Часть II. Система муниципального управления Тема 17. Концепция местного самоуправления: понятие, теории, признаки и функции

17.1. Понятие местного самоуправления

Понятие «самоуправление» еще недавно считалось в нашей стране чисто академическим в смысле его оторванности от реальной жизни. В настоящее время оно приобрело характер общеупотребительного. Однако «самоуправление» во многом остается для нас новым понятием. Рассмотрим его в сопоставлении с более общим и разработанным понятием – «управлением».

Управление – это внешнее воздействие, «поступающее» в систему извне, субъект управления воздействует на объект. В сложных социально-экономических системах существует несколько уровней управления. На нижнем уровне управления при наличии определенной свободы и самостоятельности появляются элементы самоуправления.

В прямом смысле слова термин «самоуправление» означает «сам управляю собой, своими делами», что предполагает определенного рода автономность, независимость субъекта при решении своих внутренних проблем.

Самоуправление – это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой, когда субъект и объект управления совпадают.

Государство как особо сложная социально-экономическая система имеет несколько уровней управления и соответственно несколько уровней публичной власти. В демократичном обществе местная власть функционирует на принципах самоуправления. В Российской Федерации как демократическом и федеративном государстве признается и гарантируется местное самоуправление.

В концепции местного самоуправления, принятой в настоящее время в мире, получило выражение либеральное представление о том, что граждане должны сами управлять своей жизнью, а роль государства – оберегать их от внешних врагов и следить за повсеместным соблюдением законов. Инструментом такого народного управления выступают органы местного самоуправления, которые в этом отношении нужно отличать от органов государственной власти по их роли и функциям в обществе.

Полноценное управление государством из единого центра или даже из центров субъектов федерации (в федеративном государстве) невозможно. Именно по этой причине в любой стране существуют муниципальные органы управления. Их существование продиктовано необходимостью управлять более мелкими территориальными единицами, причем управление это носит по преимуществу не политический, а хозяйственно-бытовой характер.

Непосредственные насущные потребности человека в большей мере сосредоточены не в рамках государства или региона, а в рамках той непосредственной территориальной единицы, в которой он проживает. Ему необходимо, чтобы его дом обслуживался коммунальными службами, чтобы в его населенном пункте работали магазины, школы, детские сады, чтобы функционировали дороги и так далее. Все эти непосредственные жизненные потребности человек не может решить самостоятельно. В то же время они сосредоточены на небольшой территории, поэтому для их решения и сложилась схема деления государства или региона (в федеративном государстве) на небольшие территориальные единицы, имеющие единую инфраструктуру, которая может автономно управляться для обеспечения непосредственных нужд ее жителей.

Понятие «местное самоуправление» многопланово и может быть рассмотрено в различных смысловых контекстах как:

• форма народовластия;

• воплощение права граждан на управление местными делами;

• один из ключевых принципов конституционного строя, обеспечивающий деление власти по вертикали;

• способ осуществления народом своей власти посредством деятельности органов местного самоуправления, ответственных перед народом;

• показатель развитости гражданского общества и зрелости демократии.

Мы можем сформулировать следующее общее определение.

Местное самоуправление – форма народовластия, обеспечивающая населению, входящему в состав некоторого территориального коллектива, возможность самостоятельно и под свою ответственность в пределах, установленных законами, решать вопросы местного значения.

В основе учения о местном самоуправлении лежит мысль о том, что население и образуемые им органы гораздо лучше могут сами решать задачи повышения уровня и качества жизни, эффективнее помогать людям, нежели государственные органы, государственные чиновники при централизованном управлении местными делами. Местное самоуправление позволяет демократизировать сам процесс управления, обеспечиваемый аппаратом, менее бюрократизированным и более приближенным к повседневным нуждам людей, чем громоздкий аппарат государства.

Местное самоуправление имеет свои атрибуты и критерии.

Атрибутами местного самоуправления в соответствии с действующим европейским и российским законодательством являются: территория, население, выборные органы, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении, местный бюджет, местные налоги и сборы, муниципальная собственность, местные нормативные акты.

Лишь наличие всех этих атрибутов позволяет говорить о реальном местном самоуправлении.

Местное самоуправление есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению, избираемый населением и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни.

Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

Основным содержанием процесса становления и развития местного самоуправления стал поиск оптимального соотношения во взаимодействиях между местным сообществом и государством.

В зависимости от целей местное самоуправление может фактически материализоваться либо только в виде общественного или государственного институтов, либо в виде их сочетания. В отечественной науке объективно не смогла сформироваться современная теория и методология местного самоуправления. В этих условиях первостепенное значение приобретает рассмотрение имеющихся в литературе разных научных взглядов на природу местного самоуправления, а также соответствующих теорий, не утративших научного значения до настоящего времени.

В общественной науке сложились три основные теории местного самоуправления: общественная, государственная и государственно -общественная.

На первых порах ученые отдавали предпочтение общественной теории местного самоуправления.

Общественная теория предполагает строгое разграничение государственных и общественных дел. Круг общественных дел отличен от государственных, государственное вмешательство во внутренние дела недопустимо. Носителем власти в обществе является народ. Следовательно, общественная теория исходит из противопоставления местного общества государству требуя, чтобы каждое ведало только своими собственными интересами.

Государственная теория рассматривает местное самоуправление как часть государственного устройства и исходит из невозможности точного разграничения общинных и государственных дел. Согласно этой теории общинные дела – часть государственных дел, переданных для их исполнения на местах. Источником общинной власти является государство.

В настоящее время наука и практика показали, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена. Затруднительно четко выделять естественные местные дела, отличные от общегосударственных. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло отражение в теории двойственной, государственно - общественной природы местного самоуправления.

Большинство современных ученых этой теории, которая предполагает выполнение общиной как местных дел, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определенного круга дел государственного значения. В последнем случае органы местного самоуправления выступают агентами государства на местном уровне и действуют под контролем государства.