12.2 Формы и направления государственной политики развития села и сельской экономики

В самом общем плане регулирование государства можно рассматривать как систему мер воздействия на развитие села и сельскую экономику в целях создания оптимальных условий. Такое воздействие имеет многообразный характер. Чаще всего регулирование того или иного экономического или социального объекта отождествляют с его поддержкой. Однако в строгом смысле слова это не одно и то же. Регулирование может быть направлено и не финансирование какихлибо мероприятий. Важными направлениями регулирования являются разграничение полномочий различных уровней власти, установление оптимальных межбюджетных отношений и т.д.

В зависимости от различных критериев государственное регулирование можно классифицировать следующим образом (см. рис. 12.5). Прежде всего, можно выделить регулирование в зависимости от его форм. В соответствии с данным критерием следует разделять административное и экономическое регулирование. Административное регулирование проявляется в решениях управленческих структур, воздействующих на производство и торговлю товарами, на деятельность коммунального хозяйства, сферы образования или здравоохранения.

Одной из форм административного регулирования является разработка законодательных актов по регулированию производства и торговли. Законы и постановления на федеральном и региональном уровнях создают правовое поле для функционирования сельской экономики. Эти правовые акты имеют обязательный характер для всех предприятий или для соответствующих их групп. Кроме законов и постановлений к административному регулированию относятся различного рода приказы, инструкции, указания, положения и другие правовые акты. Подобного рода нормативные документы имеют относительно более низкий уровень воздействия. Они обычно принимаются на уровне министерств, ведомств, отдельных предприятий.

Среди мер административного регулирования следует выделить регулирование технических аспектов производства и торговли. Стандарты, технические регламенты, система лицензирования и сертификации могут оказывать серьезное влияние на производство отдельных товаров, если они не удовлетворяют требованию стандартов. Аналогичное воздействие может быть и на импорт тех или иных продуктов питания при нарушении требований ветеринарного, санитарного или фитосанитарного контроля. Следовательно, финансирование деятельности ветеринарной и других контрольных служб следует отнести к административному регулированию. Так, важное значение могло бы сыграть установление социальных стандартов. В России это только предстоит сделать.

по формам регулирования

по характеру регулиро-вания

по отраслям регулирования

по сферам регулирования

по степени воздействия на производство и торговлю

по виду торговли

администра-тивные

Прямые

в сельском хозяйстве

производст-во

не воздейст-вующие или минимально воздействую-щие

внешняя торговля

экономичес-кие

Косвенные

в сфере услуг

потребле-ние

ограничива-ющие произ-водство

внутренняя торговля

в других отраслях

доходы

воздействую-щие

цены и рынки

социальное развитие и структурная политика

Рис. 12.5. Классификация мер государственного регулирования сельской экономики

К административному регулированию следует отнести также назначение и снятие управляющего персонала. Это имеет отношение к предприятиям с государственной собственностью или с государственным участием, к государственным учреждениям.

Административное регулирование имеет специфику в рыночной и нерыночной ("командной", "административно-командной", "огосударствленной", "плановой") экономике. В последней основными методами административного регулирования являлись директивные планы и адресные задания. В них выражался интерес общества в целом, прежде всего экономический интерес как он понимался планирующими органами. Как отмечалось в литературе времен плановой экономики, "общество исходит из определенных экономических соображений, покоящихся на знании законов развития планомерно организованной ассоциации трудящихся и наличных ресурсов производства. Указанные действия выражают реальные экономические интересы общества, но их именуют административными, поскольку они не апеллируют к интересам отдельных звеньев социалистического общества или к отдельным работникам"⁵⁷.

Возможность такого регулирования основывалась на монополии государственной собственности на все основные средства производства. Общегосударственные органы управления осуществляли ее посредством вмешательства в непосредственный процесс производства, в регулирование размеров сельскохозяйственных предприятий, структуры производства, определения объемов производства и закупок.

В целом характерной чертой плановой экономики являлся приоритет административных методов управления над экономическими. Подчиненность последних в конечном счете определяется подчиненностью личных и коллективных интересов государственным.

В рыночной экономике административное регулирование также существует. Одним из примеров такого регулирования может служить принятие решений о приватизации тех или иных предприятий. При переходе к рынку подобное регулирование является одним из наиболее влияющих на экономику отраслей, в том числе и в сельской местности.

Другим примером может служить установление квот на площади обрабатываемых земель, на производство и сбыт продукции. В частности, квотирование площадей выращивания картофеля существовало в Великобритании вплоть до начала 90-х годов в рамках существовавшего в тот период Совета по картофелю.

Больше известно квотирование сбыта сахара и молока, существующее в Европейском союзе. С 80-х годов вплоть до 2000 года в Австралии существовало квотирование продажи молока для питьевых целей. При этом квотирование сочеталось с установлением гарантированных цен.

Вместе с тем, административное регулирование в рыночной экономике имеет принципиальные отличия. Во-первых, отсутствуют прямое вмешательство в производственные процессы, нет директивных планов и адресных заданий. Государство в первую очередь создает "правила игры". Во-вторых, и это тесно связано с первым, государство выступает в роли посредника, регулирующего рынок, корректирующего возможные конъюнктурные спады и подъемы экономики.

В рыночной экономике производители имеют право выбора участия в программах квотирования. Их участие в них стимулируется установлением государством цен, которые превышают рыночные.

Через административные рычаги посредством принятия законов, постановлений, других административных решений происходит инициация осуществления той или иной меры экономического регулирования. Под этой разновидностью регулирования следует понимать создание условий и стимулов, поощрения развития производства. При этом поощрение развития производства может быть и в сторону его ограничения путем применения разнообразных экономических методов. Их особенностью является то, что они дают возможность экономическому субъекту (производителю, переработчику, торговцу, потребителю) принимать самостоятельное решение в зависимости от экономической выгоды на свой страх и риск.

Экономическое регулирование может осуществляться в виде финансовых, кредитных, налоговых и ценовых мер. Финансовые меры включают в себя субсидии (дотации), компенсации, различные схемы реструктуризации долгов, поддержку страхования. Кроме того, следует отметить также финансирование создания различных резервов при закупке и продаже их по рыночным ценам, расходы на образование (вложения в человеческий капитал) и на науку (поддержка развития научно-технического прогресса), стимулирование структурных сдвигов, развитие сельской инфраструктуры и др.

Субсидии и компенсации в свою очередь могут быть продуктовыми (в зависимости от производства или продажи продукта, на голову скота или единицу земельной площади), инвестиционными (прямые инвестиции государства или частичное субсидирование капитальных вложений), дотирующими покупку и использование тех или иных средств производства (горюче-смазочных материалов, электрической и тепловой энергии, удобрений), а также поддерживающими определенный уровень доходов в сельском хозяйстве. Субсидии предоставляются в случае стихийных бедствий, при создании условий для сохранения сельскохозяйственного производства в районах с неблагоприятными условиями, для обеспечения консервации земельных угодий и осуществления экологических программ, поддержания плодородия почвы и пр. В ряде развитых стран применяется субсидии для потребителей.

Различные схемы реструктуризации задолженности, как правило, применяются для облегчения долгового бремени товаропроизводителей, создания условий для возвращения долгов государству. В качестве конкретных видов долгов могут быть задолженность по централизованным кредитам, по налогам в федеральный и региональный бюджеты, по выплатам во внебюджетные фонды.

Поддержка страхования заключается, как правило, в компенсации части страховых выплат сельскохозяйственных товаропроизводителей. В России применяется страхование урожаев. В мировой практике существует также страхование доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Кредитные меры регулирования выражаются, прежде всего, в предоставлении государством возможностей получения производителями в сельском хозяйстве льготного кредита. Кроме того, могут создавать условия для развития кредитных организаций.

Налоговые меры регулирования связаны с действием разнообразных налогов, том числе налога на добавленную стоимость, акцизов, земельного налога. Важное значение имеет тяжесть налогового бремени. Формирование льготного режима налогообложения сельскохозяйственных предприятий и крестьянских (фермерских) хозяйств является серьезным вкладом в улучшение экономического состояния сельскохозяйственных организаций. Льготный режим может в первую очередь относиться к налогу на прибыль, налогу на имущество, выплатам в государственные социальные внебюджетные фонды.

В условиях рынка очень важную роль имеет регулирование цен. Использование гарантированных цен, в том числе целевых, интервенционных (залоговых) и других их разновидностей играет важную роль для стабилизации доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей, создания условий для устойчивого производства отдельных сельскохозяйственных товаров. К ценовым мерам следует отнести различного рода ценовые субсидии, платежи на разницу рыночных цен и целевых или интервенционных (залоговых). В мировой практике они имеют различное название  компенсационные платежи для зерновых, масличных, хлопка и ряда других культур (deficiency payments), для молочных продуктов (market loss payments) в США. Указанные механизмы относятся к прямому регулированию. Косвенное регулирование заключается в закупочных и товарных интервенций.

Меры регулирования по их характеру можно классифицировать на прямые и косвенные. Фактически административные меры регулирования являются прямыми, в то время как экономические  косвенными. Другими словами, первые оказывают непосредственное воздействие, а вторые - опосредствованное.

В то же время различные стандарты, технические регламенты, отнесенные к административному регулированию, в определенном смысле можно рассматривать в качестве косвенных мер регулирования. Они не диктуют предприятию непосредственно производить или не производить, предъявляя определенные требования к характеристикам товара. В случае, если эти характеристики не будут соблюдены, то товар не получит доступа на рынок.

По отраслям регулирования следует выделить регулирование в сельском хозяйстве, сфере услуг, а также в других отраслях сельской экономики. Отраслью сельского хозяйства, в которой в наибольшей степени реализуются меры поддержки производства является животноводство. Здесь часто применяемым инструментом являются субсидии.

Это определяется сложной экономической обстановкой в сельскохозяйственных организациях, занимающихся производством животноводческой продукции. Особенно неблагоприятная ситуация остается в выращивании крупного рогатого скота и производстве шерсти. Став в конце 80-х годов рентабельным, с 1994 года производство говядины вновь превратилось в убыточную отрасль. Убыточность колеблется от -16% до –55%. Производство шерсти стало убыточным с 1993 года с колебаниями от –30% до –73%.

При этом следует реалистично оценивать рентабельность, которая фиксировалась для этих и других отраслей в самом начале 90- х годов. Относительно высокая рентабельность в отраслях с разрывом между затратами на производство продукции и ее продажей в значительной степени объясняется эффектом инфляции. Выручка от продажи по более высоким в связи с инфляцией ценам сопоставлялась с затратами, сделанными в предыдущий периоды. Фактически нормальных условий для воспроизводства не обеспечивалось.

Наиболее благоприятное положение сложилось в отрасли производства яиц, которое всегда являлось рентабельным.

Регулирование отраслей агропромышленного комплекса носит программный характер. В течение 90-х годов были приняты и осуществлялись такие федеральные целевые программы, как "Развитие индустрии детского питания", "Машиностроение для АПК России", Программы "Сахар", "Развитие льняного комплекса России", "Хмель России", "Растительное масло". В 2001 году была принята программа "Энергоэффективная экономика", рассчитанная на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года, которая имеет межотраслевую направленность и затрагивает отрасли агропромышленного комплекса. Федеральная целевая программа "Социальное развитие села до 2010 г." охватывает развитие основных отраслей сельской социальной инфраструктуры.

По сферам регулирования можно выделить регулирование производства, потребления, доходов, цен и рынков, социального развития и структурной политики.

Регулирование производства может быть направлены как на увеличение производства, так и на его ограничение. Программы поддержки производства традиционно проявляются в субсидиях, компенсациях. Страхование урожаев, льготное кредитование, поддержка лизинга также следует отнести к поддержке производства.

В качестве примера программ ограничения производства можно назвать платежи в расчете на фиксированную площадь обрабатываемых угодий, фиксированный урожай или фиксированное количество голов скота в Европейском союзе. В США также вплоть до 1996 года такие программы широко применялись. Позже их действие было прекращено.

Поддержка потребления в довольно больших масштабах применяется в США. При этом в последние годы объем финансирования внутренней продовольственной помощи бедным слоям или группам населения возрастает. Если в 1999 году было всего израсходовано 33,5 млрд. долларов , то в 2003 году намечено 41,2 млрд. Программа финансирования продовольственных купонов (Food Stamp Program) за тот же период увеличилась с 18,1 млрд. долларов до 23,2 млрд. В 2004 году заложено дальнейшее увеличение расходов на эти цели. Общая сумма будет составлять около 43 млрд. долларов, при расходах на продовольственные купоны 25,6 млрд.

Программы поддержки доходов включают в себя различного рода платежи, программы страхования или стабилизации доходов производителей. Например, в Канаде, существует несколько программ такого рода, нацеленных на управление рисками в сельском хозяйстве. Одна из них – программа стабилизации чистого дохода (NISA). Участвующие в ней фермеры могут делать вложения на депозит до 7,5 тыс. долларов, что составляет всего 3 % от их необходимой чистой выручки. Сумма депозита дополняется точно такой же суммой, финансируемой федеральным и региональным правительством.

На общую сумму денежных средств выплачивается процент финансовыми институтами, хранящими депозиты, а также правительством.

Участники могут снимать со счета средства для компенсации разницы в валовой прибыли, если она упадет ниже среднегодового уровня за последние пять лет, или если семейный доход из всех источников станет ниже 35 тыс. долларов. В случае участия отдельного фермера минимальный уровень дохода составляет 20 тыс. долларов.

Программа фермерских доходов (CFIP} введена в действие в 2000 году и рассчитана на смягчение глубоких падений доходов в результате обстоятельств, не зависящих от производителя. Средства выплачиваются в случае, если валовая прибыль упала ниже 70% от среднегодового уровня за последние три года, или за пять лет с исключением низшего и высшего уровня в этот период. Действие программы увязывается с программой стабилизации чистого дохода. Для исключения дублирования платежи по CFIP уменьшаются на сумму равную 3% от чистой выручки. В целом эти программы вместе со страхованием урожаев в 2001-2002 годах были профинансированы федеральным и региональными правительствами Канады на сумму 1,4 млрд. канадских долларов, что составляет примерно 4% объема валовой продукции сельского хозяйства.

Регулирование цен и рынков в рыночной экономике играет приоритетное значение. Выше уже отмечались прямые и косвенные меры регулирования цен, а через них и рынков. Это установление различного рода гарантированных цен (целевых, залоговых, интервенционных), проведение интервенционных продаж и закупок, предоставление ценовых субсидий.

Кроме того, важными мерами регулирования является создание развитой системы рыночной информации, формирование рыночной инфраструктуры (в том числе портов, хранилищ). Сельская экономика сильно зависит от этих материальных и институциональных элементов рынка. Они слабо развиты в сельской местности и их ускоренное создание во многих районах станет важным фактором диверсификации экономики, экономического роста, повышения уровня жизни населения.

Особое значение имеет снятие административных барьеров. Они существуют в межрегиональной торговле и оказывают негативное воздействие на самих товаропроизводителей, не позволяя им получать справедливую цену.

Регулирование сельского развития и проведение структурной политики занимают большое место в современных программах по развитию сельского хозяйства и агропромышленного комплекса. Меры по развитию сельской инфраструктуры включают в себя строительство дорог, электрических сетей, водопроводов и газопроводов.

С эти связаны мероприятия по реализации структурных сдвигов в сельском хозяйстве. Проведение структурной политики в этой области осуществляется через программы стимулирования выхода фермеров на пенсию. Они дополняются программами стимулирования вывода земельных угодий, животных из рыночного сельскохозяйственного производства. Кроме того, важным составляющим элементом структурной политики являются программы инвестиционной помощи при диверсификации экономической деятельности в сельской местности.

В целом в области регулирования сельского развития, обеспечения структурных сдвигов можно выделить несколько важных направления регулирования. Вопервых, необходимо существенным образом улучшить мобильность основных факторов производства. Именно иммобильность труда, капитала, земли в сельской местности являются серьезным препятствием как для оптимального размещения ресурсов, повышения экономической эффективности сельской экономики, а также своевременному реагированию на изменения действия рыночных сил.

Вовторых, повышение мобильности факторов производства связано с развитием сферы услуг в сельской местности. Как показано выше, повышение уровня обслуживания серьезно становится экономическим фактором развития сельской экономики, влияет на спрос и предложение трудовых и других ресурсов. Развитие инфраструктуры, устранение административных барьеров оказывают положительное воздействие на мобильность труда, капитала и земли.

Втретьих, повышение интенсивности производства в сельской экономике ставит вопрос об экологической составляющей регулирования сельской экономики. Сохранение природной среды, ее улучшение очень важно в плане реализации потенциала сельской местности, в том числе развития сферы отдыха, туризма и других направлений диверсификации сельской экономики.

Вчетвертых, по мере повышения интенсивности производства встает проблема уменьшения в регулировании искажения рыночных сил. Чрезмерное субсидирование превышает необходимые пределы поддержки аграрного сектора, приводя к несостоятельности государственного вмешательства. Излишняя поддержка государства вызывает провал конкуренции, перепроизводство, и, в конечном счете, наносит вред сельской экономике.

В связи с этим еще одним критерием для классификации мер государственного регулирования является степень воздействия на производство и торговлю. Данный критерий был использован в ходе Уругвайского раунда переговоров по либерализации торговли и зафиксирован в Соглашении по сельскому хозяйству Всемирной торговой организации (ВТО). Меры, не оказывающие влияния, или влияющие в минимальной степени на производство и торговлю объединены в так называемый "зеленый ящик". Критерии отнесения к зеленому ящику сформулированы в приложении 2 к Соглашению по сельскому хозяйству. Принципиальное значение имеет то, что меры такой поддержки не являются трансфертами от потребителей, не имеют в качестве последствия ценовую поддержку производителей, не должны быть увязаны и основываться на типе или объеме продукции, внутренних или мировых ценах, факторах производства. Для отдельных мер установлены также специфические критерии, которые необходимо соблюдать.

В качестве конкретных мер зеленого ящика можно назвать общие услуги (расходы на образование, науку, защиту животных, растение и человека от болезней, информационные и консультационные услуги, проведение выставок, строительство различных инфраструктурных объектов), хранение запасов для целей продовольственной безопасности, продовольственная помощь, поддержка доходов, не связанная м производством, государственная поддержка страхования доходов, расходы на проведение структурной политики на экологические программы, компенсацию потерь в результате стихийных бедствий, на поддержку регионов с неблагоприятными условиями жизни.

Меры по ограничению производства отнесены к так называемому "голубому ящику" сформулированы в статье 6 Соглашения по сельскому хозяйству. Эти платежи должны базироваться на фиксированной площади или урожае сельскохозяйственной культуры, производиться в расчете не более 85% от объема производства в базовом периоде, а в случае животноводства  на фиксированное количество скота. Меры голубого ящика применяются ограниченным количеством стран, среди которых ЕС, Исландия, Норвегия, США, Словакия, Словения, и Япония.

Меры, искажающие производство и торговлю, имеют название программ "янтарного ящика". Они не запрещены, но подлежат сокращению. Среди них выделяются программы поддержки цен, поддержки, связанной с производством отдельных продуктов и несвязанной производством отдельных продуктов. Для стран, которые в рамках ВТО получили статус развивающихся, статьей 6.2 Соглашения по сельскому хозяйству предусмотрено без ограничений применять субсидирование инвестиций, средств производства, а также использовать стимулирования прекращения выращивания наркотических культур.

В системе классификации мер государственного регулирования выделены рычаги в зависимости от вида торговли. В условиях интеграции России в систему международной торговли в этом подразделе особенное значение приобретает регулирование внешнеторгового режима. Важнейшими мерами данного типа регулирования являются импортные и экспортные пошлины, различного рода защитные меры (антидемпинговые и компенсационные пошлины, специальные защитные меры), тарифные квоты и количественные ограничения.

Выделяются также нетарифные меры регулирования, состоящие из технических норм регулирования, санитарных и фитосанитарных мер, процедур таможенной оценки, правил происхождения, предотгрузочной инспекции, лицензирования импорта.

Весь комплекс мер регулирования сельской экономики в разных странах имеет разную "конфигурацию". В зависимости от состояния экономики отдельных отраслей, от уровня их развития, от финансовых возможностей бюджета, от потребностей и нужд применяются те или иные конкретные программы и мероприятия.