(лава 15

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРЕ

§ 1. Административно-правовое регулирование в сфере образования

В современном мире постоянно возрастает роль образова­ния как одного из главных факторов экономического, соци­ального, культурного и духовного развития общества. В Рос­сийской Федерации образование признано приоритетной сфе­рой государственного управления.

Под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, госу­дарства, сопровождающийся констатацией достижения гражда­нином (обучающимся) установленных государством образова­тельных уровней (образовательных цензов). Основные задачи образования — формирование гармонично развитой личности, создание условий для ее самореализации; обеспечение разви­тия общей и профессиональной культуры общества, адекват­ной мировому уровню; формирование человека и гражданина, интегрированного в современное общество; воспроизводство и развитие высококвалифицированного кадрового потенциала общества; укрепление и совершенствование правового государ­ства.

Образование в Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством РФ и нормами междуна­родного права. Законодательство РФ включает Конститу­цию РФ, Закон РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании», Фе­деральный закон от 22 августа 1996 г. «О высшем и послеву­зовском профессиональном образовании», иные федеральные нормативные правовые акты (Указы Президента РФ, поста­новления Правительства РФ, приказы Минобрнауки России и др.), а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Важнейшие организационно-правовые основы государст­венной политики и административно-правового регулирования в сфере образования установлены Конституцией РФ. Ста­тья 43 Конституции РФ закрепляет основное право личности на образование и его гарантии: общедоступность и бесплат­ность дошкольного, основного общего и среднего профессио-нального образования, бесплатность получения высшего про фессионального образования на конкурсной основе в государ ственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Основное общее образование является обязательным. Российское государство оказывает поддержку развитию различных форм образования и самообразования. Конституция РФ (ст. 72) относит общие вопросы образования к совместному ведению России и ее субъектов.

Законы «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» разграничивают компетенцию и ответственность федеральных органов государственной вла-сти, органов государственной власти субъектов РФ, орган местного самоуправления и определяют принципы государе венной политики Российской Федерации в сфере образовани устанавливают права и обязанности обучающихся, их родит лей и законных представителей; гарантии этих прав; определ ют виды образовательных учреждений и их правовой ста и решают иные вопросы в данной сфере, требующие едино решения на всей территории РФ.

Субъекты РФ в соответствии с их компетенцией могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, регу­лирующие общественные отношения в области образования, и не противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, другим федеральным нормативным правовым актам.

Общественные отношения в сфере образования регулиру­ются международными договорами РФ. В соответствии с эти­ми договорами в нашей стране осуществляются, в частности, обучение, подготовка и повышение квалификации иностран­ных граждан в российских образовательных учреждениях, а также граждан РФ в иностранных образовательных учрежде­ниях.

Система образования в нашей стране включает: 1) прее:, ственные образовательные программы различных уровне и направленности, федеральные государственные образовател ные стандарты или федеральные государственные требовани 2) сеть реализующих их образовательных учреждений и нау ных организаций; 3) органы, осуществляющие управлени в сфере образования и подведомственных им учреждения и организациях; 4) объединения юридических лиц, обществен ных и государственно-общественных объединений, осущест ляющих деятельность в области образования.

Государственная политика в области образования базирует ся на следующих принципах: уважение к правам и свобода человека, воспитание гражданственности, трудолюбия; единстно федерального культурного и образовательного пространства, защита и развитие системой образования национальных куль­тур, региональных культурных традиций и особенностей в ус­ловиях многонационального государства; общедоступность об­разования; светский характер образования в государственных и муниципальных учреждениях; свобода и плюрализм в обра­зовании; демократический, государственно-общественный ха­рактер образования; автономность образовательных учрежде­ний.

Организационной основой государственной политики Рос­сийской Федерации в рассматриваемой сфере служит феде­ральная целевая программа развития образования, утверждае­мая Правительством РФ. Она определяет стратегию приори­тетного развития системы образования и меры по ее реализации. В настоящее время действует Федеральная целе­вая программа развития образования на 2006—2010 годы, ут­вержденная постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2005 г. №803.

Важная роль в определении государственной политики и области образования отводится также приоритетному нацио­нальному проекту «Образование», утвержденному президиумом Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных на­циональных проектов (протокол №2 от 21 декабря 2005 г.). Основными направлениями этого проекта являются: 1) под­держка и развитие лучших образцов отечественного образова­ния; 2) внедрение современных образовательных технологий; 3) создание национальных университетов и бизнес-школ ми­рового уровня; 4) повышение уровня воспитательной работы и школах; 5) развитие системы профессиональной подготовки в армии.

Образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, т. е. реализующее одну или несколь­ко образовательных программ и (или) обеспечивающее содер­жание и воспитание обучающихся, воспитанников. Образова­тельное учреждение имеет статус юридического лица. В зави­симости от формы собственности образовательные учреждения могут быть: 1) государственными (федеральными, находящи­мися в федеральной собственности, и региональными, находя­щимися в собственности субъектов РФ); 2) муниципальными, находящимися в собственности органов местного самоуправле­ния; 3) негосударственными (частные образовательные учреж­дения, образовательные учреждения общественных объедине­ний, в том числе религиозных организаций).

В соответствии с уровнем и направленностью реализуемь образовательных программ образовательные учреждения по разделяются на: 1) дошкольные; 2) общеобразовательные (и чального, основного, среднего (полного) общего образования 3) учреждения (начального, среднего, высшего и послевую ского) профессионального образования; 4) специальные (ко рекционные) образовательные учреждения для обучающихс воспитанников с ограниченными возможностями здоровь 5) учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без поп чения родителей (законных представителей); 6) учрежден и дополнительного образования для взрослых; 7) иные учреждс ния, осуществляющие образовательный процесс.

Образовательные учреждения осуществляют свою деятель ность в соответствии с законодательством РФ в области обра зования, которое распространяется на все образовательные уч реждения, находящиеся на территории РФ независимо от и форм собственности и организационно-правовых форм. Пра вовой статус государственных и муниципальных образователь ных учреждений определяется типовыми положениями об о! разовательных учреждениях соответствующих типов и видом утверждаемыми Правительством РФ, а также принимаемым на их основе уставами этих образовательных учреждений. Дл негосударственных образовательных учреждений типовые по ложения об образовательных учреждениях являются пример ными.

С учетом потребностей и возможностей личности государ ство обеспечивает получение образования в различных фор мах: в очной, очно-заочной (вечерней), заочной форме в форме семейного образования, экстерната, самообразования.

В целях обеспечения и реализации единой государственно политики в рассматриваемой сфере, достижения высокого кл чества образования и объективной оценки его уровня профес­сиональной квалификации обучающихся государственные ор ганы исполнительной власти используют следующие метод административно-правового регулирования: утверждение госу­дарственных образовательных стандартов и примерных оснон ных образовательных программ; проведение государственной итоговой аттестации выпускников образовательных учрежде­ний; государственная регистрация, лицензирование, государа венная аккредитация и аттестация образовательных учрежде­ний; контроль и надзор за их деятельностью.

Государственные образовательные стандарты включают фе­деральный и региональный (национальный) компоненты. Федеральные государственные образовательные стандар­ты — это совокупность требований, обязательных при реали­зации основных программ общего и профессионального обра­зования образовательными учреждениями, имеющими государ­ственную аккредитацию. Они устанавливают обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки; определяют требова­ния к кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям реализации названных программ, а также к результатам их освоения. Государственный образовательный стандарт общего образования устанавливается федеральным за­коном. Порядок разработки и утверждения других федераль­ных государственных образовательных стандартов определяется Правительством РФ.

Национально-региональные компоненты государственных образовательных стандартов отражают национальные, социаль­но-экономические, географические, иные особенности субъек­тов РФ и утверждаются уполномоченными органами государ­ственной власти этих субъектов.

На основе государственных образовательных стандартов в Российской Федерации разрабатываются и реализуются обще­образовательные (основные и дополнительные) и профессио­нальные (основные и дополнительные) программы. В них оп­ределяется содержание образования соответствующих уровней И направленности. Образовательные учреждения, имеющие го­сударственную аккредитацию, исходя из этих общеобразова­тельных программ, самостоятельно разрабатывают основные об­разовательные программы, определяющие содержание образова­ния в этих учреждениях.

Освоение образовательных программ в образовательных уч­реждениях, имеющих государственную аккредитацию, завер­шается государственной (итоговой) аттестацией обучающихся. Она носит обязательный характер и служит важным методом государственного контроля за качеством подготовки выпуск-пиков. Формы и порядок проведения итоговой аттестации В образовательных учреждениях определяются Министерством образования и науки РФ.

Образовательное учреждение создается учредителем по соб­ственной инициативе в соответствии с законодательством РФ. Права юридического лица у образовательного учреждения воз­никают с момента его государственной регистрации, которая осуществляется в заявительном порядке в соответствии с За­коном «О государственной регистрации юридических лиц».

Право на ведение образовательной деятельности и на лью ты, установленные законодательством РФ, возникают у обра зовательного учреждения с момента получения лицензии, т. е. специального разрешения, выдаваемого уполномоченным госу­дарственным органом, на право осуществления образователь­ной деятельности. Лицензия выдается Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки, органами исполни­тельной власти субъектов РФ, осуществляющими управление образованием, или уполномоченным органом местного само­управления на основании заключения экспертной комиссии.

Не менее важным методом государственного контроля за качеством подготовки выпускников образовательных учрежде­ний является аттестация этих учреждений. Цель аттестации -установить соответствие содержания, уровня и качества подго­товки выпускников образовательного учреждения требованиям государственных образовательных стандартов. Она проводится один раз в пять лет государственной аттестационной службой. Критерии аттестации, порядок деятельности государственной аттестационной службы определяются Правительством РФ.

Права образовательного учреждения на выдачу выпускни­кам документа государственного образца о соответствующем уровне образования возникает с момента его государственной аккредитации, т. е. юридического признания прав и способно­сти этого учреждения осуществлять свою деятельность на уровне государственных образовательных стандартов. Государ ственная аккредитация проводится Федеральной службой п надзору в сфере образования и науки или органом исполни тельной власти субъекта РФ, осуществляющего управлени в сфере образования. Образовательному учреждению выдаете свидетельство, подтверждающее его государственный статус.

В соответствии со ст. 72 и 77 Конституции РФ в Росси ской Федерации создана единая система органов исполн тельной власти, на которые возложены функции по госуда ственному управлению в сфере образования, включающая¹ специальные федеральные органы исполнительной власти осуществляющие управление образованием; федеральные о ганы, осуществляющие управление ведомственными образ вательными учреждениями; государственные органы исполн тельной власти субъектов РФ, осуществляющие управлен образованием.

Общее руководство образованием осуществляют През дент РФ и Правительство РФ. Президент РФ как глава гос дарства, гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина определяет основные направления государствен­ной политики в области образования.

Согласно ст. 114 Конституции РФ и ст. 17 Закона «О Пра­вительстве Российской Федерации» Правительство РФ, будучи иыешим органом исполнительной власти и органом общей компетенции: возглавляет систему федеральных органов ис­полнительной власти, осуществляющих управление образова­нием, направляет и контролирует их деятельность; обеспечива­ет проведение единой государственной политики в области образования; определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образова­ния, развивает систему бесплатного образования.

Федеральными органами исполнительной власти, специ­ально созданными для осуществления государственного управ­ления в сфере образования, являются Министерство образова­ния и науки РФ (Минобрнауки России) и находящиеся в его ведении Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки и Федеральное агентство по образованию.

Минобрнауки России было образовано в соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федераль­ных органов исполнительной власти». Оно подведомственно Правительству РФ и действует на основе Положения, утвер­жденного постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 280. Министерство выполняет функции по выработ­ке государственной политики и нормативно-правовому регу­лированию в сфере образования, а также в сфере воспита­ния, опеки и попечительства над детьми, социальной под­держки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений; непосредственно руководит системой образования РФ. Оно вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и других документов по вопросам образования, отнесенным к ведению Министерства и подведомственных ему федеральных органов исполнитель­ной власти. Минобранауки России самостоятельно принимает нормативные правовые акты по многим вопросам образова­ния (устанавливает федеральные компоненты государствен­ных образовательных стандартов, порядок приема в образова­тельные учреждения и др.).

Минобрнауки России осуществляет координацию и кон­троль деятельности Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки и Федерального агентства по образова­нию; выполняет другие функции, возложенные на него феде-ральными законами, нормативными правовыми актами Прези­дента РФ и Правительства РФ.

Министерство возглавляет министр, который несет персе) нальную ответственность за выполнение возложенных на эта] орган функций и полномочий; издает приказы, имеющие нор мативный характер, а по оперативным вопросам — приказы ненормативного характера.

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в области образования и науки. Рособрнадзор действует на ос­нове Положения, утвержденного постановлением Правительа ва РФ от 17 июня 2004 г. № 300. В сфере образования служб;! осуществляет контроль и надзор за: исполнением законода­тельства РФ в области образования, молодежной политики, аттестации научно-педагогических кадров; качеством образова­ния в образовательных учреждениях; деятельностью советов по защите докторских и кандидатских диссертаций (диссертаци­онных советов), ученых (научно-технических) советов образо­вательных учреждений по вопросам присвоения ученых степе­ней и званий работникам образовательных учреждений.

Рособрнадзор осуществляет лицензирование, аттестацию, государственную аккредитацию образовательных учреждений и их филиалов, а также научных организаций (в сфере после­вузовского и дополнительного профессионального образова­ния); выполняет функции по организационному, техническому обеспечению работы Высшей аттестационной комиссии и дру­гие функции. Рособрнадзор наделен правом пресекать факты нарушения законодательства РФ, а также применять меры ог­раничительного, предупредительного и профилактического ха­рактера, направленные на недопущение и (или) ликвидаци последствий нарушений юридическими лицами и гражданам установленных законодательством РФ обязательных требова ний в данной сфере. Однако эта служба не вправе осуществ лять нормативно-правовое регулирование общественных отно шений в сфере образования, кроме случаев, предусмотренны указами Президента РФ и постановлениями Правительст ва РФ, а также управление государственным имущество" и оказание платных услуг.

Федеральное агентство по образованию — федеральны орган исполнительной власти, осуществляющий функции п управлению государственным имуществом, оказанию государ­ственных услуг в сфере образования, воспитания, молодежной политики и развития общественных образовательных ресурсов. Оно действует на основе Положения, утвержденного постанов­лением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. №288.

Агентство осуществляет свою деятельность непосредствен­но и через подведомственные ему организации. Оно не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование обществен­ных отношений в сфере образования, а также функции по контролю и надзору в данной области, кроме случаев, уста­новленных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки и Федеральное агентство по образованию возглавляют руководители, назначаемые Правительством РФ по представ­лению министра образования и науки РФ, которые несут пер­сональную ответственность за выполнение функций и полно­мочий, возложенных на эти органы.

Функции по управлению в сфере образования выполняют иные федеральные органы исполнительной власти, которые имеют в своем ведении образовательные учреждения по про­филю соответствующих отраслей или сфер управления (напри­мер, министерства обороны, внутренних дел, юстиции, здраво­охранения и социального развития, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба безопасности и др.).

В субъектах РФ управление образованием осуществляют: в республиках — министерства, государственные комитеты, комитеты, в других субъектах — департаменты, главные депар­таменты, отделы образования. Функции и полномочия этих органов аналогичны функциям и полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере образования, но с учетом региональных особенностей.

Представительные и исполнительные органы местного са­моуправления непосредственно и через создаваемые ими спе­циальные местные (муниципальные) органы управления обра­зованием осуществляют управление муниципальными образо­вательными учреждениями, а также общее руководство и контроль за деятельностью негосударственных образователь­ных учреждений, находящихся на территории муниципального образования.