляющих управление в данной области, координирует и кон­тролирует их работу; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпи­демиологического благополучия; разрабатывает и осуществляет

самоуправления и населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологи­ческого благополучия населения; организация деятельности систем государственной санитарно-эпидемиологической служ­бы, проверка деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований са­нитарного законодательства, законодательства РФ в области защиты прав потребителей, а также выполнение других функ­ций.

Службе предоставлено право пресекать факты нарушения законодательства РФ в данной сфере, а также применять ме­ры ограничительного, предупредительного и профилактическо­го характера, направленные на недопущение и (или) ликвида­цию последствий нарушений юридическими лицами и гражда­нами обязательных требований и правил, предусмотренных законодательством РФ.

Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития и Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека не вправе осуществлять функцию нормативно-правового регу­лирования, кроме случаев, устанавливаемых указами Прези­дента РФ и постановлениями Правительства РФ, а также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное медико-биологическое агентство является фе­деральным органом исполнительной власти, выполняющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере здравоохранения. Оно действует на основе Положения, утвержденного постановлени­ем Правительства РФ от 11 апреля 2005 г. № 206. В компетен­цию агентства входят: оказание медицинской помощи; органи­зация медико-социальной экспертизы; организация деятельно­сти службы крови; контроль и надзор в сферах донорства крови и ее компонентов, санитарно-эпидемиологического бла­гополучия работников организаций отдельных отраслей про­мышленности с особо опасными условиями труда и населения отдельных территорий по перечню, утвержденному Правитель­ством РФ; государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии; организация проведения ме­роприятий по выявлению и устранению влияния особо опас­ных факторов физической, химической и биологической при­роды на здоровье работников обслуживаемых организаций и населения обслуживаемых территорий, распространения ин­фекционных заболеваний и массовых неинфекционных забо-леваний (отравлений); регистрация лиц, пострадавших от воз­действия особо опасных факторов физической, химической и биологической природы, и др. Таким образом, особенностью правового положения агентства является наличие у него пол­номочий по осуществлению функций контроля и надзора.

Агентство наделено полномочиями собственника в отноше­нии федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов исполнительной власти в сфере здравоохранения, в том числе переданного фе­деральным государственным унитарным предприятиям, учреж­дениям и казенным предприятиям, подведомственным данно­му органу.

Агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения, кроме случаев, уста­навливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральное медико-биологическое агентство возглавляют ру­ководители, назначаемые на должность и освобождаемые от должности Правительством РФ по представлению министра здравоохранения и социального развития РФ. Они несут пер­сональную ответственность за выполнение возложенных на эти органы функций.

В субъектах РФ управление здравоохранением осуществля­ют: в республиках — министерства, государственные комите­ты, комитеты, в других субъектах — департаменты, главные департаменты, отделы здравоохранения. В соответствии со ст. 6 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан в пределах своей компетенции по предметам совместного ве­дения Российской Федерации и ее субъектов эти органы наде­лены полномочиями и выполняют многие функции, аналогич­ные полномочиям и функциям, реализуемым федеральными органами исполнительной власти, но с учетом региональных особенностей, а также иные функции, отнесенные к ведению субъектов РФ.

Представительные и исполнительные органы местного са­моуправления в пределах их компетенции, предусмотренной ст. 8 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, непосредственно и через создаваемые ими специальные мест­ные органы управления осуществляют управление муници­пальной системой здравоохранения и государственное регули-

мативным правовым актам. В систему законодательства РФ о социальной защите входят также международные догово­ры РФ. Например, гарантии права на труд и права на соци­альную защиту от безработицы граждан, проживающих за пре­делами России, определяются международными договорами (соглашениями) РФ.

Социальная защита — это система гарантированных госу­дарством экономических, правовых мер, мер социальной поддержки, обеспечивающих гражданам, признанным в уста­новленном законом порядке социально не защищенными, ус­ловий для преодоления, замещения (компенсации) ограниче­ний их жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества. В соответствии с законодательством РФ к социаль­но не защищенным относятся следующие категории граждан: несовершеннолетние дети, дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей; безработные; матери, отцы-одиночки, воспитывающие детей в неполных семьях; многодетные се­мьи; малообеспеченные; пенсионеры, ветераны, инвалиды; беженцы; вынужденные переселенцы и др.

В рамках социальной защиты государство и его органы разрабатывают и принимают меры по обеспечению занятости населения, предотвращению и ликвидации безработицы, пре­доставлению социальных гарантий и компенсаций безработ­ным; меры по охране труда, обязательному социальному страхованию работников, в том числе от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; гаранти­руют государственное пенсионное обеспечение граждан (по возрасту, инвалидности, в случае потери кормильца) и содей­ствуют развитию негосударственных форм пенсионного обес­печения; реализуют политику по социальной защите ветера­нов, инвалидов, лиц пожилого возраста, детства, материнст­ва, отцовства, малообеспеченных и многодетных семей, в том числе меры по развитию института опеки и попечительства; проводят в жизнь миграционную политику, включая меры по социальной защите беженцев, вынужденных переселенцев, трудовых мигрантов и т. д.

Социальная защита включает: 1) социальное обеспечение; 2) социальное обслуживание. Под социальным обеспечением понимается предоставление социально не защищенным кате­гориям граждан гарантированных государством денежных вы­плат (пенсий, пособий, компенсаций) социальных льгот, а также оказание финансовой помощи семье в связи с рожде-нием и воспитанием детей. Оно включает обязательное соци­альное и пенсионное страхование.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» социальное обеспечение представ­ляет собой деятельность специальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-меди­цинских, психологических, социально-правовых услуг и мате­риальной помощи, проведению социальной адаптации и реа­билитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуа­ции.

Социальное обслуживание граждан осуществляется государ­ственной системой социальных служб, состоящей из государст­венных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся собственностью субъектов РФ и находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ, вклю­чая их органы исполнительной власти, а также негосударствен­ными предприятиями и учреждениями иных форм собственно­сти и гражданами, занимающимися предпринимательской дея­тельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица. Государство поддерживает и поощряет развитие социальных служб независимо от форм собственности.

Социальное обслуживание должно соответствовать государ­ственным стандартам, которые предусматривают основные требования к объему и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания. Государственные стандарты устанав­ливаются в порядке, определяемом органами государственной власти субъектов РФ.

Государственная политика в сфере социальной защиты реализуется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Общее руководство в этой сфере осуществляют Прези­дент РФ и Правительство РФ.

Президент РФ определяет основные направления государ­ственной политики и издает указы, регулирующие обществен­ные отношения в данной сфере. Правительство РФ обеспечи­вает проведение единой государственной социальной полити­ки; реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения; способствует развитию социального обеспечения и благотворительности; принимает меры по реа­лизации трудовых прав граждан; разрабатывает программы со­кращения и ликвидации безработицы и обеспечивает их pea-лизацию; обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики; содействует решению проблем се­мьи, материнства, отцовства и детства; осуществляет иные полномочия (ст. 114 Конституции РФ, ст. 16 Закона «О Пра­вительстве Российской Федерации»).

Непосредственное руководство в сфере социальной защиты осуществляет Минздравсоцразвития России. На него возложе­ны функции по выработке государственной политики и нор­мативно-правовому регулированию, включая вопросы социаль­ного развития, труда, защиты прав потребителей, уровня жиз­ни и доходов населения, демографической политики, пенсионного обеспечения, в том числе негосударственного пенсионного обеспечения, социального страхования, условий и охраны труда, занятости населения и безработицы, трудовой миграции, социальной защиты населения, в том числе соци­альной защиты семьи, женщин и детей, опеки и попечитель­ства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан.

Минздравсоцразвития России координирует и контролиру­ет деятельность находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральной службы по труду и занятости и Феде­рального медико-биологического агентства, а также координи­рует деятельность Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицин­ского страхования, подведомственных Министерству федераль­ных государственных учреждений и казенных предприятий, осуществляющих деятельность в сфере социальной защиты. Министерство осуществляет свою деятельность непосредствен­но и через свои территориальные органы.

Федеральная служба по труду и занятости действует на ос­нове Положения, утвержденного постановлением Правительст­ва РФ от 30 июня 2004 г. № 324, и является федеральным ор­ганом исполнительной власти, выполняющим функции по контролю и надзору в сфере труда, занятости, и альтернатив­ной гражданской службы. Особенность правового статуса этой службы заключается в том, что она наделена правом оказы­вать государственные, бесплатные услуги в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой ми­грации и урегулирования коллективных трудовых споров.

Служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы. В сфере социальной защиты она реализует следующие полномочия: по государст­венному надзору и контролю за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых ак­тов, содержащих нормы трудового права, установленного по­рядка расследования и учета несчастных случаев на производ­стве; за осуществлением органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий Российской Феде­рации, в том числе по выполнению функции нормативно-пра­вового регулирования в области содействия занятости населе­ния; за реализацией прав работников на получение обеспече­ния по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных за­болеваний, выплатой пособий по временной нетрудоспособно­сти за счет средств работодателей; по рассмотрению дел об административных правонарушениях; по реализации федераль­ных программ в сфере занятости населения и мер активной политики занятости граждан; по согласованию схем размеще­ния государственных учреждений службы занятости субъек­тов РФ. Служба участвует в подготовке предложений о по­требностях в привлечении иностранных работников и форми­ровании квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, а также осу­ществляет иные полномочия.

Данная служба вправе применять меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направ­ленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий на­рушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности; составлять протоколы об административных правонарушениях в случаях, предусмотренных законодательством РФ об административных правонарушениях; направлять органам государственной власти субъектов РФ обязательные для исполнения предписания об отмене нормативных правовых актов этих органов, изданных по вопросам переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения, или о внесении в них изменений.

Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития в сфере социальной защиты наделена полномочиями по осуществлению контроля и надзора за со­блюдением государственных стандартов социального обслужи­вания; по осуществлению контроля за порядком установления степени утраты профессиональной трудоспособности в резуль­тате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; за порядком организации и осуществления меди­ко-социальной экспертизы, а также реабилитацией инвалидов; за деятельностью органов опеки и попечительства в отноше-

сольствах и консульствах РФ в иностранных государствах; Министерство регионального развития РФ — социальную за­щиту представителей коренных малочисленных народов и на­циональных меньшинств.

В субъектах РФ управление в сфере социальной защиты осуществляют различные органы исполнительной власти: в республиках — министерства, государственные комитеты, комитеты, а в других субъектах — департаменты, главные де­партаменты, отделы социальной защиты и социального обслу­живания населения. Они обладают широкими полномочиями, в том числе полномочиями, переданными Российской Федера­цией, по нормативно-правовому регулированию общественных отношений в данной сфере и осуществлению различных пра­воприменительных функций.

Органы местного самоуправления также принимают актив­ное участие в реализации государственной политики в сфере социальной защиты. Они создают местные (муниципальные) органы и учреждения социальной защиты и социального об­служивания населения, координируют и контролируют их дея­тельность.

рование деятельности частных учреждений здравоохранения, находящихся на территории муниципального округа.