Висновки

Проведене дисертаційне дослідження бюджетних правовідносин в Україні, аналіз бюджетного законодавства та практики його застосування, наукових точок зору, позицій, викладених у спеціальній літературі дозволив сформулювати ряд теоретичних та практичних висновків. У ході такого дослідження сформульовано важливі теоретичні положення, наведені теоретичні узагальнення та нові підходи до вирішення наукової проблеми щодо розробки концептуальних засад теорії бюджетних правовідносин у сучасних умовах, визначені перспективи їх розвитку і напрями вдосконалення правового регулювання бюджетних відносин:

1. Бюджетні правовідносини – це врегульовані нормами бюджетного права суспільні відносини, що виникають у процесі підготовки, розгляду, прийняття закону чи рішення про бюджет; зарахування, розподілу та перерахування бюджетних коштів; подання бюджетної звітності; складання, розгляду та затвердження звітів про виконання закону чи рішення про бюджет; бюджетного контролю, а також відповідальності за порушення бюджетного законодавства відповідно до Бюджетного кодексу України. З іншого боку – бюджетні правовідносини є правовим зв’язком між уповноваженими та зобов’язаними суб’єктами, що виникає внаслідок реалізації ними своїх бюджетних повноважень у сфері бюджетної діяльності.

Аналіз бюджетних правовідносин дозволяє охарактеризувати їх як такі, що мають владно-вольовий і публічний характер, опосередковують процес виконання матеріальних і є результатом дії процесуальних бюджетно-правових норм, мають динамічний і періодичний характер, є безпосередньо або опосередковано грошовими (організаційно-грошовими).

2. Дано класифікацію бюджетних правовідносин за соціально-економічним значенням на основні та допоміжні. За особливістю об’єкта основні бюджетні правовідносини поділяються на нормотворчі бюджетні правовідносини та правовідносини виконання бюджету, а допоміжні  на контрольно-бюджетні та охоронні бюджетні правовідносини.

На наступному рівні пропонується такий поділ, який відображає розвиток виділених видів бюджетних правовідносин у межах:

– нормотворчих бюджетних правовідносин - правовідносини бюджетного планування та правовідносини бюджетної нормотворчості;

– правовідносин виконання бюджету – правовідносини виконання бюджету за доходами (бюджетоформуючі), правовідносини виконання бюджету за видатками (бюджеторозподільчі) та бюджетні трансфертні правовідносини (бюджетоперерозподільчі);

– контрольно-бюджетних правовідносин – превентивні (попередні), поточні та підсумкові (наступні) контрольно-бюджетні правовідносини;

– охоронних бюджетних правовідносин – бюджетно-деліктні правовідносини, правовідносини провадження у справі про бюджетне правопорушення та правовідносини бюджетної відповідальності.

3. Аналіз структури та змісту законів про Державний бюджет України на відповідний рік свідчить про те, що вони є комплексними законами, основу яких складає закон про бюджет, а друга частина тимчасово змінює положення інших законів, зокрема податкових і соціальних, на відповідний бюджетний період у зв’язку із прийняттям закону про бюджет. Такий стан суперечить чинному законодавству, тому обґрунтовано пропонується прийняття окремо закону про Державний бюджет України та законів про внесення змін до інших законів, а у ч. 2 ст. 38 БК України надати вичерпний перелік положень, що мають визначатися законом про бюджет.

4. Об’єкт бюджетних правовідносин є складним правовим утворенням, що передбачає виокремлення загального, спеціального (видового) та первинного об’єктів бюджетних правовідносин.

Загальним об’єктом бюджетних правовідносин є те, з приводу чого виникає правовий зв’язок між суб’єктами бюджетних правовідносин, детермінований інтересами бюджетного фінансування визнаних публічних потреб у межах їх бюджетної правосуб’єктності. Загальним об’єктом бюджетних правовідносин є бюджетні кошти, з приводу яких і виникає правовий зв’язок між суб’єктами бюджетних правовідносин. На другому рівні виокремлено спеціальний (видовий) об’єкт бюджетних правовідносин, який властивий тільки окремим видам бюджетних правовідносин. Такими спеціальними об’єктами бюджетних правовідносин є, зокрема, закон про державний бюджет, рішення про місцевий бюджет, звіт про виконання бюджету, доходи та видатки бюджету тощо.

Кожен вид бюджетних правовідносин є складним, у процесі розвитку якого відбувається послідовна зміна простих правовідносин, кожне з яких має свій об’єкт, який визначається як первинний об’єкт. У послідовній зміні (розвитку) простих бюджетних правовідносин відбувається послідовна зміна і їх об’єктів, хоча суб’єкти можуть залишатися тими ж самими і, як правило, залишаються. Первинним об’єктом бюджетних правовідносин є результат дії, з приводу якого виникає правовий зв’язок між суб’єктами бюджетних правовідносин. Такими об’єктами є, зокрема, конкретний міжбюджетний трансферт, бюджетний запит тощо.

5. Коло суб’єктів бюджетних правовідносин є значно вужчим, ніж коло суб’єктів фінансових правовідносин. За статусом вони поділяються на уповноважених (суб’єкти, які реалізують владні повноваження, тобто бюджетну компетенцію) та зобов’язаних (суб’єкти, які реалізують невладні повноваження). За участю у бюджетних правовідносинах  на безпосередніх (суб’єкти, які власними діями реалізують свої бюджетні повноваження) та опосередкованих (суб’єкти, бюджетні повноваження. яких реалізують інші суб’єкти).

Учасником бюджетних правовідносин є індивідуалізована конкретна особа, що своїми діями реалізує власні бюджетні повноваження, вступаючи безпосередньо у правовий зв’язок з іншими особами від імені суспільно-територіального утворення, державного органу чи органу місцевого самоврядування або від власного імені. У перших випадках відбувається розділення суб’єкта та учасника бюджетних правовідносин, а в останньому – їх збігання.

6. Суб’єктивне бюджетне право, складаючись із правомочностей, більшою мірою є бюджетно-правовою необхідністю, хоча в окремих випадках може бути і можливістю. Воно є правовим засобом регулювання поведінки суб’єктів бюджетних правовідносин, а також забезпечення належної (бажаної, потрібної) поведінки зобов’язаних суб’єктів, яка зумовлює для уповноважених суб’єктів реальну, забезпечену матеріальними та правовими гарантіями можливість здійснювати певні дії з метою бюджетного фінансування визнаних публічних потреб.

Суб’єктивний бюджетний обов’язок у широкому розумінні є засобом задоволення визнаних публічних потреб шляхом здійснення необхідних дій або утримання від здійснення заборонених дій, мірою необхідної поведінки зобов’язаного суб’єкта бюджетних правовідносин, яка кореспондується суб’єктивному бюджетному праву уповноваженого суб’єкта цих відносин. Зміст суб’єктивного бюджетного обов’язку становить міру належної необхідної поведінки зобов’язаного суб’єкта, що полягає в необхідності здійснювати активні позитивні дії, спрямовані на реалізацію права уповноваженого суб’єкта бюджетних правовідносин, або утримуватися від здійснення заборонених бюджетно-правовими нормами дій, або дій, на які суб’єкт не уповноважений.

7. Проведений аналіз співвідношення понять “бюджетні повноваження” та “бюджетна компетенція” дозволив розмежувати ці поняття. і визначити бюджетну компетенцію як комплексну цілісну систему, яка утворена взаємопов’язаними елементами, до яких належать предмет відання, владні повноваження, нормативно встановлені цілі та об’єкти впливу. Бюджетною компетенцією є сукупність закріплених законодавством владних бюджетних повноважень державних органів та органів місцевого самоврядування в межах предмета їх відання в сфері бюджетної діяльності з метою реалізації нормативно визначеної мети. При визначенні бюджетної компетенції, на нашу думку, потрібно враховувати таке. По-перше, наділення суб’єктів бюджетними повноваженнями має здійснюватися виключно законами. По-друге, уповноважений суб’єкт бюджетних правовідносин представляє державу, адміністративно-територіальну одиницю або територіальну громаду і є владним суб’єктом. По-третє, зазначені повноваження стосуються бюджетно-правового регулювання.

8. Сферою розвитку нормотворчих бюджетних правовідносин є бюджетна правотворчість, що полягає у виконанні зобов’язаними суб’єктами бюджетних правовідносин приписів бюджетно-правових норм, наслідком яких є створення та затвердження тимчасових матеріальних норм бюджетного права, що встановлюють якісні та кількісні показники бюджетів, еталони та стандарти, бюджетні повноваження суб’єктів правовідносин виконання бюджету.

Нормотворчі бюджетні правовідносини є правовим зв’язком між уповноваженими та зобов’язаними суб’єктами, внаслідок реалізації якими своїх бюджетних повноважень створюються і закріплюються в законі чи рішенні про бюджет тимчасові матеріальні бюджетно-правові норми, що містять якісні та кількісні показники бюджетів, встановлюють стандарти й еталони, вводять окремі обмеження в бюджетній діяльності.

9. Об’єктами нормотворчих бюджетних правовідносин є закон про Державний бюджет України та рішення про місцевий бюджет. Закон про бюджет приймається в особливому процесуальному порядку, в межах як законодавчого, так і бюджетного процесу за особливою процедурою, якісною рисою якої є жорстка регламентація БК України. Закон про бюджет має особливі (спеціальні) ознаки: 1) це тимчасовий періодичний закон; 2) права та обов’язки суб’єктів мають якісне та кількісне вираження; 3) прогностичний та ймовірний характер норм закону; 4) наявність політичної складової; 5) обмежене право бюджетної ініціативи.

Право бюджетної ініціативи є наданим винятково Кабінету Міністрів України правом й одночасно покладеним на нього обов’язком підготувати у встановлені строки з дотриманням встановленої форми й процедури проект закону про бюджет та подати його на розгляд до Верховної Ради України.

10. Правовідносини виконання бюджету існують на третій стадії бюджетного процесу – виконання бюджету, сутність якої полягає у досягненні відповідності між фактичними результатами дій зобов’язаних суб’єктів із бюджетними коштами та встановленими показниками акта про бюджет щодо зарахування, розподілу та перерахування бюджетних коштів на визначені напрями бюджетного фінансування у встановленому обсязі.

Правовідносини виконання бюджету – це врегульовані нормами бюджетного права суспільні відносини, які складаються між суб’єктами з приводу зарахування, розподілу, перерозподілу та перерахування бюджетних коштів внаслідок реалізації ними своїх суб’єктивних бюджетних прав та обов’язків.

11. На підставі критичного аналізу бюджетного законодавства, що регулює стадію виконання бюджетів, обґрунтовано пропонуються зміни до БК України, зокрема, щодо визначень термінів у ст. 2 БК України (“доходи бюджету”, “надходження до бюджету”), запропоновано доповнити ст. 20-1 “Одержувачі бюджетних коштів”, нові редакції ст. 50, 51, 78, 81, 92, 92-1 БК України та інші зміни, у тому числі до Закону України “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань”.

12. Пропонується визнати принципами виконання бюджету загальні принципи, які містяться у ст. 7 БК України (принцип повноти, обґрунтованості, субсидіарності, цільового використання бюджетних коштів, публічності та відповідальності, а також спеціальні принципи: єдності, порівнянності, спеціалізації, бюджетного обліку оптимізації, строковості) та доповнити БК України статтею, яка б містила спеціальні принципи виконання бюджету.

13. Залежно від рівня бюджетної системи правовідносини виконання бюджету поділяються на правовідносини виконання державного бюджету та правовідносини виконання місцевих бюджетів, а залежно від мети – на правовідносини виконання бюджету за доходами (бюджетоформуючі) та правовідносини виконання бюджету за видатками (бюджеторозподільчі), які перетинаються „міжбюджетними правовідносинами”, які пропонуються визначити бюджетними трансфертними правовідносинами.

14. Особливістю правовідносин виконання бюджету за доходами є обмежене порівняно з іншими видами правовідносин виконання бюджету коло суб’єктів. Суб’єкти цих правовідносин вступають у правовий зв’язок з приводу об’єкта, яким є доходи бюджету – встановлені бюджетно-правовими нормами надходження до державного чи місцевого бюджету з метою подальшого їх використання на бюджетне фінансування визнаних публічних потреб.

15. У процесі розвитку правовідносин виконання бюджету за видатками відбувається рух бюджетних коштів від зобов’язаного суб’єкта до уповноваженого. Об’єкт цих правовідносин, не змінюючись за формою, змінюється за правовим станом, бюджетні кошти набувають значення видатків бюджету. Видатки бюджету – це постійні, безперервні, безповоротні, нормативно встановлені та забезпечені компетенційні витрати з відповідних бюджетів суспільно-територіальних утворень на цілі й в обсязі, передбачені актом про бюджет з метою фінансування виконання органами державної влади або місцевого самоврядування покладених на них завдань і функцій.

16. Кожен вид бюджетного контролю здійснюється у властивих лише йому правових формах. Зокрема, попередній бюджетний контроль здійснюється у формі аналізу бюджетних запитів, парламентських слухань з питань бюджетної політики, експертного висновку проекту закону чи рішення про бюджет та обговорення. Аналіз бюджетних запитів є врегульованою нормами права діяльністю Міністерства фінансів України щодо здійснення операцій зівставлення (порівняння) пропозицій розпорядників бюджетних коштів щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для їх діяльності на наступний бюджетний період (бюджетних запитів) зі встановленими вимогами, що може мати певні правові наслідки, зокрема, повернення бюджетного запиту або внесення до нього змін. Парламентські слухання з питань бюджетної політики є врегульованою бюджетно-правовими нормами формою парламентського контролю за підготовленими Кабінетом Міністрів України Основними напрямами бюджетної політики на наступний бюджетний період з прийняття відповідної постанови про їх схвалення або взяття до відома, що містить пропозиції Верховної Ради України виключно з питань, визначених ч. 3 ст. 33 БК України.

17. Залежно від стадії бюджетного процесу виділено превентивні (попередні), поточні та наступні (завершальні) контрольно-бюджетні правовідносини, які у своєму розвитку та послідовній зміні забезпечують розвиток основних бюджетних правовідносин відповідно до встановленої нормами бюджетного права моделі.

Призначенням превентивних (попередніх) контрольно-бюджетних правовідносин є забезпечення розробки проектів бюджетів, прийняття актів про бюджети відповідно до вимог бюджетного законодавства. Вони розвиваються паралельно із нормотворчими бюджетними правовідносинами і дозволяють відстежувати відхилення від встановленої моделі, коригуючи їх, інколи перетинаючись і співпадаючи з нормотворчими бюджетними правовідносинами. Таким чином, вони є своєрідною гарантією розвитку основних бюджетних правовідносин. Водночас превентивні контрольно-бюджетні правовідносини є похідними від нормотворчих бюджетних правовідносин, допоміжними та обслуговуючими їх, розвиваються тільки в межах цих правовідносин, але можуть тривати і на стадії виконання бюджетів лише в разі внесення змін до закону або рішення про бюджет.

18. На підставі проведеного дослідження обґрунтовано пропонуються зміни до ст. 35, 36, 61 БК України, а також власне бачення змісту і структури глави 17 БК України. На нашу думку, потрібно ввести в термінологічний обіг поняття “бюджетний контроль”, замінивши на нього ті терміни, які застосовуються в кодексі, зокрема “фінансовий контроль” та “контроль за дотриманням бюджетного законодавства”. У цій главі має бути визначення поняття бюджетного контролю; принципи, форми та методи; мета, завдання та особливості здійснення бюджетного контролю на кожній стадії бюджетного процесу; визначити систему органів бюджетного контролю, вказавши на форми взаємодії органів бюджетного контролю на кожній стадії бюджетного процесу. Зокрема, бюджетний контроль пропонується визначити як діяльність уповноважених бюджетним законодавством органів та їх посадових осіб з перевірки виконання дотримання вимог бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу, що реалізують бюджетні обов’язки або забезпечують цю реалізацію.

19. Досліджено зв’язок між контрольними та охоронними бюджетними правовідносинами. У контрольно-бюджетних правовідносинах виявляються бюджетні правопорушення, внаслідок чого вони трансформуються у правовідносини провадження у справі про бюджетне правопорушення, в результаті чого в уповноважених суб’єктів з’являються нові права та обов’язки, яких вони не мали до факту виявлення бюджетного правопорушення. У подальшому правовідносини бюджетної відповідальності розвиваються паралельно з контрольно-бюджетними правовідносинами, якими забезпечується контроль з боку уповноваженого суб’єкта бюджетних правовідносин за усуненням негативних наслідків бюджетного правопорушення, оцінка виконання приписів розпорядження, що має наслідком висновок про стан виправлення бюджетних правовідносин і трансформації охоронних у регулятивні бюджетні правовідносини.

20. Правовідносини бюджетної відповідальності є владними, індивідуалізованими бюджетними правовідносинами, що виникають між уповноваженим суб’єктом, яким є держава в особі уповноваженого органу, та правопорушником внаслідок виконання рішення про застосування оперативно-бюджетних санкцій (заходів впливу), в межах яких у правопорушника виникають додаткові обов’язки зазнати несприятливих правообмежень фінансового або організаційного характеру та усунути бюджетне правопорушення, а в уповноваженого суб’єкта – обов’язок застосувати правообмеження, які передбачені санкцією бюджетно-правової норми.

21. Оперативно-бюджетні санкції – це передбачені БК України юридичні заходи правоохоронного (попереджувального, припиняючого і обмежувального) характеру, які застосовуються до розпорядників та одержувачів бюджетних коштів безпосередньо уповноваженим суб’єктом з метою відновлення режиму законності у бюджетній діяльності та дотримання бюджетної дисципліни учасниками бюджетного процесу. Запропоновано за порушення бюджетного законодавства до розпорядників та одержувачів бюджетних коштів застосовувати такі стягнення (заходи впливу): попередження про порушення бюджетного законодавства; вилучення бюджетних коштів; призупинення бюджетних асигнувань; зупинення операцій з бюджетними коштами; зменшення бюджетних асигнувань; позбавлення права здійснення запозичень.

22. У дисертації обґрунтовано запропоновано власне бачення конструкції глави 18 БК України. У ній має бути надано уточнене визначення бюджетного правопорушення, охоплюючи усіх учасників бюджетного процесу; надано перелік заходів впливу (стягнень) за порушення бюджетного законодавства; визначені суб’єкти притягнення та їх повноваження; описані конструкції бюджетних правопорушень і визначені заходи (стягнення) за їх здійснення; загальні правила їх накладення та порядок оскарження рішення про накладення заходу впливу (стягнення) за бюджетне правопорушення.

23. Проаналізовано існуючі класифікації юридичних фактів і уточнено окремі з них. Зокрема, за критерієм періодичності юридичні факти поділяються на юридичні факти однократної дії, юридичні факти періодичної дії та юридичні факти випадкової дії.

Запропоновано визначення юридичного факту-стану як визнаної уповноваженим суб’єктом тривалої, безперервної особливої обставини, що зумовлена вольовими діями суб’єктів виникли поза їх волі і породжує правові наслідки.

Строки як юридичні факти у бюджетному праві мають подвійне значення, по-перше, як події, що у поєднанні із діями суб’єктів є підставами виникнення, зміни чи припинення бюджетних правовідносин, і, по-друге, як часовий вимір виникнення, припинення чи поновлення суб’єктивного бюджетного права чи обов’язку.

24. Особливістю бюджетного права визначено наявність розрахункових юридичних фактів, якими є розрахункові показники, коефіцієнти, індекси, які розраховуються на підставі первинних фактичних обставин і є підставою для виникнення та/або реалізації суб’єктивного бюджетного право-обов’язку. Вони мають бути юридично надійними, що залежить від якості вихідної інформації та прийнятої методики розрахунків, а також пов’язаними із кінцевим результатом бюджетної діяльності.

25. Підставою розвитку складного бюджетного правовідношення є юридичний склад, під яким розуміється сукупність нормативно визначених, взаємопов’язаних і взаємозалежних юридичних фактів, наявність яких переводить (трансформує) бюджетно-правову модель у бюджетну діяльність, де ця сукупність, будучи завершеною, зумовлює настання кінцевого правового наслідку у бюджетних правовідносинах. Юридичний склад у бюджетному праві має відповідати таким вимогам: повнота охоплення елементів; простота вираження та чіткість нормативного закріплення; упорядкованість елементів юридичного складу; доступність сприйняття та однозначність розуміння; оптимізація та соціальна зумовленість.

Одним із напрямів оптимізації закріплення юридичних складів пропонується виділення серед елементів юридичного складу первинних і похідних. Такий поділ та винесення похідних елементів за межі первинних, має значення для правотворчої діяльності, оскільки дозволить уникнути громіздких юридичних конструкцій, спростити усвідомлення закону, полегшить встановлення і аналіз юридичних складів суб’єктами правозастосування.

26. Забезпечення стабільності бюджетної системи України та ефективності бюджетної діяльності залежить від багатьох факторів, одним із яких є характер міжбюджетних відносин, вдосконалення правового регулювання яких забезпечить стабільність та ефективність цих відносин, а також надасть можливість привести їх у відповідність до Європейських стандартів. Зазначене вимагає подальшого реформування міжбюджетних відносин, що передбачає створення механізму самозабезпечення адміністративно-територіальних одиниць фінансовими ресурсами, адекватних виконанню їх завдань і функцій шляхом узгодження повноважень органів місцевого самоврядування, передбачених Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” із бюджетним законодавством в частині визначення доходів і видатків місцевих бюджетів; що сприятиме формуванню бюджетоспроможних адміністративно-територіальних одиниць. Передумовами вдосконалення міжбюджетних відносин є визначення обсягу обов’язкових власних видатків місцевих бюджетів на основі мінімальних соціальних стандартів послуг у вартісному виразі, видатків на фінансування делегованих повноважень на основі орієнтовних фактичних витрат на їх здійснення; збільшення власних доходів місцевих бюджетів шляхом введення та віднесення до місцевих податків податку на нерухоме майно фізичних і юридичних осіб; визначення фіксованої частки від податку на прибуток підприємств, а також удосконалення системи фінансового вирівнювання та правового регулювання міжбюджетних відносин.