2.3. Доктринальні аспекти змісту бюджетних правовідносин

В юридичній літературі стосовно змісту правовідносин склалися декілька точок зору. Одні науковці вважають змістом правовідносин реальну взаємодію (поведінку) [429, с. 210], інші – суб’єктивні права та юридичні обов’язки. Існує і третя точка зору, згідно з якою у змісті правовідносин умовно виділяють юридичний і матеріальний (фактичний) зміст. Юридичний зміст правовідношення становлять складові юридичні елементи, що його характеризують: юридичні права та обов’язки. Матеріальний зміст правовідношення становить та фактична поведінка (дія та бездіяльність), яку управомочений суб’єкт має, а зобов’язаний повинен здійснити [7, с. 301].

Останній підхід щодо розуміння змісту бюджетних правовідносин викликає певний сумнів. По-перше, як справедливо зауважує М.П. Кучерявенко, юридичний зміст як сукупність суб’єктивних прав та обов’язків властивий лише правовідносинам, тоді як матеріальний зміст в момент виникнення правовідношення може і не існувати [164, с. 431]. Наприклад, Законом України “Про Національний банк України” [106] та актами податкового законодавства передбачено перерахування до Державного бюджету України суми перевищення доходів Національного банку України над його видатками, а конкретна сума з розбиттям на періоди визначається законом про бюджет. Якщо за результатами звітного періоду такого перевищення не сталося, а отже, сума перевищення як матеріальний об’єкт, що визначає наслідки фактичної поведінки, відсутня, то юридичний зміст бюджетного правовідношення все ж таки об’єктивно присутній. По-друге, юридичний зв’язок між суб’єктами за своєю сутністю є нічим іншим, ніж власне бюджетним правовідношенням, що дає підстави не поділяти зміст бюджетних правовідносин на матеріальний та юридичний, а говорити про зміст бюджетних правовідносин як про єдине поняття, що охоплює юридичні права та обов’язки суб’єктів. Тому в межах дисертаційного дослідження зупинимося на докладному дослідженні правової природи суб’єктивних бюджетних прав та обов’язків.

Зміст бюджетних правовідносин становлять суб’єктивні бюджетні права та обов’язки, в яких абстрактна правова можливість (необхідність) певної поведінки суб’єктів бюджетного права перетворюється у дійсність і тим самим зумовлює модель поведінки уповноважених і зобов’язаних суб’єктів у сфері бюджетної діяльності.

У філософському аспекті проблеми юридичного та матеріального є сутністю прояву єдиного змісту з позиції категорій “можливість” і “дійсність”. Те, що умовно визначається як юридичний зміст, є лише можливістю, що втілюється в дійсність, яка розкривається у матеріальному змісті правовідносин [126, с. 204]. Можливість, передуючи новій дійсності, перетворюється на неї за наявності відповідних умов. Складність переходу можливості в дійсність, як справедливо зазначає Р.Й. Халфіна, полягає в тому, що двічі на різних рівнях доводиться стикатися з проблемою суб’єктивного усвідомлення об’єктивної закономірності такого переходу. Уперше – це врахування об’єктивних закономірностей і можливостей реалізації державної волі, яка втілена в правовій нормі. Вдруге – внаслідок усвідомлення учасниками відносин необхідності узгоджувати власну поведінку з вимогами правової норми [346, с. 205].

Можливість фактично може існувати в межах соціальної дійсності (бюджетної діяльності) як найбільш загальна тенденція її розвитку, віддалена передумова її можливого перетворення в майбутньому (абстрактна бюджетно-правова можливість). Абстрактна правова можливість закріплюється в бюджетно-правових нормах, які наділяють суб’єктів суб’єктивними бюджетними правами. Така можливість за наявності умов, передбачених гіпотезою бюджетно-правової норми, має певну ймовірність перетворення в реальність (конкретна бюджетно-правова можливість). Конкретною бюджетно-правовою можливістю є наявність визначеної гіпотезою бюджетно-правової норми умови реалізації суб’єктивного бюджетного права, внаслідок чого такий суб’єкт трансформується у суб’єкта бюджетних правовідносин. У процесі виконання закону про бюджет існує ймовірність відхилення показників бюджету від встановлених цим законом. У разі встановлення відхилень оцінки прогнозу макропоказників економічного й соціального розвитку держави та надходжень до бюджету від прогнозу, врахованого під час затвердження державного бюджету, до закону про бюджет можуть вноситися зміни. Абстрактна правова можливість імовірності відхилень є підставою внесення змін до закону про бюджет. Внаслідок переходу абстрактної правової можливості у конкретну створюється умова реалізації суб’єктивного бюджетного права. З іншого боку, абстрактна правова можливість за відсутності достатніх умов може зникнути, але з часом і за наявності сприятливих умов перетворитися в конкретну правову можливість. Отже, дійсність (бюджетна діяльність) перетворює абстрактну бюджетно-правову можливість у конкретну, яка, практично реалізовуючись, у свою чергу змінює цю дійсність.

Водночас конкретна бюджетно-правова можливість може й не стати реальною, такою, що відображає закономірну тенденцію розвитку бюджетної діяльності. Тому в розглянутому випадку зміни до закону про бюджет можуть вноситися, і таке право на внесення змін до закону про бюджет є наданою можливістю (альтернативна бюджетно-правова можливість), яка реалізується на розсуд Верховної Ради України як право уповноваженого суб’єкта обирати вид та міру належної поведінки.

Правова можливість, що виникає внаслідок випадкового збігу обставин, суперечить закономірному розвитку бюджетних відносин і є випадковою бюджетно-правовою можливістю. Її реалізація не йде на користь бюджетних відносин, а тому вона відміняється або зникає. Проте в окремих випадках збіг випадкових можливостей може бути ефективно використано як у правотворчій, так і правозастосовчій діяльності, як правило, протягом обмеженого проміжку часу. Прикладом є особливі обставини, за виникненням або за наявності яких може бути змінено бюджетний період. Прийняття рішення щодо зміни бюджетного періоду є суб’єктивним бюджетним правом Верховної Ради України.

У процесі розвитку бюджетних правовідносин у переважній більшості випадків перехід абстрактної бюджетно-правової можливості в реальну є обов’язковим: суб’єкт бюджетного права повинен реалізувати передбачену бюджетно-правовою нормою “можливість”. У ході виконання державного бюджету в результаті перевищення фактично отриманих доходів порівняно із показниками дохідної частини державного бюджету утворюється профіцит бюджету, який розподіляється відповідно до закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України, який Верховна Рада України зобов’язана прийняти. Реалізація такої необхідності, є суб’єктивним бюджетним обов’язком суб’єкта, а точніше – право-обов’язком.

Проведений аналіз дозволяє усвідомити процес перетворення абстрактного як можливого в практичне як дійсне, управляти цим процесом шляхом оптимального та найбільш ефективного правового регулювання бюджетних відносин. Конкретна, альтернативна або випадкова бюджетно-правова можливість є передумовою реалізації суб’єктивного бюджетного права, а необхідність – суб’єктивного бюджетного обов’язку. Механізм реалізації суб’єктивного бюджетного права можна подати в такому вигляді: абстрактна бюджетно-правова можливість (диспозиція бюджетно-правової норми) – умова її реалізації (гіпотеза бюджетно-правової норми) – підстава її реалізації (юридичний факт) – реалізація суб’єктивного бюджетного права (бюджетні правовідносин). Механізм реалізації суб’єктивного бюджетного обов’язку можна представити у вигляді: абстрактна бюджетно-правова необхідність (диспозиція бюджетно-правової норми) – умова її реалізації (гіпотеза бюджетно-правової норми) – підстава її реалізації (юридичний факт) – реалізація суб’єктивного бюджетного обов’язку (бюджетні правовідносини). Тим самим відбувається перехід бюджетно-правової абстракції у бюджетно-правову реальність, бюджетно-правової моделі у бюджетно-правову дійсність, фактичного в юридичне.

Суб’єктивне право є забезпеченою обов’язками інших суб’єктів легітимною можливістю суб’єкта правовідносин діяти певним чином, це вид та міра можливої або дозволеної поведінки уповноваженої особи [4, с. 108; 320, с. 45-46], воно є правовою мірою поведінки (мірою правомочної поведінки), яка визначається правовою нормою, і ця обставина безпосередньо відображається на структурі суб’єктивного права [247, с. 754-755], що є зв’язком частин цього єдиного цілісного правового утворення [277; 318]. Іншими словами, суб’єктивне право  це право-поведінка, коли уповноважена особа реалізує можливість власної позитивної (правомірної) поведінки та є правом на власні дії володільця, і з цього погляду сутність суб’єктивного права полягає в юридичній забезпеченості можливості діяти.

Суб’єктивне право складається із правових можливостей (правомочностей): можливості позитивної поведінки уповноваженої особи; можливості вимагати належної поведінки від зобов’язаної особи; можливості застосування державного примусу та можливості користуватися певним соціальним благом, сукупність яких і становить структуру суб’єктивного права [315, с. 525] або його зміст [130, с. 394], або різновиди [350, с. 306]. Останні два підходи не суперечать один одному, оскільки зміст є вираженням сутності в різноманітних її проявах [132, с. 171], а сутністю є кожна з перерахованих вище можливостей. Застосування ж терміна “структура суб’єктивного права” є дещо сумнівним, оскільки структура цілого – це внутрішня форма об’єднання всіх частин цілого (елементів) [132, с. 197]. Суб’єктивне бюджетне право зумовлює безпосередній зв’язок уповноваженого та зобов’язаного суб’єктів, а його реалізація залежить не лише від власних дій, а й від дій (або утримання від дій) зобов’язаного суб’єкта, конкретизуючись залежно від юридичного факту.

Елементом суб’єктивного права є можливість вимоги правомірної поведінки від правозобов’язаної особи (право вимоги). У бюджетних правовідносинах право вимоги може бути реалізованим у двох формах – вимозі здійснення зобов’язаним суб’єктом комплексу активних дій, пов’язаних з виконанням обов’язку чи утримання від здійснення дій, які або заборонені, або здійснювати які зобов’язаний суб’єкт не має права.

У переважній більшості випадків правом вимоги наділяються уповноважені суб’єкти, які представляють у бюджетних правовідносинах відповідне суспільно-територіальне утворення. Для такого уповноваженого суб’єкта переважна більшість прав, зумовлених покладеними на нього завданнями та функціями, не є правами в класичному розумінні, тобто такими, які він може реалізовувати чи не реалізовувати на власний розсуд, а в широкому плані є виконанням обов’язків перед державою [338, с. 213], і тому суб’єктивне бюджетне право уповноваженого суб’єкта визначається як “право-обов’язок” [126, с. 208]. У функціональному плані визначення права вимоги через “право-обов’язок” підкреслює, що суб’єкту не лише дозволяється, а ставиться в обов’язок вимагати певної поведінки від зобов’язаних суб’єктів бюджетних правовідносин.

У нормотворчих бюджетних правовідносинах зобов’язаним суб’єктом може бути Верховна Рада України. Право вимагати прийняття закону про Державний бюджет України має Кабінет Міністрів України, але це право є одночасно і обов’язком, оскільки його реалізація забезпечує виконання Кабінетом Міністрів України своїх завдань і функцій. Оскільки Кабінет Міністрів України забезпечує виконання Державного бюджету України, то неприйняття закону про бюджет є умовою, за наявності якої на уряд покладається обов’язок здійснювати бюджетні видатки з обмеженнями. У правовідносинах виконання бюджету право вимоги бюджетних коштів в обсягах, визначених законом або рішенням, мають розпорядники бюджетних коштів, для яких це право є матеріальною гарантією виконання їх завдань і функцій. А оскільки таке виконання є їх обов’язком, то реалізація права вимоги не може залежати від бажання цих суб’єктів (розпорядників бюджетних коштів), а є їх обов’язком. Право вимоги уповноваженого суб’єкта спрямоване на забезпечення виконання зобов’язаним суб’єктом свого обов’язку, що і зумовлює здійснення уповноваженим суб’єктом дій задля реалізації свого суб’єктивного бюджетного права.

Право на власні дії не є повною мірою правом, оскільки державний орган чи орган місцевого самоврядування не може на власний розсуд вирішувати, реалізовувати це право чи відмовитися від його реалізації. Це зумовлено тим, що право на власні дії зазначених органів є компетенційним, а будь-яке компетенційне право орган зобов’язаний реалізувати за наявності обставин, визначених бюджетно-правовими актами. Водночас в окремих випадках уповноважені суб’єкти бюджетних правовідносин мають право на власні дії в прямому розумінні. Участь у бюджетних правовідносинах державних органів або органів місцевого самоврядування в принципі передбачає необхідність повного здійснення компетенційних бюджетних прав та обов’язків. Але і в цьому випадку у зв’язку з дією уповноважуючих бюджетно-правових норм та інших факторів суб’єкти можуть не проявляти волю щодо реалізації своїх окремих прав.

У пасивних бюджетних правовідносинах переважає право на власні дії, які уповноважений суб’єкт повинен здійснити, оскільки держава надає таким суб’єктам необхідні для виконання завдань і функцій можливості, реалізація яких і становить обов’язок перед державою. Обов’язком інших суб’єктів є не перешкоджати уповноваженому суб’єкту в реалізації таких правомочностей. Право на позитивні дії не тотожне праву вимоги цих самих суб’єктів в активних бюджетних правовідносинах, оскільки надає уповноваженому суб’єкту право вибору щодо реалізації наданої можливості. Особливістю права на позитивні дії, слушно звертає увагу М. П. Кучерявенко, є “специфічно замкнена індивідуальність, в умовах якої реалізація цього права не пов’язана з діями інших осіб, їх впливом і сприянням цьому праву” [164, с. 439].

В активних бюджетних правовідносинах право на позитивні дії завжди поєднано з правом вимагати від інших суб’єктів утримуватися від здійснення дій, які перешкоджають реалізації суб’єктивного бюджетного права, яке є таким у розумінні можливості вибору варіанта поведінки уповноваженого суб’єкта і не є обов’язковими для його реалізації.

За результатами обговорення проекту закону про бюджет Верховна Рада України може прийняти вмотивоване рішення про його відхилення за умови невідповідності поданого проекту БК України, Основним напрямам бюджетної політики та пропозиціям Верховної Ради України до них. Отже, Верховна Рада України має право на власні дії з певною мірою свободи, що дозволяє самостійно оцінювати ситуацію і приймати відповідне рішення залежно від обставин і суб’єктивних чинників. Разом з тим, надаючи певну міру свободи на власні дії, держава регламентує порядок її реалізації. Наприклад, для покриття тимчасових касових розривів, які виникають під час виконання загального фонду місцевого бюджету, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад можуть отримувати короткотермінові позички. Перераховані суб’єкти мають право на отримання позичок, але реалізація такого права можлива лише за наявності обов’язкових умов: рішення відповідної ради; отримання позик обов’язково тільки у фінансово-кредитних установах, визначено строк позички – до трьох місяців; встановлено межі користування позичкою – у межах поточного бюджетного періоду; регламентована процедура отримання – порядок визначається Міністерством фінансів України.

Підсумовуючи наведені міркування, можна зазначити, що держава, наділяючи державний орган правом на власні дії, вказує на це право як на одну із форм виконання завдань і функцій цього органу, а у переважній більшості випадків зобов’язує державний орган реалізувати таке право, хоча інколи його реалізація, за наявності визначених законодавством умов, є можливістю.

Суб’єктивне бюджетне право також передбачає можливість уповноваженого суб’єкта звернутися до компетентного суб’єкта за охороною чи захистом свого суб’єктивного бюджетного права та примусового забезпечення виконання обов’язку зобов’язаним суб’єктом бюджетних правовідносин. Передбачаючи примусову реалізацію суб’єктивного бюджетного права, право-домагання є гарантією виконання суб’єктивних бюджетних обов’язків зобов’язаним суб’єктом.

Право домагання реалізується внаслідок невиконання зобов’язаним суб’єктом свого бюджетного обов’язку, що у свою чергу порушує суб’єктивне право уповноваженого суб’єкта, а в більш ширшому розумінні – суспільно-територіального утворення, і полягає у застосуванні заходів державного примусу до зобов’язаних суб’єктів. Домагання, слушно підкреслює С.С. Алексєєв, є “продовженням обов’язкового елементу будь-якого суб’єктивного права – права вимоги” [7, с. 315], але має інший, ніж право вимоги зміст – це веління, яке спрямоване на витребування від зобов’язаного суб’єкта бюджетних правовідносин реалізації свого обов’язку. Домагання є передбаченою правом можливістю забезпечення правового впливу на зобов’язаного суб’єкта, що не виконує приписів бюджетно-правової норми щодо належного виконання покладених на нього обов’язків.

Право домагання виникає, зокрема, у випадку здійснення бюджетного правопорушення. В охоронних бюджетних правовідносинах визначені законодавством органи в особі їх керівників мають право застосовувати до порушника бюджетного законодавства стягнення (заходи). Для державних органів право застосовувати заходи державного примусу є одночасно і їх обов’язком. Для державних органів усі права, що виходять із їх завдань і функцій, є слугуванням державі, тобто в широкому розумінні – виконання обов’язків перед нею [169, с. 83]. Таким чином, підсумовує М.В. Карасьова, “у фінансових правовідносинах застосування заходів державного примусу є “право-обов’язком” компетентного органу” [126, с. 225]. Однак, як свідчить аналіз БК України, статті, якими передбачено відповідальність за порушення бюджетного законодавства, сформульовані в редакції, що дозволяє кваліфікувати їх як право на власні дії в прямому розумінні. Законодавець використовує такі словосполучення: “у межах своїх повноважень можуть” (ч. 1 ст. 117 БК України), “у межах своєї компетенції можуть вчиняти такі дії” (ч. 1 ст. 118 БК України), що дозволяє розуміти це як прийняття рішення щодо їх застосування на власний розсуд уповноваженого суб’єкта. Водночас в інших статтях застосовується більш конкретна лінгвістична конструкція у вигляді “має наслідком” (ч. 1 ст. 119 БК України), “надається право призупиняти” (ст. 122 БК України) або у більш імперативній формі “підлягають обов’язковому поверненню” (ч. 2 ст. 119 БК України).

Незважаючи на наявність таких конструкцій у формулюваннях наведених суб’єктивних прав простежується зв’язок між правами та обов’язками уповноважених і зобов’язаних суб’єктів, що зумовлено їх належністю до компетенції державного органу або органу місцевого самоврядування, який виконує покладені на нього завдання та функції. І в цьому контексті їх реалізація, незважаючи на різні формулювання, є обов’язковою. Тому можна вважати, що право-домагання передбачає реалізацію спеціального права уповноваженого суб’єкта бюджетних правовідносин, спрямованого на застосування санкцій (стягнень, заходів) за бюджетне правопорушення. Реалізація такого права передбачає безпосередній вплив на поведінку зобов’язаного суб’єкта і саме тому праву домагання уповноваженого суб’єкта протистоїть обов’язок зобов’язаного суб’єкта зазнати засоби примусового впливу (оперативно-бюджетні санкції). Особливістю реалізації права-домагання є застосування уповноваженим суб’єктом бюджетних правовідносин заходів (стягнень) до зобов’язаного суб’єкта, який також є або державним органом, або органом місцевого самоврядування.

У юридичній літературі звертається увага на таку правомочність, як можливість користуватися на підставі даного права певним соціальним благом. Соціальне благо, будучи матеріальним, поєднує три елементи суб’єктивного бюджетного права, надаючи йому соціального значення. Змістом правомочності, зазначає М.М. Коркунов, є користування певним об’єктом, яке може бути різним за обсягом не тільки основним, а й природним елементом суб’єктивного права, зумовленим самою природою наших потреб [150, с. 152]. Суб’єктивне ж бюджетне право завжди спрямоване на забезпечення, безпосередньо або опосередковано, бюджетного фінансування визнаних публічних потреб, тому воно завжди виступає засобом задоволення чужого, а не власного для суб’єкта інтересу.

Підсумовуючи, можна зазначити, що суб’єктивне бюджетне право, складаючись із правомочностей, більшою мірою є бюджетно-правовою необхідністю, хоча в окремих випадках  і можливістю. Воно є правовим засобом регулювання поведінки суб’єктів бюджетних правовідносин, а також забезпечення належної (бажаної, потрібної) поведінки зобов’язаних суб’єктів, яка зумовлює для уповноважених суб’єктів реальну, забезпечену матеріальними та правовими гарантіями можливість здійснювати певні дії з метою бюджетного фінансування визнаних публічних потреб.

Суб’єктивним обов’язком вважається приписана зобов’язаному суб’єкту, з метою задоволення інтересів уповноваженої особи, міра належної поведінки у відповідних правовідносинах, що забезпечена наданням уповноваженому суб’єкту можливості вимагати виконання обов’язку зобов’язаним суб’єктом, спираючись на апарат державного примусу [320, с. 46]. Структура суб’єктивного обов’язку, на думку одних науковців, відповідає структурі суб’єктивного права, будучи нібито його зворотною стороною, і складається з таких елементів; необхідність здійснювати певні дії або утримуватися від їх здійснення,;необхідність для правозобов’язаної особи відреагувати на звернені до нього законні вимоги уповноваженого; необхідність нести відповідальність за невиконання цих вимог; необхідність не перешкоджати контрагенту користуватися тим благом, щодо якого він має право [315, с. 527]. На думку інших, зміст юридичного обов’язку виражається в двох різновидах необхідності здійснювати активні позитивні дії на користь уповноважених осіб та необхідності утримуватися від дій, заборонених нормами права [350, с. 317]. Разом з тим існує погляд, що основними формами юридичного обов’язку є пасивна поведінка, активна поведінка та обмеження в правах майнового чи організаційного характеру (заходи юридичної відповідальності) [130, с. 395].

На нашу думку, суб’єктивний бюджетний обов’язок, у широкому розумінні, слугує засобом задоволення визнаних публічних потреб шляхом здійснення необхідних дій або утримання від здійснення заборонених дій, а також мірою необхідної поведінки зобов’язаного суб’єкта бюджетних правовідносин, яка кореспондується суб’єктивному бюджетному праву уповноваженого суб’єкта цих відносин. Зміст такого обов’язку становить міру належної необхідної поведінки зобов’язаного суб’єкта, що полягає в необхідності здійснювати активні позитивні дії, спрямовані на реалізацію права уповноваженого суб’єкта бюджетних правовідносин, або утримуватися від здійснення заборонених дій або дій, на які суб’єкт не уповноважений.

Для визначення сукупності прав та обов’язків суб’єктів бюджетних правовідносин у фінансово-правовій літературі та бюджетному законодавстві застосовуються терміни “бюджетні повноваження” та “бюджетна компетенція”, які досить часто ототожнюються, що потребує з’ясування їх правової природи та виявлення особливостей. Таке з’ясування дозволить розмежувати зазначені поняття, що сприятиме як правотворчій, так і правозастосовчій діяльності.

Сукупність прав та обов’язків учасників бюджетних правовідносин відповідно до ч. 2 ст. 20 БК України [35] є бюджетними повноваженнями. Водночас у БК України та інших актах бюджетного законодавства застосовується термін “компетенція”, зокрема у ч. 2 ст. 109, ч. 1 ст. 118 БК України. Стаття 25 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” [104] визначає загальну компетенцію сільських, селищних, міських рад. Частиною 1 ст. 26 зазначеного закону визначено виключну компетенцію сільських, селищних і міських рад, до якої належить затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, затвердження звіту про виконання відповідного бюджету (п. 23 ч. 1 ст. 26 закону) та прийняття рішення щодо отримання позик з інших місцевих бюджетів і джерел, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету (п. 27 ч. 1 ст. 26 закону).

Визначення повноважень як сукупності прав та обов’язків державних органів, а також посадових осіб, закріплених за ними у встановленому законодавством порядку для здійснення покладених на них функцій [425, с. 590], вплинуло і на їх галузеві визначення та визнання інституту бюджетних повноважень. Бюджетними повноваженнями визнаються права та обов’язки органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, а також інших осіб, які є учасниками бюджетної діяльності, що визначаються БК України, щорічними законами про бюджет, іншими законами, рішеннями місцевих рад і локальними актами. Сукупність таких повноважень і положень нормативно-правових актів, на думку О.П. Орлюк, стаеновить окремий інститут бюджетних прав (повноважень) [227, с. 146].

Загальноправове тлумачення терміна „компетенція”, за визначенням Ю.О. Тихомирова, сприяє правильному її розумінню, оскільки є базовим поняттям публічного права, яке визначає життєдіяльність не тільки публічно-правових, а й приватноправових відносин. Термін “компетенція” визнається і встановлюється передусім нормами конституційного, адміністративного, фінансового, кримінального та міжнародного публічного права [317, с. 60].

В теорії права компетенція найчастіше визначається як сукупність прав та обов’язків, тобто повноважень органу або посадової особи, які визначають їх можливості приймати обов’язкові для виконання рішення, організовувати та контролювати їх виконання, вживати в необхідних випадках заходи відповідальності [424, с. 196] або як коло повноважень, наданих конкретному органу або посадовій особі законом або іншим правовим актом [317, с. 53].

Визначення поняття “компетенція” надавалося вченими-правознавцями залежно від елементів, які визнавалися ними складовими структури компетенції, й тому існують деякі відмінності в її розумінні. Одні автори розуміють її як сукупність предметів відання, прав та обов’язків державного органу, посадової особи, громадської організації [161, с. 325]; інші – як сукупність встановлених нормативно-правовими актами прав та обов’язків (повноважень) організацій, органів, посадових осіб, а також осіб, які здійснюють управлінські функції у комерційних організаціях [317, с. 53]. Компетенція – це сукупність прав та обов’язків, повноважень організацій і держави, які надаються для здійснення їх функцій. Вона впливає на правовий статус, визначає положення суб’єкта і дозволяє вступати у правові зв’язки, має визначені межі і встановлюється нормативно-правовими актами [85, с. 71].

У загальному розумінні, вважає Ю.О. Тихомиров, компетенція є законно покладений на уповноважений суб’єкт обсяг публічних справ, звертаючи при цьому увагу на відмінності застосування цього терміна при диспозитивному та імперативному регулювань. У публічному праві, наголошує науковець, – це певні право-обов’язки суб’єкта, виконання особою, яка наділена державою компетенцією, обов’язків перед державою і права щодо зобов’язаних осіб [317, с. 54-66]. Отже, незважаючи на різноманіття поглядів, науковці погоджуються в одному – компетенція є комплексною цілісною системою, яка утворена взаємопов’язаними елементами, відрізняючись у визнанні цих елементів. Такі елементи науковцями визначаються по-різному: права та обов’язки [125, с. 139], нормативно встановлені цілі, предмети відання як юридично оформлені сфери і об’єкти впливу, владні повноваження як гарантована законом міра прийняття рішень та здійснення дій [317, с. 55–56], цілі, об’єкти впливу та владні повноваження [164, с. 363]. Елементами компетенції органу виконавчої влади, на думку Ю.М. Старилова, є завдання, права, обов’язки, повноваження і відповідальність [307, с. 446]. Кожен орган виконавчої влади наділений певним колом повноважень – прав та обов’язків, тобто компетенцією. Компетенція є головною складовою змісту правового статусу кожного органу [53, с. 247], його якісною характеристикою [79, с. 49].

Спільним у визначеннях термінів “бюджетні повноваження” й “бюджетна компетенція” є акцент на сукупність прав та обов’язків. Застосування терміна “бюджетні права”, як зазначає Н.І. Хімічева, певною мірою зумовлено традицією, яка випливає з особливостей суб’єктів бюджетного права – державних і муніципальних утворень. Підкреслення в цьому випадку прав є нібито застереженням суб’єктів вищого рівня не втручатися в діяльність суб’єктів нижчого рівня. Бюджетними правами, підсумовує науковець, є належні суспільно-територіальним утворенням в особі відповідних державних органів влади або органів місцевого самоврядування повноваження (компетенція) щодо формування та реалізації власного бюджету і регулювання бюджетних відносин на своїй території у визначених законодавством межах [335, с. 169].

Системоутворюючим елементом компетенції є нормативно встановлені цілі, що, на думку Ю.О. Тихомирова, означає спосіб тривалої нормативної орієнтації суб’єктів права і сталу діяльність щодо досягнення цих цілей. У широкому розумінні йдеться про публічні функції, без виконання яких держава й суспільство не в змозі забезпечити життєдіяльність та своє існування [317, с. 56]. Дії суб’єктів бюджетного права мають певну мету: забезпечення фінансовими ресурсами соціально-економічного і політичного розвитку муніципальних утворень іа держави. Отже, вірно підсумовує Ю.О. Крохіна, основний напрям діяльності суб’єктів бюджетного права збігається з головною метою держави і полягає у створенні умов для наділення кожного достатніми коштами для життєдіяльності [155, с. 80]. У загальному розумінні метою бюджетної компетенції є забезпечення бюджетного фінансування виконання завдань і функцій, які мають своє нормативне закріплення в актах про бюджети.

Первинним елементом бюджетної компетенції, на нашу думку, є предмет відання. Під предметом відання мається на увазі або сфера, галузь заняття [43, с. 182], або ті суспільні відносини, в яких орган державної влади є компетентним [419, с. 13], або належні віданню органу окремі питання, в яких проявляється функція цього органу [168, с. 43], або сфери суспільного життя, у межах яких діє передбачений законом, а отже, і юридично компетентний у них орган [193, с. 175].

Предметом відання є делегована державою відповідному органу частина її відання, у межах якої цей орган наділяється владними повноваженнями (компетенцією). Розмежування компетенції між органами державної влади та місцевого самоврядування є похідним від розмежування предметів відання. Компетенція будь-якого органу має визначатися галуззю чи сферою суспільних відносин, у межах якої і діє цей орган, тобто сферою його діяльності або тими галузями чи сферами суспільного життя, на які спрямована діяльність органу державної влади чи місцевого самоврядування. Ця сфера діяльності в її юридично значущому відображенні в законодавстві і є предметом відання органу державної влади чи місцевого самоврядування.

До відання держави належить сфера суспільних відносин, регулювання яких віднесено конституцією винятково до компетенції держави в особі її органу, а компетенцією органу є сукупність його повноважень в межах предмета відання [317, с. 116]. Держава розподіляє та закріплює предмети відання за державними органами, які, залежно від свого місця та значення, наділяються в межах предметів владними повноваженнями, які в сукупності і визначають їх компетенцію як суб’єктів бюджетного права.

Під час визначення бюджетної компетенції, на нашу думку, потрібно враховувати таке. По-перше, наділення суб’єктів бюджетними повноваженнями має здійснюватися виключно законами. По-друге, уповноважений суб’єкт бюджетних правовідносин представляє державу, адміністративно-територіальну одиницю або територіальну громаду і є владним суб’єктом. По-третє, зазначені повноваження стосуються бюджетно-правового регулювання. Бюджетна компетенція передбачає наділення суб’єктів владними повноваженнями в галузі бюджетно-правового регулювання, що є другим елементом бюджетної компетенції.

Владні повноваження мають певні межі переважно необхідної поведінки та межі прийняття рішень при врегулюванні поведінки зобов’язаних суб’єктів. Ці повноваження як особлива форма організуючої діяльності держави та одна із різноманітних її форм, фактично складаються із пов’язаних між собою елементів. Такими елементами бюджетної компетенції є, зокрема, видання уповноваженим суб’єктом правових актів, їх захист від порушень і забезпечення виконання приписів заходами виховання, переконання та примусу, а також матеріальне забезпечення виконання державних приписів. Зважаючи на це, потрібно розрізняти бюджетну компетенцію суспільно-територіального утворення та бюджетну компетенцію його уповноважених органів. Передусім йдеться про повноваження власника щодо регулювання руху бюджетних коштів, що здійснюється через бюджетну правотворчість.

Основний зміст компетенції становлять владні права та обов’язки (повноваження). Це зумовлено тим, що свої завдання та функції уповноважені суб’єкти реалізують здійсненням належних їм прав і обов’язків (право-обов’язків) у межах предмета відання. Якщо нормативно-правовими актами визначено предмет відання органу, тобто він є компетентним у певній сфері відносин, то права й обов’язки характеризують межі можливості, а у переважній більшості випадків і необхідності діяти у визначеній сфері.

Основною характеристикою правосуб’єктності державних органів, які безпосередньо виконують функції державного керівництва суспільством (державна влада, управління, нагляд і контроль), як зазначає Р.Й. Халфіна, є компетенція [346, с. 137]. Компетенція органу в сфері бюджетної діяльності окреслюється вказівкою на управлінські функції у цій сфері. Наприклад, Міністерство фінансів України здійснює загальну організацію та управління виконанням Державного бюджету України. Між функціями управління виконанням бюджету та функціями, покладеними на міністерство, існує зв’язок: функції, покладені на орган, є похідними від управлінських функцій і закріплюються за органом із вказівкою на об’єкт, на який спрямована кожна функція. Наділення органів бюджетною компетенцією повинно здійснюватися шляхом виділення та деталізації певних управлінських функцій, задля реалізації яких і створюється орган, за яким владно закріплюються функції впливу на певний об’єкт. Завдання та функції органу є визначальними стосовно характеру його прав та обов’язків. Функції державних органів є результатом змістовної подільності державного впливу на суспільство. Через покладення державою на конкретний орган комплексу функцій досягається спеціалізація державної діяльності, виділяються ті державні структури, які займаються окресленою сферою суспільних відносин, певним родовим або видовим об’єктом державного управління [79, с. 103].

Проте, як справедливо зауважує В.Б. Авер’янов, з техніко-юридичної точки зору в законодавстві є дуже нечіткими межі між формулюванням завдань і функцій, з одного боку, функцій і повноважень  з іншого. Тому, характеризуючи власне компетенцію органів, доцільно враховувати характер не лише прав і обов’язків, а й деяких інших складових їх правового статусу, насамперед завдань і функцій (хоч текстуально вони можуть і не розмежовуватися) [53, с. 247].

У процесі переходу від функцій держави до функцій органу має враховуватися такий критерій, як орієнтація на об’єкт управління. За органом закріплюються функції впливу на певний об’єкт, що змінюється залежно від умов. Між функціями держави та функціями державних органів простежується співвідношення цілого і частини. Однак неправильно визначати функції держави як просту арифметичну суму функцій її органів, а функції органів – як результат подільної функції держави [79, с. 102]. Дійсно, функції органів держави походять від функцій держави, але не є результатом їх механічного поділу. Взаємозв’язок функцій органів держави з функціями держави виступає не у вигляді лінійного причинного ряду, а у вигляді своєрідного замкнутого кола, всередині якого кожна частина є умовою іншої та обумовлена нею. Через покладання державою на конкретний орган певного комплексу функцій досягається спеціалізація державної діяльності, виділяються ті державні структури, які займаються окресленою сферою суспільних відносин, певним родовим та видовим об’єктом. Внаслідок чого, підкреслює Ю.О. Тихомиров, в органу виникає право й обов’язок виконувати ті чи інші функції щодо відповідних об’єктів управління [317, с. 43]. Управлінська діяльність впливає на об’єкт, змінюючи як поведінку суб’єкта, так і безпосередньо об’єкт, на який спрямовані його владні повноваження, та деякою мірою, на предмет відання. Саме через предмет відання, який є складовим елементом бюджетної компетенції відповідного органу, здійснюється вплив на бюджетні відносини та бюджетну систему. Отже, третім елементом бюджетної компетенції є об’єкти впливу, тобто сфери бюджетної діяльності, на які спрямовані владні повноваження уповноважених суб’єктів у межах предметів їх відання.

Враховуючи вищезазначене, бюджетну компетенцію можна визначити як комплексну цілісну систему, що утворена взаємопов’язаними елементами, до яких належать предмет відання, владні повноваження, нормативно встановлені цілі та об’єкти впливу. Бюджетна компетенція – це сукупність закріплених законодавством владних бюджетних повноважень державних органів та органів місцевого самоврядування в межах предмета їх відання в сфері бюджетної діяльності з метою реалізації нормативно визначеної мети. А бюджетні повноваження є простою сукупністю прав та обов’язків суб’єкта у сфері бюджетної діяльності. Поняття бюджетної компетенції за змістом є ширшим, ніж бюджетних повноважень, частина прав та обов’язків яких становлять компетенційні права та обов’язки.

Висновки до розділу 2

1. Поняття об’єкта бюджетних правовідносин є вужчим за обсягом, ніж поняття “об’єкт фінансових правовідносин” та “об’єкт правовідносин”, становлячи лише частину кожного з цих понять, звужуючись як за обсягом змісту, так і за системою об’єктів.

2. Об’єктом бюджетних правовідносин є матеріальні та нематеріальні блага, з приводу яких виникає правовий зв’язок між суб’єктами, детермінований публічними інтересами бюджетного фінансування визнаних публічних потреб у межах їх бюджетної правосуб’єктності. У межах проведеного дослідження пропонується виокремити загальний, спеціальний (видовий) та первинний об’єкти бюджетних правовідносин.

Загальним об’єктом бюджетних правовідносин є бюджетні кошти, з приводу яких і виникає правовий зв’язок між суб’єктами. Спеціальними (видовими) об’єктами бюджетних правовідносин можуть бути матеріальні або нематеріальні, але останні тісно пов'язані з матеріальним об’єктом – бюджетними коштами. Залежно від виду бюджетних правовідносин такими об’єктами можуть бути закон про державний бюджет, рішення про місцевий бюджет, звіт про виконання бюджету, доходи та видатки бюджету тощо. Первинними об’єктами бюджетних правовідносин є матеріальні або нематеріальні результати дії, з приводу яких виникає правовий зв’язок між суб’єктами цих правовідносин. Такими об’єктами можуть бути, зокрема, конкретний міжбюджетний трансферт, бюджетний запит тощо.

Спеціальний (видовий) об’єкт не є сукупністю первинних об’єктів, він є новою якістю, результатом, який створюється внаслідок послідовної зміни первинних об’єктів бюджетних правовідносин і переходу накопиченої їх кількості у нову якість.

3. Суб’єкт бюджетного права наділений правовою можливістю вступати у бюджетні правовідносини, перетворює цю можливість, реалізуючи бюджетну правосуб’єктність, у правову дійсність і набуває нової якості – суб’єкта бюджетних правовідносин. Бюджетна правосуб’єктність (правова можливість) органічно та нерозривно поєднана з бюджетними правовідносинами (правовою реальністю), будучи її “продуктом” і наслідком розвитку. Правова можливість характеризує стан правової реальності – бюджетних правовідносин у їх розвитку і є проміжною ланкою між існуючою реальністю (бюджетними правовідносинами) та її майбутнім станом. Розвиток бюджетних правовідносин перетворює абстрактну правову можливість (бюджетну правосуб’єктність) у конкретну правову реальність (бюджетні правовідносини), що змінює її, внаслідок чого суб’єкт бюджетного права трансформується в суб’єкт бюджетних правовідносин, одночасно залишаючись суб’єктом бюджетного права.

4. Коло суб’єктів бюджетних правовідносин є значно вужчим, ніж коло суб’єктів фінансових правовідносин, становлячи їх частину. Суб’єктів бюджетних правовідносин можна об’єднати у три групи: перша – держава, адміністративно-територіальні одиниці та територіальні громади (суспільно-територіальні утворення); друга – органи державної влади та місцевого самоврядування (колективні суб’єкти); третя – одержувачі бюджетних коштів (індивідуальні суб’єкти).

5. За правовим статусом суб’єкти бюджетних правовідносин поділяються на уповноважених і зобов’язаних суб’єктів; а за ступенем участі у бюджетних правовідносинах – на безпосередніх та опосередкованих суб’єктів.

6. Учасником бюджетних правовідносин є індивідуалізована конкретна особа, що своїми діями реалізує власні бюджетні повноваження, вступаючи безпосередньо в правовий зв’язок з іншими особами від імені суспільно-територіального утворення, державного органу чи органу місцевого самоврядування або від власного імені. У першому випадку відбувається розділення суб’єкта та учасника бюджетних правовідносин, а в останньому – їх збіг.

7. У бюджетних правовідносинах формуються особливі відносини владних суб’єктів, які представляють державу на двох рівнях. Перший рівень – відносини між державою та державними органами, де держава представлена вищими державними органами. Другий рівень – відносини між державними органами, одні з яких наділені бюджетною компетенцією, представляючи державу в бюджетних правовідносинах (уповноважені суб’єкти), а інші діють від власного імені (зобов’язані суб’єкти). Вищезазначене дозволяє говорити про організаційно-правову цілісність системи державних органів, під якою мається на увазі єдність частин (державних органів), певним чином поєднаних між собою (за змістовними чи формальними критеріями), які, залежно від правової природи й характеру правового зв’язку між ними, належать до відносно стійкої організації – держави. Але такий зв’язок буде неповним без врахування територіально-суспільної цілісності, внаслідок чого виникає правовий зв’язок між державою та адміністративно-територіальними одиницями в особі їх уповноважених органів, зокрема, з приводу передачі державою права на здійснення видатків, з приводу міжбюджетних трансфертів.

8. Механізм реалізації суб’єктивного бюджетного права можна представити в такому вигляді: абстрактна бюджетно-правова можливість (диспозиція бюджетно-правової норми) – умова її реалізації (гіпотеза бюджетно-правової норми) – підстава її реалізації (юридичний факт) – реалізація суб’єктивного бюджетного права (бюджетні правовідносин). Механізм реалізації суб’єктивного бюджетного обов’язку можна представити у вигляді: абстрактна бюджетно-правова необхідність (диспозиція бюджетно-правової норми) – умова її реалізації (гіпотеза бюджетно-правової норми) – підстава її реалізації (юридичний факт) – реалізація суб’єктивного бюджетного обов’язку (бюджетні правовідносини).

9. Суб’єктивне бюджетне право є правовим засобом регулювання поведінки суб’єктів бюджетних правовідносин, а також забезпечення належної поведінки зобов’язаних суб’єктів, яка зумовлює для уповноважених суб’єктів реальну, забезпечену матеріальними та правовими гарантіями можливість здійснювати певні дії з метою бюджетного фінансування визнаних публічних потреб. Для уповноважених суб’єктів бюджетних правовідносин суб’єктивне бюджетне право більшою мірою є правовою необхідністю, хоча в окремих випадках може бути і правовою можливістю.

10. Суб’єктивний бюджетний обов’язок у широкому розумінні є засобом задоволення визнаних публічних потреб шляхом здійснення необхідних дій або утримання від здійснення заборонених дій, є мірою належної поведінки зобов’язаного суб’єкта бюджетних правовідносин, яка кореспондується суб’єктивному бюджетному праву уповноваженого суб’єкта цих відносин.

11. Бюджетна компетенція є комплексною цілісною системою, яка утворена взаємопов’язаними елементами, до яких належать предмет відання, владні повноваження, нормативно встановлені цілі та об’єкти впливу. Бюджетною компетенція  це сукупність закріплених законодавством владних бюджетних повноважень державних органів та органів місцевого самоврядування в межах предмета їх відання в сфері бюджетної діяльності з метою реалізації нормативно визначеної мети.

12. При визначенні бюджетної компетенції потрібно враховувати таке. По-перше, наділення суб’єктів бюджетними повноваженнями має здійснюватися виключно законами. По-друге, уповноважений суб’єкт бюджетних правовідносин представляє державу, адміністративно-територіальну одиницю або територіальну громаду і є владним суб’єктом. По-третє, зазначені повноваження стосуються бюджетно-правового регулювання.

Р О З Д І Л 3