3. Система ответственности органов и должностных лиц, муниципальных служащих муниципальных образований

§ 3.1. Юридические механизмы ответственности

Воспользуемся классификацией видов ответственности органов и должностных лиц муниципальных образований, муниципальных служащих, предлагаемых различными авторами³⁰. Основаниями классификации видов ответственности является правонарушение. К видам ответственности относятся³¹: уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная. Указанные виды ответственности относятся к видам ответственности лиц, находящихся на муниципальных должностях, и муниципальных служащих. Органы и должностные лица муниципальных образований несут также публично-правовую ответственность - конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность³², установленную федеральным законом. Исследователи выделяют материальную, а также экологическую ответственность³³.

Представленная и существующие другие классификации в большинстве случаев не выделяют из общих оснований и мер ответственности основания и меры ответственности, обусловленные коррупционными проявлениями. Нормативное правовое установление уголовной ответственности выборных должностных лиц муниципальных образований, депутатов представительных органов местного самоуправления и муниципальных служащих осуществляется только федеральными законами, административно-правовой – федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Очевидно, что каждый вид ответственности требует введения оснований (признаков) отнесения каждого вида ответственности для квалификации их в качестве правонарушений коррупционного характера, либо правонарушений, создающих условия для коррупции.

Такая квалификация должна вводиться на уровне федерального закона для уголовной и административной ответственности, а также может вводиться для административной ответственности в законе субъекта Российской Федерации. Если рассматривать меры гражданско-правовой и материальной ответственности в контексте коррупционных проявлений, то они в большинстве случаев должны быть направлены на возмещение материального ущерба и иного вреда в результате выявленных коррупционных деяний³⁴.

Уголовная ответственность. В уголовном праве детально разработана система уголовно-правовых санкций. По оценкам экспертов выявляются всего лишь 1-2 % коррупционных преступлений, а к уголовной ответственности привлекаются всего лишь 0,1 – 0, 2 % лиц от реально совершивших преступления³⁵, которые можно квалифицировать как коррупционные. Причины такого положения подробно рассмотрены С.П. Кушнеренко. Главная из них – сложность выявления и доказывания коррупционных правонарушений. И как отмечается многими исследователями, эти причины не представляется возможным устранить только путем ужесточения мер уголовного преследования.

Административная ответственность. О сходных проблемах, как и для уголовной ответственности, можно говорить, рассматривая и административную правовую ответственность. К административным наказаниям применительно к ответственности за правонарушения, которые можно квалифицировать как коррупционные, относятся: административный арест, дисквалификация, административный штраф, предупреждение.

Не смотря на то, что Кодексом об административных правонарушениях предусмотрена возможность установления административной ответственности законами субъектов Российской Федерации, остается открытым вопрос об установлении ответственности государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и муниципальных служащих за правонарушения, которые можно квалифицировать как коррупционные. Как известно, согласно статье 1.8 КоАП административная ответственность устанавливается Кодексом или законами субъектов Российской Федерации за административное правонарушение.

Довольно сложно вычленить те правонарушения, за которые может быть установлена административная ответственность муниципальных служащих. Принципы установления ответственности таковы. Во-первых, административная ответственность должна быть установлена только за несоблюдение требований федерального закона или закона субъекта Российской Федерации или иных требований нормативных правовых актов, если это предусмотрено федеральными законами. Во-вторых, в законах субъектов Российской Федерации могут вводиться требования к должному поведению государственных гражданских и муниципальных служащих, если это предусмотрено федеральным законом, а также меры ответственности за неисполнение этих требований. В-третьих, административная ответственность может быть предусмотрена законом субъекта Российской Федерации в случае, если федеральным законом за указанное правонарушение не предусмотрена административная ответственность или иной вид ответственности.

Практика установления законом субъекта Российской Федерации ответственности государственных гражданских служащих и муниципальных служащих не велика. Однако есть и некоторые примеры. Так частью 9 статьи 4 Закона Московской области³⁶ установлена ответственность члена Комиссии для проведения депутатского расследования, специалиста-эксперта, привлеченного к работе Комиссии, работника аппарата Московской областной Думы, обеспечивающего деятельность Комиссии, за передачу в средства массовой информации либо распространение в иной публичной форме до завершения депутатского расследования информации по предмету депутатского расследования. Для того, чтобы установить аналогичные меры административной ответственности в сфере решения вопросов местного значения, необходимо дополнить КоАП РФ статьями об административных правонарушениях, посягающих на институты местного самоуправления³⁷.

Наибольшими возможностями для обеспечения правовых мер противодействия и пресечения коррупции на муниципальном уровне органы местного самоуправления и органы государственной власти располагают в сфере применения мер публично-правовой (государственно-правовой и муниципально-правовой) ответственности и применения дисциплинарных санкций.

Конституционно-правовая ответственность. Основанием наступления конституционно-правовой ответственности является конституционно-правовой деликт. К мерам конституционно-правовой ответственности относятся следующие: отрешение от должности, отставка и роспуск, удаление в отставку, введение временного государственного управления, прекращение полномочий органа, должностного лица местного самоуправления, досрочное прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, выражение недоверия и др.³⁸

Муниципально-правовая ответственность.

К мерам муниципально-правовой ответственности относятся: отзыв выборных должностных лиц, роспуск, досрочное прекращение полномочий, удаление в отставку и др.

Меры конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности могут в значительной степени рассматриваться как меры политической ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления. Эти меры непосредственно не распространяются на муниципальных служащих, за исключением главы местной администрации, назначаемого на должность по контракту. Меры же дисциплинарной ответственности распространяются только на муниципальных служащих и не распространяются в силу положений части 2 статьи 1 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» на выборных должностных лиц местного самоуправления и депутатов представительных органов муниципальных образований.

Двойственным является положение лица, назначаемого на должность главы местной администрации по контракту. В соответствии с положениями частей 9 - 11 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ полномочия лица, назначенного на должность главы местной администрации по контракту, могут быть прекращены досрочно по инициативе представительного органа или главы муниципального образования в случае нарушения им условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, а также не соблюдения им установленных законом ограничений. Ограничения для главы местной администрации были введены в Федеральный закон № 131-ФЗ в 2007 году. Их содержание аналогично содержанию ограничений для депутатов представительного органа муниципального образования. Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Глава местной администрации не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

В то же время на лицо, назначенное на должность главы местной администрации по контракту, должны распространяться меры и дисциплинарной ответственности, как на муниципального служащего. Но возможность применения к главе местной администрации мер публично-правовой (конституционно-правовой и муниципально-правовой) ответственности делает бессмысленным применение мер дисциплинарной ответственности. Подробно статус лица, назначаемого на должность главы местной администрации по контракту, будет рассмотрен ниже.

Дисциплинарная ответственность. В соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона³⁹ от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ положения этого закона действуют субсидиарно с нормами Трудового кодекса РФ. В статье 27 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» наступление дисциплинарной ответственности муниципального служащего связывается с наличием дисциплинарного проступка. Под дисциплинарным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей. Таким образом, не исполнение или ненадлежащее исполнение ряда должностных обязанностей, содержащихся в статье 12 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ, является основанием для привлечения муниципального служащего к дисциплинарной ответственности. За совершение дисциплинарного проступка представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям. Что касается оснований применения таких дисциплинарных взысканий, как замечание и выговор, то к ним могут быть отнесены не исполнение или не надлежащее исполнение содержащихся в статье 12 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ таких обязанностей, как:

- соблюдение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устава муниципального образования и иных муниципальных правовых актов и обеспечение их исполнения;

- исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;

- соблюдение при исполнении должностных обязанностей прав и законных интересов граждан и организаций;

- соблюдение правил внутреннего трудового распорядка, должностной инструкции, порядка работы со служебной информацией;

- обязанность сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов;

- принятие мер по предотвращению конфликта интересов.

Поскольку состав должностных обязанностей устанавливается трудовым договором (контрактом), то в трудовой договор может быть включена обязанность муниципального служащего предотвращать конфликт интересов с перечнем конкретных рекомендаций. Во всяком случае, такие обязанности могут быть включены в трудовой договор в качестве факультативных.

В число оснований расторжения трудового договора по инициативе работодателя (статья 81 Трудового кодекса) входят: неоднократное неисполнение работником без уважительных причин трудовых обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание и однократное грубое нарушение трудовых обязанностей. Если исходить из того, что обязанности, перечисленные в статье 12 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ, входят в состав служебных обязанностей, то встает вопрос об оценке представителем нанимателя наличия неисполнения или не надлежащего исполнении этих обязанностей. Анализ этих обязанностей показывает, что потенциально возможными нарушениями коррупционного характера могут являться не исполнение или не надлежащее исполнение не всех обязанностей, содержащихся в перечне этой статьи, а некоторых из них. К ним, в частности, могут быть отнесены вышеперечисленные основания. В их число входит и такое, как - обязанность сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов; принимать меры по предотвращению конфликта. Таким образом, неоднократное не исполнение или не надлежащее исполнение этой обязанности может явиться основанием для прекращения трудового договора (контракта) с муниципальным служащим по инициативе представителя нанимателя.

По мнению Шугриной Е.С.⁴⁰, в силу положений статьи 5 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и соответствующих положений статьи 7 Федерального закона⁴¹ от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» о единстве ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы этот перечень для муниципальных служащих может быть обоснованно дополнен таким дисциплинарным взысканием, как предупреждение о неполном служебном соответствии, которое предусмотрено для государственных гражданских служащих.

Что же касается выборных должностных лиц и депутатов представительных органов местного самоуправления, то очевидно, что вопросы установления уголовной и административной ответственности могут регулироваться только федеральными законами, а административной ответственности в рамках, установленных федеральными законами - законами субъектов Российской Федерации. Как было отмечено выше, в соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации" положениями данного закона не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе. Поэтому к указанным лицам не могут быть применены и положения о дисциплинарных взысканиях, содержащиеся в этом законе и Трудовом кодексе Российской Федерации. В силу особого статуса к этим лицам применяются и особые процедуры привлечения к уголовной и административной ответственности. Элементы статуса депутатов и выборных должностных лиц установлены статьей 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Федеральным законом⁴² от 4 ноября 2007 года № 253-ФЗ статья 40 была дополнена положением о том, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции 1995 года содержалась более общая формула о полномочиях регионального законодателя устанавливать законом субъекта Российской Федерации элементы статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Законами субъектов Российской Федерации на практике вводились положения об ответственности указанных лиц, которую вернее было бы характеризовать как "квазидисциплинарную" ответственность.

Проф. Е. С. Шугрина⁴³ приводит перечень мер дисциплинарной ответственности, содержащихся в законах субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актах муниципальных образований: призыв к порядку, призыв к порядку с занесением в протокол, порицание, лишение слова, доведении информации о негативном поведении депутата до избирателей, лишение на определенный срок материальной компенсации расходов, связанных с обеспечением депутатской деятельности, досрочное прекращение полномочий выборного должностного лица в случае осуществления им деятельности, не совместимой с его статусом и др. Необходимо отметить, что большинство мер дисциплинарной ответственности так или иначе можно квалифицировать, как меры этического или материального характера, за исключением прекращения полномочий депутата или выборного должностного лица местного самоуправления. Однако эта мера ответственности наступает в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом или является следствием применения уголовной санкции⁴⁴. Характерной особенностью наложения мер "квазидисциплинарной" ответственности является особая процедура, основным элементом которой является необходимость принятия коллегиального решения представительным органом местного самоуправления. Именно это обстоятельство позволяет проводить аналогию этого вида ответственности с муниципально-правовой ответственностью, несмотря на то, что последствия принятия решения представительным органом местного самоуправления будут различаться. Меры муниципально-правовой ответственности существенно "жестче", чем меры "квазидисциплинарной" (в том числе и этической) ответственности.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ регулирование элементов статуса депутата и выборного должностного лица, в частности, установление оснований и мер их дисциплинарной ответственности законом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом муниципального образования не предусмотрено. Поэтому на муниципальном уровне для депутатов и выборных должностных лиц возможно установление только оснований и мер этического характера, которые могут содержаться в нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления. Такие нормативные правовые акты могут быть приняты в виде Кодекса поведения депутата и выборного должностного лица местного самоуправления. В них могут содержаться также требования к надлежащему "антикоррупционному" поведению и этические меры ответственности за нарушение этих требований. В случае, если Кодекс не удается принять в виде нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления, то такой документ может быть принят частью депутатов в виде добровольно накладываемых на себя ограничений, связанных, в том числе, и с обязательствами соблюдать установленные "антикоррупционные" правила поведения.

Особый вопрос о возможности установления оснований публично-правовой ответственности выборных должностных лиц и отдельных категорий муниципальных служащих, назначение на должность которых может проводиться по специальной процедуре, предусмотренной в уставе муниципального образования (или в нормативном правовом акте). Рассматривая основания и меры ответственности таких лиц в контексте предупреждения коррупционных правонарушений, необходимо отметить, что они могут квалифицироваться лишь как меры только публично-правовой ответственности, основанной не столько на четких юридических критериях, сколько на утрате доверия к соответствующему должностному лицу.