§3.3. Предотвращение коррупции на муниципальном уровне: механизм реализации института конфликта интересов

Проблема предотвращения и пресечения коррупции в системе государственной и муниципальной службы является одной из наиболее актуальных. Теоретическим вопросам и практическим аспектам борьбы с коррупцией посвящены многочисленные исследования в различных отраслях наук: экономике, политологии, юриспруденции⁵⁰. В юридических науках можно выделить два важных направления, которые отличаются между собой методами нормативного воздействия на сферу регулируемых общественных отношений. Первый способ относится к предупредительным способам воздействия на общественные отношения, а второй – к методам пресечения коррупции и ответственности за коррупционные деяния. Исследованию различных аспектов нормативного правового регулирования методов пресечения коррупции, квалификации коррупционных деяний, которые являются уголовно наказуемыми, установления ответственности за коррупционные деяния посвящен обширный пласт работ специалистов по уголовному праву. Изложение проблематики этих исследований содержится в работах Куракина А.В., Кушнеренко С.П., Пристанскова В.Д.

К разработке действенных механизмов предотвращения коррупции и их нормативного закрепления в настоящее время обращаются специалисты в сфере государственного, административного и муниципального права. Этой проблематике в связи с развитием института государственной службы и института государственной гражданской службы в частности, института муниципальной службы посвящены монографии и диссертационные исследования. В международной практике существуют понятия "административной коррупции" и даже "захвата государства". Под "захватом государства" понимаются действия физических лиц, групп или фирм, направленных на оказание влияния на формирование законодательных и нормативных актов, указов, государственной политики с целью получения собственной выгоды в результате незаконной передачи привилегий государственным должностным лицам. Под "административной коррупцией" понимается намеренное внесение искажений в установленный порядок исполнения существующих законов, правил и нормативных актов с целью предоставления преимуществ государственным или негосударственным лицам⁵¹.

1 июня 2007 года вступил в силу Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". В связи с этим утратили силу положения Федерального закона от 8 января 1998 года № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". Федеральный закон отличается от ранее действовавшего не только более детальным регулированием вопросов муниципальной службы, но и тем, что в нем предпринята попытка установить правовые механизмы взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы, обеспечить "непрерывность" муниципальной и государственной службы, как видов публичной службы граждан Российской Федерации. В закон введены также новые правовые институты. К последним относится институт конфликта интересов на муниципальной службе. Проблемы практической реализации этого института на муниципальной службе во многом сходны с проблемами на государственной гражданской службе. На такое сходство указывается в научных исследованиях. В то же время существуют и некоторые значимые различия, в первую очередь связанные с полномочиями органов публичной власти различных уровней, а также различиями в законодательном регулировании институтов государственной гражданской и муниципальной службы.

Институт конфликта интересов, как один из эффективных способов предотвращения коррупционных проявлений, широко используется в зарубежной практике. В международных документах предотвращение конфликта интересов на государственной службе рассматривается, как один из важных механизмов предотвращения коррупции. Предотвращение конфликта интересов рассматривается также, как один из элементов прозрачности, открытости деятельности государственных служащих. В Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции⁵² от 31 октября 2003 года декларируется, что государство-участник должно стремиться в соответствии с принципами своего внутреннего законодательства устанавливать меры и системы, обязывающие публичных лиц представлять соответствующим органам декларации, в том числе, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникнуть коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц (часть 5 статьи 8). В Конвенции публичные должностные лица подразделяются на: выборных публичных должностных лиц (часть 3 статьи 7) и на не избираемых публичных должностных лиц (часть 1 статьи 7). Из содержания части 1 статьи 7 следует, что не избираемые должностные лица - понятие более узкое, чем гражданские служащие. Для не избираемых должностных лиц устанавливается, что системы приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку, также как и государственных гражданских служащих, должны основываться, в том числе, и на принципе прозрачности. Особо оговаривается, что в законодательстве должны быть установлены критерии применительно к кандидатам и выборам на публичные должности (часть 2 статьи 7), в том числе критерии обеспечения прозрачности в финансировании кандидатур на избираемые публичные должности и, где это возможно, прозрачности в финансировании политических партий (часть 3 статьи 7).

В Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173) от 27 января 1999 года вводятся весьма важные понятия, имеющие значение для разграничения статуса государственных должностей и государственных гражданских служащих, статуса муниципальных должностей и должностей муниципальной службы применительно к положениям законодательства, направленного на профилактику коррупции. Понятие публичного должностного лица включает в себя: должностное лицо, публичный служащий, мэр, министр или судья.

В пункте «а» статьи 1 Конвенции делается отсылка к этим понятиям, которые существуют в национальном законодательстве и порядку их применения в уголовном праве конкретного государства. Термин «судья» согласно пункту «b» статьи 1 Конвенции включает прокуроров и лиц, занимающих судебные должности. Очевидно, что даже с точки зрения коррупционных аспектов в российском законодательстве, между этими категориями публичных должностных лиц не могут быть проведены аналогии, не говоря об их общем различном статусе. В пункте «с» статьи 1 Конвенции содержится оговорка относительно понятия публичного должностного лица. В случае разбирательства применяется понятие публичного должностного лица, используемое в национальном праве. В законодательстве Российской Федерации понятие «публичное должностное лицо» и другие понятия с определением «публичный» не применяются. Поэтому установление идентичности понятий, используемых в Конвенции, и понятий, используемых в законодательстве Российской Федерации, представляет сложную задачу.

Решение этой задачи в нашей стране осложняется и тем, что широко используемое в прессе, на телевидении, политиками и публицистами, населением понятие «чиновник» не только не используется в законодательстве, но и зачастую имеет резко негативный оттенок. В обыденном понимании большинства граждан понятия "депутат", "министр", "государственный служащий", «мэр», «глава города», «советник или специалист местной администрации» отождествляются с понятием «чиновник». Такая "размытость" в понимании существа государственной и муниципальной службы порождает на практике отсутствие разделения не только обязанностей, но и ответственности между политиками и государственными и муниципальными служащими за принимаемые ими решения. Отсутствуют и четкие критерии разделения государственных и муниципальных политических должностей и «карьерных» профессиональных государственных и муниципальных служащих.

Таким образом, в международных документах устанавливаются требования к законодательству государств-участников. Эти требования должны быть адаптированы существующей правовой системой конкретного государства-участника. Представляется, что для Российской Федерации в законодательстве должны быть отражены следующие требования:

а) проведено разделение статуса государственных гражданских и муниципальных служащих и публичных должностных лиц с точки зрения возможности и опасности коррупционных проявлений;

б) установлены критерии отбора кандидатов на выборные должности, которые позволяли бы оценивать их с точки зрения устойчивости к коррупционным проявлениям;

в) закреплены механизмы, способствующие открытости государственной гражданской службы и муниципальной службы на всех этапах деятельности государственного гражданского служащего, начиная с приема на работу (службу), продвижения по службе и заканчивая выходом в отставку.

В Концепции реформирования системы государственной службы, утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 года, низкая эффективность механизмов профилактики коррупции и борьбы с ней была названа одной из проблем, характеризующих современное состояние государственной службы. В перечень основных проблем также была включена проблема низкой эффективности правовых и организационных мер контроля за деятельностью органов государственной власти и их аппаратов со стороны гражданского общества. Однако в числе задач, требующих решения, прямого упоминания темы коррупции не содержалось. Косвенно постановка и решение задачи обеспечения открытости и регламентации деятельности органов государственной власти и государственных служащих может рассматриваться, как один из элементов предотвращения коррупции.

Раздел III «Государственная служба и гражданское общество» Концепции содержит достаточно развернутый перечень принципов, на основе соблюдения которых должно было осуществляться взаимодействие государственной службы и структур гражданского общества.

К ним в частности были отнесены:

1) открытость системы государственной службы;

2) ответственность государственных органов и государственных служащих за неправомерный отказ в предоставлении информации;

3) ясность процедуры принятия государственными органами решений, затрагивающих права и законные интересы граждан Российской Федерации;

4) возможность участия граждан и структур гражданского общества в процессе подготовки решений государственными органами;

5) широкое информирование граждан о решениях, принятых государственными органами, а также о их деятельности и деятельности государственных служащих;

6) беспристрастность государственных служащих при исполнении должностных (служебных) обязанностей;

7) соблюдение государственными служащими этических норм и правил поведения, ответственное исполнение должностных (служебных) обязанностей.

На основе этих принципов, несомненно, должен быть организован и действовать институт муниципальной службы.

Специального раздела, посвященного способам и мерам решения задачи предотвращения коррупции на государственной службе, в Концепции не содержалось. В Раздел III в качестве принципа была внесена задача предупреждения, выявления и устранения обстоятельств, способствующих коррупции и злоупотреблениям на государственной службе, и лишь в Разделе VII «Государственный служащий» содержались конкретные предложения, направленные на решение этой проблемы. Указывалось, что государственные служащие при исполнении должностных (служебных) обязанностей не могут действовать в корпоративных интересах общественных объединений и религиозных организаций, иных социальных групп, коммерческих организаций и других хозяйствующих субъектов, а также в интересах отдельных лиц. В целях предотвращения коррупции на государственной службе предполагалось установить федеральным законом отдельные ограничения. В Концепции было также установлено, что в системе государственной службы должны формироваться механизмы преодоления конфликтов интересов. Под конфликтом интересов понималось состояние, когда у государственных служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей.

Приведенные положения Концепции реформирования системы государственной службы в части мер предотвращения коррупции и обеспечения открытости государственной гражданской службы в дальнейшем претерпели изменения как в Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», так и в Федеральных законах от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В Федеральной программе в числе ожидаемых результатов прямо не значится результат обеспечения правовых условий, предотвращающих коррупцию. Косвенно к таким результатам, содержащимся в Федеральной программе, могут быть отнесены включенные в программу ожидаемые результаты: создание условий для открытости и подконтрольности деятельности аппаратов государственных органов и государственных служащих гражданскому обществу, внедрение механизмов выявления конфликта интересов на государственной службе.

В Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», как это и было предусмотрено Концепцией, был введен ряд ограничений для государственных гражданских служащих, которые можно рассматривать как правовые меры, позволяющие создать условия, способствующие предотвращению коррупционных проявлений. К ним относятся, например, следующие:

- обязанность государственного гражданского служащего представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения не только о себе, но и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера;

- запрещение разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие известными государственному гражданскому служащему в связи с исполнением должностных обязанностей;

- запрет на замещение в течение двух лет должности, а также выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности в то время, когда он находился на государственной гражданской службе.

Сравнение двух формулировок конфликта интересов, данных в Концепции и в Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ, показывает, что в Федеральном законе понятие конфликта интересов существенно "сужено". В Концепции не раскрывалось понятие личной заинтересованности, которая может привести к не беспристрастному и к не объективному рассмотрению вопросов государственным служащим. Однако в Концепции содержалась, наряду с требованиями обеспечения объективной деятельности государственного служащего, такая характеристика, как беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении должностных обязанностей, которая существенно расширяла содержание понятия личной заинтересованности. В Федеральном законе под личной заинтересованностью государственного гражданского служащего понимается такая заинтересованность, которая может привести к получению им доходов (неосновательного обогащения) в денежной или натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего или членов его семьи. То есть в Федеральном законе личная заинтересованность связывается законодателем с возможностью получения только материальных выгод. В международном праве конфликт интересов связывается не только с выгодами материального характера. Так, например, в части 5 статьи 8 "Кодексы поведения публичных должностных лиц" Конвенции Организации Объединенных наций против коррупции, наряду с материальными выгодами, конфликт интересов связывается и с возможностью получения выгод, связанных с внеслужебной деятельностью, занятиями, инвестициями, активами или иными выгодами. В Международном кодексе поведения государственных должностных лиц⁵³ при формулировании определения конфликта интересов финансовые и личные выгоды также специально разделяются.

Введение института конфликта интересов в Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ одновременно сопровождалось либерализацией запретов, связанных с прохождением государственной гражданской службы. Федеральным законом от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственному служащему было запрещено (статья 11):

1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

2) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

3) состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией.

Теперь же после введения института конфликта интересов государственный гражданский служащий может заниматься любой оплачиваемой деятельностью за исключением предпринимательской. При этом в законе не была сохранена оговорка «лично или через доверенных лиц». В Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ было сохранено в иной редакции запрещение участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом (пункт 1 части 1 статьи 17).

По аналогии с определением конфликта интересов на государственной гражданской службе определение конфликта интересов на муниципальной службе содержалось в части 2 статьи 11 Федерального закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". Затем понятие конфликта интересов было заключено в специальную статью 14.1. Под конфликтом интересов в этом законе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам. Под личной заинтересованностью муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для муниципального служащего, членов его семьи или лиц, указанных в Федеральном законе, а также для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами. К числу лиц, подпадающих под категорию личной заинтересованности, Федеральным законом отнесены лица близкого родства или свойства с муниципальным служащим (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов), если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

Сравнение определения конфликта интересов, содержащегося в Федеральном законе от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ, с определением, используемым в Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», указывает и на некоторые существенные отличия. Одно из таких отличий проявляется в том, что в Федеральном законе от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ представитель нанимателя отождествляется с работодателем. В статье 2 Федерального закона установлено, что нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Согласно статье 20 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 года № 197-ФЗ работодатель является одной из двух сторон в трудовых отношениях. Работодатель – это физическое лицо юридическое лицо (организация), вступившее в трудовые отношения с работником. Представитель нанимателя – это либо муниципальный служащий, либо лицо, занимающее муниципальную должность. Представитель нанимателя в отличие от работодателя действует не в своих интересах, не в интересах иного физического или юридического лица и даже не в интересах органа местного самоуправления, а в интересах муниципального образования – в интересах населения, проживающего в административно-территориальных границах муниципального образования.

Определение конфликта интересов, введенное Федеральным законом № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», имеет коллизионный характер в сравнении с положениями Федеральных законов о государственной гражданской службе и муниципальной службе. Так, в определении конфликта интересов⁵⁴ (статья 10), в отличие от определений, содержащихся в выше упомянутых федеральных законах, наряду с определением «должностные» используется термин и «служебные» обязанности государственного или муниципального служащего. Следует отметить, что и в определении коррупции эти термины употребляются в разном контексте: «злоупотребление служебным положением», «незаконное использование физическим лицом должностного положения». В федеральном законодательстве употребление терминов «должностной» и «служебный» (например, должностное положение и служебное положение) используются в разном значении. В определение конфликта интересов вводятся также новые термины «прямая» и «косвенная» личная заинтересованность. В законе делается оговорка, что определение конфликта интересов, данное в этой статье, используется только применительно к федеральному закону о противодействии коррупции. Однако при анализе последующих статей не удается установить необходимость использования формулировки конфликта интересов, отличной от федеральных законов о государственной гражданской и муниципальной службе. Как представляется, точное использование введенных терминов имеет важное значение для разграничения понятий «коррупционное правонарушение» и «коррупционно опасное поведение»⁵⁵. Следует также отметить, что как и в федеральных законах о государственной гражданской и муниципальной службе, в Федеральном законе № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» так и не предложено действенного механизма разрешения конфликта интересов для государственных гражданских и муниципальных служащих, которые являются по статусу своего должностного положения представителями нанимателя.

Существенным упущением Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ являлось отсутствие в нём хотя бы общих требований к процедурам разрешения конфликта интересов на муниципальной службе. Основные элементы механизма разрешения конфликта интересов содержатся в Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Одним из законов пакета антикоррупционных законов, принятых в конце 2008 года, по аналогии с механизмом разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе в Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ были внесены соответствующие дополнения.

В случае возникновения у муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, муниципальный служащий обязан информировать об этом представителя нанимателя в письменной форме (пункт 11 часть 1 статьи 12). Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по его предотвращению или урегулированию, вплоть до его отстранения от замещаемой должности муниципальной службы (часть 3 статьи 14.1). Для урегулирования конфликта интересов в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования могут образовываться комиссии по урегулированию конфликта интересов.

В отличие от Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ, в котором содержались принципы и требования к составу и порядку образования комиссии по урегулированию конфликта интересов, в Федеральном законе от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ установлено, что такие комиссии могут образовываться в порядке, определяемом муниципальным правовым актом. В работах⁵⁶, посвященных институту конфликта интересов, приводится анализ различных аспектов законодательного регулирования этого института и вопросов организационного обеспечения реализации положений федеральных законов о государственной гражданской и муниципальной службе. Поскольку более подробное регулирование механизма разрешения конфликта интересов осуществлено на федеральном уровне, будем при его анализе опираться на положения федерального законодательства.

Прежде всего, необходимо обратить внимание, что и эти механизмы разрешения конфликта интересов не лишены недостатков, которые в настоящее время в значительной степени не позволяют использовать существующие процедуры на практике. В частности, в литературе обращается внимание на отсутствие положений, обеспечивающих эффективное выявление состояния и оценки наличия или отсутствия конфликта интересов, проверки достоверности сведений, представляемых государственным гражданским и муниципальными служащим. Несомненно, без решения этих вопросов введение института конфликта интересов в систему организации государственной гражданской и муниципальной службы будет сопряжено со значительными трудностями.

Однако даже в случае их устранения, остаются не решенными ряд вопросов, без детальной разработки которых эффективность этого института будет сведена к минимуму. Эти проблемы являются следствием общих теоретических и практических проблем, связанных с необходимостью законодательного разграничения статуса государственных и муниципальных политических должностей и статуса должностей государственной гражданской и муниципальной службы. А если ставить проблему шире в рамках ратифицированных Российской Федерацией Конвенций, то необходимо четко определить круг лиц, которые должны быть отнесены к публичным должностным лицам. Для муниципального уровня власти необходимо разграничить статус муниципальных служащих и статус лиц, находящихся на муниципальных политических должностях (депутатов представительных органов муниципальных образований, глав муниципальных образований и глав местных администраций).

Применительно к институту конфликта интересов отсутствие такого разграничения приводит к следующим противоречиям. Оценку наличия или отсутствия у государственного гражданского служащего состояния конфликта интересов дает представитель нанимателя. В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ представитель нанимателя – это руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. То есть, представителем нанимателя могут быть лица, замещающие государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации - должности, которые устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, которые устанавливаются конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации. Состав лиц, которые могут быть представителями нанимателя, и в силу этого на которых не распространяется институт конфликта интересов, содержится в Сводном перечне государственных должностей Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 года № 32 "О государственных должностях Российской Федерации"⁵⁷. В него включены государственные должности Российской Федерации, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и законами Российской Федерации.

В силу сложившейся законодательной практики к представителям нанимателя относятся руководители таких государственных органов (точнее структур исполнительной и аппаратов законодательной власти) как: руководитель аппарата палаты Федерального Собрания, руководитель аппарата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, руководители федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, руководители федеральных органов исполнительной власти, находящиеся в ведении федеральных министерств (федеральных служб и агентств)⁵⁸ и др.

В соответствии с частью 3 статьи 2 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя). Согласно положениям, установленным этим Федеральным законом, и сложившейся практики представителями нанимателя может быть председатель представительного органа муниципального образования, руководитель аппарата представительного органа, глава местной администрации, назначаемый по контракту, руководитель структурного подразделения местной администрации, а также другие должностные лица муниципальной службы.

На этих лиц не распространяется институт конфликта интересов, либо к ним на практике не могут быть применены положения, предусмотренные Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ для государственных гражданских служащих и Федеральным законом от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ для муниципальных служащих в части разрешения конфликта интересов. Статус большинства государственных должностей Российской Федерации и муниципальных должностей предполагает более жесткие ограничения, в соответствии с которыми лица, находящиеся на этих должностях, не могут заниматься никакой оплачиваемой деятельностью за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. На муниципальном уровне подобные требования установлены Федеральным законом от 6 октября № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, выборных должностных лиц местного самоуправления (часть 7 статьи 40) и для главы местной администрации (часть 9 статьи 37).

На практике возникает правомерный вопрос: «Может ли занятие преподавательской, научной и иной творческой деятельностью содержать в себе условия возникновения ситуации конфликта интересов?» На этот вопрос в общем случае должен быть дан положительный ответ. Так, например, что касается преподавательской деятельности, получение государственного заказа на подготовку и переподготовку кадров в высшем учебном заведении может быть напрямую связано с интересами преподавательской деятельности лица, находящегося на государственной должности (например, министра, депутата). В законодательстве отсутствуют характеристики понятия творческая деятельность. А потому к разряду научной и творческой деятельности наряду с созданием литературных произведений и научных трудов могут быть отнесены и консультационные услуги, и экспертная деятельность, и подготовка проектов различных документов для органов государственной власти и органов местного самоуправления и т.п. Очевидно, что такая творческая деятельность может содержать в себе все признаки наличия конфликта интересов.

Как уже было отмечено, в отличие от положений Федерального закона о государственной гражданской службе, которыми предусмотрено обязательное создание комиссии по урегулированию конфликта интересов, согласно Федеральному закону о муниципальной службе её создание не является обязательным. Порядок образования комиссии должен регламентироваться муниципальным правовым актом. Закон не предлагает механизма разрешения конфликта интересов в системе муниципальной службы в случае, если комиссия по урегулированию конфликта интересов в муниципальном образовании не формируется. Представляется, что в сельских и городских поселениях формирование комиссий по разрешению конфликта интересов нецелесообразно. В отсутствии такой комиссии всеми полномочиями по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе обладает представитель нанимателя. Одним из вариантов может являться возложение полномочий по рассмотрению вопросов урегулирования конфликта интересов муниципальных служащих поселений, входящих в состав муниципального района, на заседаниях комиссии, образуемой в органе местного самоуправления муниципального района. Основание для принятия такого решения должно быть соглашение между муниципальным районом и поселением о передаче поселением соответствующих полномочий району, заключенное на основании части 4 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». И в том и в другом случае особое внимание должно быть обращено на регламентацию и формализацию в нормативных правовых актах муниципальных образований деятельности представителя нанимателя по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе.

В муниципальных районах и городских округах должны быть сформированы комиссии по разрешению конфликта интересов, регламентация их работы может быть осуществлена по аналогии с правовым регулированием деятельности комиссий в системе государственной гражданской службы. Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ для государственных гражданских служащих предусмотрена специальная процедура разрешения противоречий, связанных с предотвращением конфликта интересов. Представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении личной заинтересованности у государственного гражданского служащего, которая может привести к конфликту интересов, обязан предпринять меры по его предотвращению или урегулированию через рассмотрение этой проблемы в специальной комиссии.

Законом не устанавливается источник информации представителя нанимателя о возникновении возможной личной заинтересованности государственного гражданского служащего. Помимо заявления государственного гражданского служащего о деятельности, приносящей доход, которая может явиться причиной конфликта интересов, представителю нанимателя законом не запрещается использовать и иную информацию. Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 года № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» (далее – Указ Президента Российской Федерации № 821) к источникам информации также дополнительно отнесено представление руководителя государственного органа или любого члена комиссии, касающееся обеспечения соблюдения государственным служащим требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов либо осуществления в государственном органе мер по предупреждению коррупции. Поэтому ситуация с государственным гражданским служащим «попавшим под подозрение», если по мнению представителя нанимателя в деятельности государственного гражданского служащего существует конфликт интересов, подлежит рассмотрению в комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов.

До рассмотрения и решения вопроса о наличии или отсутствии у государственного гражданского служащего конфликта интересов в Комиссии представитель нанимателя вправе отстранить государственного гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от исполнения обязанностей по занимаемой должности государственной гражданской службы. Процедура рассмотрения вопроса о конфликте интересов и полномочия представителя нанимателя свидетельствуют о том, что федеральный законодатель исходил из презумпции «виновности» государственного гражданского служащего, которая может быть устранена только через принятие решения Комиссией об отсутствии личной заинтересованности государственного гражданского служащего в конкретной деятельности, не связанной с исполнением его должностных обязанностей.

В состав Комиссии входят:

- представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы),

- представитель соответствующего органа по управлению государственной службой,

- представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов.

Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. Состав комиссии по урегулированию конфликтов интересов должен формироваться таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения.

Указом Президента Российской Федерации № 821 (пункт 9) предусмотрено, что руководитель государственного органа может принять решение о включении в состав комиссии:

а) представителя общественного совета, образованного при федеральном органе исполнительной власти в соответствии с частью 2 статьи 20 Федерального закона от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации";

б) представителя общественной организации ветеранов, созданной в государственном органе;

в) представителя профсоюзной организации, действующей в установленном порядке в государственном органе.

Процедура формирования состава и требования к составу Комиссии, предусмотренные Федеральным законом, свидетельствуют о том, что федеральным законодателем была предпринята попытка введения квазисудебной процедуры при рассмотрении вопросов о соблюдении государственным гражданским служащим требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. В то же время, вряд ли можно считать независимыми экспертами в составе комиссии экспертов, кандидатуры которых предлагаются представителем нанимателя из представителей научных и образовательных учреждений и других организаций. Тем более, что и для членов комиссии также должна быть исключена возможность возникновения конфликта интересов. Что же касается практики формирования состава некоторых комиссий по урегулированию конфликта интересов, образуемых в органах местного самоуправления, то она обоснованно подвергается специалистами критике⁵⁹.

Неопределенность возникает и с установлением статуса решений, принимаемых комиссией. Является ли их решение обязательным для исполнения для государственного гражданского служащего и для представителя нанимателя? Может ли оно быть опротестовано представителем нанимателя или государственным гражданским служащим? Если да, то - в каком порядке? Каковы правовые последствия для представителя нанимателя и государственного гражданского служащего в случае, если комиссией признается отсутствие конфликта интересов, но при этом независимо возбуждаются процедуры административного или уголовного преследования в отношении государственного гражданского служащего в связи с его деятельностью, в которой Комиссией было признано отсутствие личной заинтересованности у государственного гражданского служащего?

Частично ответы на эти вопросы для государственной гражданской службы содержались в Указе Президента Российской Федерации⁶⁰, изданном в соответствии с частью 8 статьи 19 Федерального закона от 24 июля 2004 года № 79-ФЗ. В новом Указе Президента Российской Федерации № 821, изданном в июле 2010 года, получили развитие положения о формировании состава комиссии, об источниках информации, которая может являться основанием для проведения заседания комиссии, о статусе решений комиссии и др. Следует отметить, что в отличие от ранее действовавшего Указа, Указ Президента Российской Федерации № 821 регулирует деятельность только комиссий, рассматривающих вопросы предотвращения коррупции и разрешения конфликта интересов для федеральных государственных служащих. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 821 основными задачами комиссии являются содействие государственным органам в обеспечении соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов, а также в содействие в осуществлении в государственном органе мер по предупреждению коррупции. В то же время анализ состава полномочий комиссии показывает, что многие полномочия выходят далеко за пределы решения задачи содействия. К таким могут быть отнесены следующие:

- право приглашения и заслушивания на заседании комиссии должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления, представителей заинтересованных организаций, а также и иных лиц (подпункт «б» пункта 13 Указа);

- право установления комиссией факта наличия либо отсутствия в действии (бездействии) гражданского служащего признаков совершения им административного правонарушения или состава преступления (пункт 36 Указа);

- установление обязанности председателя комиссии передать информацию о возможном совершении гражданским служащим административного правонарушения или возможного преступления (пункт 36 Указа).

Устранение этих и других противоречий потребует на законодательном уровне системной и детальной разработки особых административных процедур разрешения конфликта интересов и рассмотрения вопросов, связанных с соблюдением требований к служебному поведению гражданских служащих, согласованием этих процедур с административным, гражданским процессуальным, уголовным, уголовным процессуальным законодательством. Масштабность и сложность решения этой задачи также потребует по существу создания новых административных процедур в системе государственной гражданской службы и муниципальной службы. Применительно к муниципальной службе дополнительно потребуется согласование процедурных особенностей разрешения конфликта интересов и обеспечения соблюдения муниципальным служащим требований к служебному поведению, а также согласование полномочий комиссии с положениями Трудового кодекса РФ.

После внесения дополнений в 2008 году в Федеральный закон о муниципальной службе в некоторых муниципальных образованиях были сформированы комиссии по разрешению конфликта интересов на муниципальной службе. Анализ показывает, что при утверждении положений о комиссиях по разрешению конфликта интересов, разработчиками были использованы положения Федерального закона о государственной гражданской службе и Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, утвержденному в 2007 году Президентом Российской Федерации⁶¹. Как уже было выше отмечено, положения указа Президента Российской Федерации № 821 не распространяются на регламентацию деятельности комиссий, образуемых в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Если комиссии, формируемые в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, могут формально воспользоваться в своей деятельности положениями других Указов Президента Российской Федерации⁶², регламентирующих проверку достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами и государственными служащими, то у комиссий, формируемых в органах местного самоуправления, нет даже такого формального основания.

Проведенное сравнение федерального законодательства о государственной гражданской службе и законодательства о муниципальной службе в части требований к механизмам разрешения конфликта интересов показывает, что в законы субъектов Российской Федерации о муниципальной службе и в нормативные правовые акты муниципальных образований по аналогии с федеральным законодательством о государственной гражданской службе могут быть включены лишь нормы, закрепляющие внутриорганизационные механизмы формирования и деятельности комиссии по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе. Комиссия и ее члены не могут быть наделены полномочиями, направленными во вне органа (структуры органа) местного самоуправления, в котором состоит на должности муниципальный служащий и в отношении которого в комиссии рассматривается вопрос о наличии или отсутствии в действиях муниципального служащего конфликта интересов.

С учетом вышеприведенных принципиальных замечаний схематично могут быть определены полномочия органов местного самоуправления и сфера нормативного правового регулирования института конфликта интересов на муниципальном уровне с целью предотвращения коррупционных проявлений.

1. Установление порядка формирования комиссии о служебном поведении муниципального служащего и урегулированию конфликта интересов.

2. Установление полномочий комиссии и полномочий представителя нанимателя.

3. Возможные критерии оценки наличия или отсутствия конфликта интересов.

4. Установление оснований и мер дисциплинарной ответственности муниципального служащего при наличии конфликта интересов или при нарушении требований к ограничениям и запретам, установленным для муниципальных служащих.

Указанные выше положения должны быть реализованы в нормативном правовом акте под условным наименованием "Положение о комиссии по конфликту интересов в муниципальном образовании".

В муниципальную практику могут быть введены также и квалификационные признаки поведения муниципального служащего, при которых поведение муниципального служащего может быть оценено представителем нанимателя, как поведение, безусловно свидетельствующее о наличии конфликта интересов, который свидетельствует «о коррупционно опасном поведении». К таковым признакам может быть отнесено нарушение некоторых запретов, входящих в перечень запретов, связанных с муниципальной службой (14 Федерального закона). К таковым могут быть, например, отнесены следующие запреты:

- разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

- получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения);

- выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц.

В соответствии со статей 19 Федерального закона несоблюдение муниципальным служащим запретов, установленных статьей 14 этого закона, может явиться основанием для расторжения трудового договора с муниципальным служащим по инициативе представителя нанимателя (работодателя), помимо оснований расторжения трудового договора, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации. Статьей 19 Федерального закона предусматривается лишь право нанимателя на расторжение договора с муниципальным служащим в указанных случаях. Исходя из диспозитивного характера этой санкции, за дисциплинарный проступок представитель нанимателя может применить и другие санкции (дисциплинарные взыскания), установленные в статье 192 Трудового кодекса Российской Федерации: замечание или выговор. Шугрина Е. С. обосновано полагает, что перечень дисциплинарных санкций для муниципальных служащих может быть расширен по аналогии с дисциплинарными санкциями государственных гражданских служащих.

В муниципальных образованиях может быть установлена более «жесткая» процедура применения дисциплинарного взыскания за несоблюдение запретов, связанных с прохождением муниципальной службы, - увольнение муниципального служащего по инициативе представителя нанимателя. Трудовым договором может быть предусмотрено безусловное увольнение муниципального служащего за нарушение некоторых либо всего перечня запретов, установленных в статье 14 Федерального закона.

Учитывая особую актуальность решения проблемы предотвращения коррупции, этот список может быть дополнен для разных категорий муниципальных служащих также ограничениями и запретами, нарушение которых в законопроектах⁶³ о противодействии коррупции рассматриваются как коррупционно опасное поведение, поведение, свидетельствующее о наличии конфликта интересов. Приведем некоторые из них. Муниципальный служащий:

- не должен ни просить, ни принимать подарки (услуги, приглашения и любые другие выгоды), предназначенные для него или для его семьи, родственников (а также для лиц или организаций, с которыми государственный служащий имеет или имел деловые или связанные с политикой отношения), способные повлиять или создать видимость влияния на его беспристрастность, стать вознаграждением или создать видимость вознаграждения, имеющего отношение к выполняемым служебным обязанностям. Обычное гостеприимство и личные подарки в допускаемых федеральными законами формах и размерах также не должны создавать конфликт интересов или его видимость;

- должен избегать длительных контактов, связанных с предложением ненадлежащей выгоды;

- в своем поведении не должен допускать возникновения или создания ситуаций или их видимости, которые могут вынудить его оказать услугу с использованием служебного положения или предпочтение другому лицу или организации;

- должен принимать меры, чтобы управлять вверенным ему имуществом, службами и финансовыми средствами компетентно, экономно и эффективно, учитывая, что непринятие указанных мер может быть оценено, как конфликт интересов.

- не должен оказывать особое внимание и предоставлять особый доступ в государственные органы (органы местного самоуправления) бывшим государственным служащим, если это может создать конфликт интересов.

В проектах федеральных законов № 96700358-2, № 85554-3, а также Модельном кодексе государств-участниц СНГ содержатся запреты, которые характеризуются как правонарушения, создающие условия для коррупции. К таким запретам может быть, например, отнесен такой запрет, как заключение пари, внесение ставок на ипподромах и участие в других азартных играх денежного или иного имущественного характера; предоставление не предусмотренных законом преимуществ (протекционизм, семейственность) при поступлении и продвижении по государственной и приравненной к ней службе.

Очевидно, что представленный перечень дополнительных ограничений и запретов не содержит четких юридических признаков, а потому на практике объективно может оцениваться представителем нанимателя, непосредственным руководителем муниципального служащего, другими муниципальными служащими, гражданами по-разному. Поэтому нарушение запрета и ограничения, указанных в перечне обстоятельств опасного коррупционного поведения, должны быть оценены в комиссии по предотвращению конфликта интересов, а их перечень внесен в качестве факультативных требований в трудовой договор с муниципальным служащим.

Что касается муниципальных должностей и депутатов, то на них могут быть распространены все те же меры, что и для муниципальных служащих, с одной существенной оговоркой – такие меры могут носить лишь добровольный характер в рамках публичного принятия добровольных обязательств. Очевидное, ставшее публично известным нарушение этих обязательств может рассматриваться как недоверие должностному лицу.