§ 3. Административно-правовое регулирование в сфере культуры

Задачей административно-правового регулирования в сфере культуры является определение основ государственной полити­ки в данной области, закрепление структуры, полномочий ор­ганов исполнительной власти, реализующих государственную культурную политику, способов и форм их деятельности, опре­деление правового статуса участников отношений в сфере культуры, установление административной ответственности за нарушения, совершаемые в данной сфере.

Правовое регулирование в рассматриваемой сфере исходит из установленного Конституцией РФ права каждого на уча­стие в культурной жизни и пользование учреждениями культу­ры, на доступ к культурным ценностям, из конституционной гарантии свободы литературного и художественного творчест­ва. Конституция РФ также возлагает на человека и граждани­на обязанность заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культу­ры (ст. 44).

Законодательство о культуре включает федеральное законо­дательство и законодательство субъектов РФ. К ведению Рос­сийской Федерации относятся установление основ федераль­ной политики и разработка федеральных программ в области культурного развития (п. «е» ст. 71 Конституции РФ), а к со­вместному ведению Российской Федерации и ее субъектов — общие вопросы культуры (п. «е» ст. 72 Конституции РФ).

Федеральное законодательство о культуре весьма обширно. Органами законодательной власти РФ принят ряд законов, ре­гулирующих отношения в данной сфере и направленных на определение принципов, целей и задач государственной куль­турной политики, создание системы исполнительных органов, ответственных за ее осуществление и закрепление их полно­мочий, определение круга участников деятельности в области культуры и их правового статуса.

Базовым нормативным правовым актом, регулирующим отношения в сфере культуры, являются Основы законода­тельства РФ о культуре, принятые Верховным Советом РФ 9 октября 1992 г. В них очерчен круг отношений, регулируе­мых законодательством о культуре, закреплены защищаемые законодательством права и свободы человека, народов и эт­нических общностей в области культуры, основы правового статуса культурного достояния и культурного наследия наро­дов РФ как объектов правового регулирования в области культуры, основы правового положения творческих работни­ков и организаций культуры как субъектов отношений в сфе­ре культуры, обязанности государства, полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области культуры, а также основы международного культурного со­трудничества.

В соответствии с указанным актом в круг отношений, регу­лируемых законодательством о культуре, включены деятель­ность в различных областях творчества (художественная литера­тура, кинематография, театр, музыкальное искусство, архитекту­ра, живопись, фотография, самодеятельное и национальное народное творчество и др.), а также охрана памятников исто­рии и культуры, музейное и библиотечное дело, коллекциони­рование, архивная деятельность. Телевидение, радиовещание и другие аудиовизуальные средства, а также книгоиздание и издание средств массовой информации регулируются законо­дательством о культуре только в части создания и распростра­нения культурных ценностей и объектов творчества. Законода­тельство о культурной деятельности регулирует также эстетиче­ское воспитание, художественное образование, педагогическую деятельность и научные исследования в сфере культуры, между­народные культурные обмены, материальное обеспечение в об­ласти культуры, а также иную деятельность, в результате кото­рой сохраняются, создаются, распространяются и осваиваются культурные ценности.

Положения Основ законодательства РФ о культуре разви­ваются в Законе РФ «О средствах массовой информации», Федеральных законах «О государственной поддержке кинема­тографии Российской Федерации», «О библиотечном деле», «Об обязательном экземпляре документов», «Об архивном деле в Российской Федерации», «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», «О народных художественных про­мыслах», «О национально-культурной автономии».

Отношения, возникающие в связи с использованием и ох­раной объектов культурного достояния, культурного наследия народов РФ, памятников истории и культуры, перемещением культурных ценностей, регулируются Федеральными законами «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федера­ции», «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на терри­тории Российской Федерации», Законом РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», Зако­ном РФ «О вывозе и ввозе культурных ценностей».

На реализацию положений законов, регулирующих отно­шения в сфере культуры, направлены подзаконные норматив­ные правовые акты: указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, акты феде­ральных органов исполнительной власти. Указами Президента РФ утверждается структура федераль­ных органов исполнительной власти, включающая органы, от­ветственные за развитие культуры в Российской Федерации, а также назначаются их руководители. В случае необходимо­сти путем принятия указов Президента РФ решаются неот­ложные вопросы поддержки культуры¹. Кроме того, в них предусматриваются меры по развитию отдельных областей культурной деятельности². По сложившейся практике указами Президента РФ решаются такие вопросы, как включение орга­низаций культуры в свод особо ценных объектов культурного наследия народов РФ (например, Государственный художест­венно-архитектурный дворцово-парковый музей-заповедник «Царское село», Гостелерадиофонд и др.), определение право­вого статуса важнейших организаций культуры (например, Го­сударственного академического Большого театра России, Госу­дарственного академического Малого театра, Московского ху­дожественного театра имени А. П. Чехова, Государственного русского музея), предоставление грантов Президента РФ для поддержки организаций культуры и их творческой деятельно­сти, награждение государственными наградами, государствен­ными премиями, присвоение почетных званий деятелям куль­туры и искусства. Распоряжениями Президента РФ предостав­ляется финансовая и материальная поддержка отдельным организациям культуры и творческим коллективам.

Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области куль­туры (п. «в» ст. 114 Конституции РФ), обеспечивает государ­ственную поддержку культуры и сохранение культурного на­следия как общегосударственного значения, так и народов Российской Федерации (ст. 17 Закона «О Правительстве Рос­сийской Федерации»).

Проведение Правительством РФ единой государственной политики в области культуры включает осуществление прог­нозной деятельности, разработку концепций развития данной сферы, разработку и утверждение федеральных целевых про­грамм поддержки культуры в Российской Федерации, регули­рование механизмов ресурсного (финансового, информацион­ного, кадрового, материально-технического и др.) обеспечения

¹ См.: Указы Президента РФ от 12 ноября 1993 г. «О дополнительных ме­рах государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федера­ции»; от 6 января 1996 г. «О государственной поддержке Российского фонда культуры»; от 1 июля 1996 г. «О мерах по усилению государственной поддерж­ки культуры и искусства в Российской Федерации».

данной сферы деятельности. Так, Правительством РФ утвер­ждены Основные направления государственной политики по развитию сферы культуры и массовых коммуникаций в Рос­сийской Федерации до 2015 года и план действий по их реа­лизации, Федеральная целевая программа «Культура России (2006—2010 годы)», одобрена Концепция развития телерадио­вещания в Российской Федерации на 2008—2015 годы и план мероприятий по ее реализации, Концепция развития образо­вания в сфере культуры и искусства в Российской Федерации на 2008—2015 годы и план мероприятий по ее реализации,

Правительством РФ принят ряд нормативных правовых ак­тов, направленных на поддержку и регулирование деятельно­сти в отдельных областях культуры, на определение правового статуса субъектов деятельности в данной сфере.

Согласно ст. 27 Основ законодательства РФ о культуре Российская Федерация стимулирует деятельность и способст­вует материальному обеспечению творческих работников. На реализацию данной нормы закона направлены утвержденное Правительством РФ Положение о присуждении грантов Пре­зидента Российской Федерации для поддержания творческих проектов общенационального значения в области культуры и искусства и ряд постановлений о дополнительной государст­венной поддержке (грантах), предоставляемой в 2009—2011гг. ведущим театрам для детей и юношества, ведущим академиче­ским музыкальным театрам, хоровым и камерным музыкаль­ным коллективам.

В своей деятельности по проведению единой государствен­ной политики в области культуры Правительство РФ опирает­ся на созданные им рабочие органы: Правительственную ко­миссию по развитию телерадиовещания, являющуюся коорди­национным органом, решения которого обязательны для всех представленных в ней федеральных органов исполнительной власти, а также Правительственный совет по развитию отече­ственной кинематографии — постоянно действующий совеща­тельный орган, образованный в целях разработки предложе­ний, связанных с реализацией государственной политики в области кинематографии.

В систему федеральных органов исполнительной власти, ответственных за реализацию государственной политики в об­ласти культуры, включены Министерство культуры РФ и под­ведомственные ему Федеральная служба по надзору за соблю-

² См.: Указ Президента РФ от 6 октября 1995 г. «О совершенствовании телерадиовещания в Российской Федерации».

дением законодательства в области охраны культурного насле­дия и Федеральное архивное агентство, а также Министерство связи и массовых коммуникаций РФ и подведомственные ему Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям и Федеральная служба по надзору в сфере связи, информаци­онных технологий и массовых коммуникаций.

Министерство культуры РФ (Минкультуры России) осуще­ствляет функции по выработке государственной политики, по нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, ис­кусства, историко-культурного наследия, кинематографии, ар­хивного дела, авторского права и смежных прав, функции по управлению государственным имуществом и оказанию госу­дарственных услуг в сфере культуры и кинематографии. Кроме того, на Минкультуры России возложены функции государст­венного заказчика на поставку продукции, проведение работ и оказание услуг для государственных нужд в сфере культуры, а также государственного заказчика федеральных целевых про­грамм и проектов в сфере деятельности Министерства.

Функции надзора в сфере культуры осуществляет Феде­ральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (Росохранкультура). Служба действует непосредственно или через подведомствен­ные ей территориальные органы в субъектах РФ. Полномо­чия Росохранкультуры весьма обширны. Она вправе прини­мать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности по вопросам, закрепленным в Положении о Ро-сохранкультуре. Служба осуществляет государственную охрану отдельных объектов культурного наследия федерального зна­чения, государственную аккредитацию организаций, осущест­вляющих коллективное управление авторскими и смежными правами, аттестацию экспертов и специалистов по культур­ным ценностям и объектам культурного наследия; выдает разнообразные документы (например, разрешения на прове­дение археологических работ), а также в случаях, предусмот­ренных законодательством, согласовывает проектную доку­ментацию, иные документы и действия по вопросам, пере­численным в Положении о Росохранкультуре; организует проведение различного рода экспертиз объектов культурного наследия и культурных ценностей.

Росохранкультура наделена полномочиями, связанными с вывозом и ввозом культурных ценностей на территорию РФ (принятие решений о возможности вывоза культурных ценно­стей, регистрация культурных ценностей, вывозимых и ввози­мых, задержанных или конфискованных правоохранительными органами, регистрация фактов пропажи, утраты или хищения, заключение договоров о возврате вывозимых культурных цен­ностей и др.).

Главной функцией Росохранкультуры является осуществле­ние государственного контроля и надзора за сохранением, ис­пользованием и государственной охраной объектов культурно­го наследия, за нормативно-правовым регулированием по во­просам сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия, осуществляемым органами го­сударственной власти субъектов РФ (включая право направле­ния обязательных предписаний об отмене принятых субъек­том РФ нормативных актов), за соблюдением законодательст­ва об авторском и смежных правах и деятельностью организаций, осуществляющих коллективное управление эти­ми правами, за вывозом и ввозом культурных ценностей, за сохранностью культурных ценностей, перемещенных во время Второй мировой войны, на территории РФ, за состоянием Музейного фонда РФ, негосударственных музеев, кинофонда и библиотечных фондов, отнесенных к культурному наследию народов РФ.

Росохранкультура вправе выдавать обязательные для испол­нения предписания по вопросам, закрепленным в Положении о ней, в частности о привлечении к ответственности, об от­странении от должности должностных лиц органов исполни­тельной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия. Служба вправе также в порядке и на основаниях, установлен­ных законодательством РФ, составлять протоколы и рассмат­ривать дела об административных правонарушениях в установ­ленной сфере деятельности.

За нарушение законодательства, регулирующего отношения в сфере культуры, предусмотрена административная ответст­венность. КоАП РФ установил ответственность за нарушение авторских и смежных прав (ст. 7.12), за нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального зна­чения, их территорий и зон охраны (ст. 7.13), за проведение земляных, строительных и иных работ без разрешения госу­дарственного органа охраны культурного наследия (ст. 7.14), за ведение археологических разведок или раскопок без разреше­ния (ст. 7.15), за незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного назначения (ст. 7.16), за уклонение от передачи обнаруженных в результа-те археологических полевых работ культурных ценностей на постоянное хранение в государственную часть Музейного фонда РФ (ст. 7.33). Нарушения законодательства РФ о выво­зе и ввозе культурных ценностей, незаконная передача права собственности на них, невозвращение временно вывезенных культурных ценностей, заведомо ложное экспертное заключе­ние влекут дисциплинарную, административную или уголов­ную ответственность (ст. 55—58 Федерального закона «О вы­возе и ввозе культурных ценностей»).

Функции по оказанию государственных услуг и управле­нию федеральным имуществом в сфере архивного дела возло­жены на Федеральное архивное агентство (Росархив). Основ­ными задачами этого органа исполнительной власти являются формирование, ведение, поддержание, охрана и использование Архивного фонда РФ. Росархив осуществляет свою деятель­ность непосредственно или через подведомственные ему орга­низации.

Вопросами управления в области культуры ведает также Министерство связи и массовых коммуникаций РФ. В соот­ветствии с Положением о нем министерство наряду с выра­боткой и реализацией государственной политики в области информационных технологий и связи (области, которые име­ют косвенное отношение к сфере собственно культуры и каса­ются преимущественно технических аспектов информатизации и связи) осуществляет нормативно-правовое регулирование в сфере средств массовой информации, печати, издательской и полиграфической деятельности.

К числу полномочий министерства относятся разработка и внесение в Правительство РФ проектов нормативных право­вых актов по вопросам, отнесенным к сфере ведения Мин-комсвязи России, самостоятельная разработка и утверждение нормативными приказами правовых актов по вопросам, пере­численным в Положении о нем (в частности, Положения о Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию, Порядка выдачи разрешений на распространение продукции зарубежных периодических изданий). Министерство обязано обеспечивать максимальную доступность для населения стра­ны социально значимого пакета телерадиопрограмм федераль­ного и регионального уровня, защиту интересов государства в области авторского права и смежных прав в сфере массовых коммуникаций и средств массовой информации, выработку принципов формирования и использования находящихся в федеральной собственности фондов законченных производ­ством и прошедших в эфир телевизионных программ, передач, фонограмм, а также иных аудиовизуальных произведений (за исключением кинофильмов). Кроме того, Минкомсвязи Рос­сии выполняет функции государственного заказчика на по­ставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для госу­дарственных нужд во вверенной сфере деятельности и осуще­ствляет иные полномочия, закрепленные в Положении о нем.

Федеральная служба по надзору в сфере связи, информа­ционных технологий и массовых коммуникаций (Россвязьком-надзор) самостоятельно и через свои территориальные органы осуществляет во вверенной сфере деятельности контроль и надзор за соблюдением законодательства РФ, за соблюдени­ем технических, технологических и организационных требова­ний к деятельности в данной сфере, выполняет функции ли­цензирования и контроля деятельности в области теле- и ра­диовещания и по изготовлению экземпляров аудиовизуальных произведений и фонограмм, а также осуществляет регистра­цию средств массовой информации и ведет их единый реестр, выдает разрешения на распространение продукции зарубежных периодических печатных изданий на территории РФ.

Федеральное агентство по печати и массовым коммуника­циям (Роспечать) осуществляет свою деятельность самостоя­тельно или через подведомственные ему организации. К пол­номочиям Роспечати относятся проведение конкурсов и за­ключение государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд во вверенной сфере деятельности, комплектование фонда обязательных бесплатных экземпляров печатных изданий, оказание господдержки производства и распространения социально значимой продукции средств массовой информации, интернет-сайтов социального и обра­зовательного назначения, управление фондом прошедших в эфир телерадиопрограмм, передач, фонограмм.