§3.2. Особенности установления оснований и регулирования процедур ответственности лица, назначенного на должность главы местной администрации по контракту

Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в муниципальную практику впервые в Российской Федерации введен институт назначаемого на должность по решению представительного органа муниципального образования на основе конкурса главы местной администрации. Глава местной администрации действует на основе контракта, который заключается с ним главой муниципального образования от лица муниципального образования.

В практике деятельности муниципалитетов подобная структура органов местного самоуправления муниципальных образований не без "давления" органов государственной власти субъектов Российской Федерации получает все большую популярность. Переход к такой структуре в муниципальных образованиях обусловлен, прежде всего, тем, что содержащийся в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ механизм формирования комиссии по проведению отбора кандидатур для назначения на должность главы местной администрации муниципального района и городского округа (конкурсной комиссии) обеспечивает возможность оказать решающее влияние органов государственной власти субъекта Российской Федерации на выбор кандидата, представляемого для назначения представительному органу муниципального образования. Одна треть состава комиссии по рассмотрению кандидатур для представления их представительному органу назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Две трети членов конкурсной комиссии назначаются представительным органом муниципального района или городского округа. В переходный период (до 1 января 2009 года) органы государственной власти субъекта Российской Федерации были вправе при формировании конкурсной комиссии назначать не одну треть, а половину членов конкурсной комиссии. По существу при таком механизме, основанном главным образом на политическом влиянии субъекта Российской Федерации, реализуется идея построения единой вертикали исполнительной власти. С политологической точки зрения, бесспорно, что такой механизм обеспечивает "подчинение" фигуры главы местной администрации политическому влиянию вышестоящего органа исполнительной власти.

Что же касается юридического механизма, то подобная схема создает на практике потенциальные возможности для уклонения от ответственности главы местной администрации, назначенного по контракту, в случае не эффективного, и что более опасно - не профессионального исполнения им своих обязанностей. Как известно, ответственность сторон наступает в случае не исполнения одной из сторон условий контракта. В Федеральном законе практически не содержится требований к содержанию такого контракта. В то же время указание на стороны такого контракта (муниципальное образование и лицо, назначенное на должность по решению представительного органа) позволяет сделать вывод о принципиальном отличии такого документа как от трудового договора, заключаемого муниципальным служащим с представителем нанимателя, действующим от имени муниципального образования, так и от договора гражданско-правового характера.

От трудового договора, заключаемого муниципальным служащим, контракт, заключаемый главой местной администрации, отличается предметом контракта, что обуславливает отсутствие формальных требований к содержанию подобного контракта. На главу местной администрации распространяются требования Федерального закона о муниципальной службе с изъятиями, установленными этим законом. К таковым относятся:

- заключение контракта в особом порядке, на основе проведения конкурса;

- необходимость отражения в контракте требований, которые должны устанавливаться законами субъектов Российской Федерации в части исполнения отдельных государственных полномочий и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в части решения вопросов местного значения.

Что касается особой процедуры заключения контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации, то общие требования к такой процедуре установлены в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. На основании этих положений приняты нормативные правовые акты муниципальных образований. Как показывает анализ нормативных правовых актов муниципальных образований и законов субъектов Российской Федерации, в большинстве таких актов требований к содержанию контракта в части решения вопросов местного значения не устанавливается.

Анализ показывает, что на практике существуют два характерных вида документов, которые отражают типичные содержание и структуру трудового и гражданско-правового договора. В текст контракта вводятся обязательства сторон. В этих обязательствах в большинстве случаев повторяются положения Федерального закона об обязанностях главы местной администрации. Более того, вводятся нормы, которые противоречат федеральному закону. Это относится как к полномочиям главы администрации, так и к полномочиям главы муниципального образования, который заключает контракт с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации. Несмотря на то, что в законе глава муниципального образования наделяется полномочиями заключать (а не подписывать, что было бы корректнее) контракт с лицом, назначенным главой местной администрации, необходимо иметь в виду, что и содержание, и порядок заключения и расторжения контракта, заключаемого с лицом, назначенным на должность главы местной администрации, по многим позициям принципиально отличаются от трудового договора (контракта), заключаемого представителем нанимателя с муниципальным служащим.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ глава местной администрации назначается на эту должность по решению представительного органа муниципального образования на основе конкурса. Для каких целей законом предусмотрено заключение контракта по результатам конкурса, успешное прохождение которого в то же время не гарантируют назначение лица, успешно преодолевшего эту процедуру, на должность главы местной администрации? Логично было бы предположить, что контракт является публично-правовым документом, в котором фиксируются обязательства сторон. Одной из сторон контракта является муниципальное образование, от лица населения которого выступает представительный орган, который и вправе выдвинуть условия, при обязательстве выполнения которых претендент может быть назначен на эту должность. Очевидно, что такие условия, как соблюдение Конституции Российской Федерации, федеральных законов не могут быть предметом контракта, поскольку все они содержатся в виде общих требований как в Федеральном законе от 6 октября 1993 года № 131-ФЗ, так и в Федеральном законе от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Обязанность их исполнения возникает не в силу контракта, а на основании закона. Так какие же требования представительный орган вправе предъявить к претенденту (не только в случае согласия претендента, но и доказательства наилучших возможностей исполнения этих требований), выполнение которых будет являться основанием для принятия решения? Представляется, что такие требования к претенденту должны содержать его конкретные обязательства по решению вопросов местного значения и исполнению отдельных государственных полномочий. К таким конкретным требованиям могут быть отнесены, например, обязательства в установленный контрактом срок осуществить:

- оздоровление муниципального бюджета – добиться существенного повышения собственных доходов местного бюджета;

- сократить за счет рациональной организации труда сокращение бюджетных расходов на управленческие цели;

- обеспечить открытость принятия решений и деятельности муниципальных служащих;

- существенно сократить число жалоб граждан по решению вопросов местного значения(в сфере ЖКХ, транспортном обслуживании и т.п. и т.д.),

- существенно повысить инвестиционную привлекательность муниципального района (городского округа), например, за счет разработки и осуществления мер антикоррупционной направленности.

В свою очередь претендент должен представить программу действий по решению конкретных задач развития муниципального образования, в которой он вправе отразить встречные требования (условия), при которых реализация такой программы будет возможна и эффективна. К таким условиям может быть отнесено обязательство представительного органа в установленные контрактом сроки рассмотреть и принять предложенный претендентом пакет проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих правовые условия для реализации программы. Именно конкретное содержание контракта должно являться одним из условий допуска претендентов к участию в конкурсе. В практике деятельности муниципальных образований редки случаи⁴⁵, когда процедура рассмотрения кандидатур для назначения на должность главы местной администрации конкурсной комиссией включает требование обязательного представления концепции социально-экономического развития муниципального образования.

Большинство существующих в настоящее время текстов контрактов не содержат требований аналогичных приведенным выше. Но даже четкое и безупречное выполнение всех требований контракта на практике не гарантирует эффективного исполнения полномочий главы местной администрации по решению вопросов местного значения. Во многих научных публикациях и литературных источниках данная структура органов местного самоуправления называется по аналогии с зарубежными схемами «совет – менеджер»⁴⁶. Представляется, что именно правовое содержание контракта должно отражать существо таких отношений, что соответствует логике взаимодействия представительного органа и главы местной администрации при решении вопросов местного значения. А если шире, то логике обязательств главы местной администрации перед населением, обязательств, которые установлены в контракте, заключенном между главой местной администрации и муниципальным образованием. Подобный же характер обязательств должен содержаться в разделе контракта по исполнению главой администрации отдельных государственных полномочий, который должен быть составлен на основе требований закона субъекта Российской Федерации. На практике в законах субъектов Российской Федерации содержатся требования, которые глава местной администрации обязан выполнять не потому, что они включены в контракт, а потому, что такие требования содержатся в федеральных законах. Так, например, отсутствие или наличие в законе субъекта Федерации⁴⁷ обязанностей о возврате материальных ресурсов и неиспользованных финансовых средств при прекращении исполнения органами местного самоуправления переданных государственных полномочий или обязанность исполнять надлежащим образом преданные отдельные государственные полномочия не имеет практического значения, поскольку глава местной администрации обязан выполнить такое требование в силу положений федерального законодательства.

Большинство обязанностей главы администрации, содержащихся в типовом контракте или в дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы местной администрации в части осуществления отдельных государственных полномочий, в соответствии с положениями статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ должны содержаться в федеральном законе и в законе субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Поэтому не выполнение или ненадлежащее исполнение этих требований, в случае их отсутствия в контракте, не будет являться основанием для освобождения от ответственности главы местной администрации.

Во-вторых, в большинстве контрактов, в том числе и типовых контрактов, утвержденных в соответствии с положением части 7 статьи 16 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", одной из сторон контракта является глава муниципального образования. Существуют немногочисленные примеры, когда стороной контракта является представительный орган муниципального образования, от лица которого контракт подписывается главой муниципального образования⁴⁸. Не многочисленными исключениями из сложившейся практики являются типовые формы контракта, в которых сторонами контракта являются муниципальное образование и гражданин Российской Федерации, назначаемый на должность главы местной администрации. Примером такой типовой формы является типовая форма, принятая в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре⁴⁹, в которой Глава муниципального образования заключает контракт, действуя от лица муниципального образования. В некоторых контрактах прямо указывается, что контракт регулирует отношения между главой местной администрации и главой муниципального образования, а не муниципальным образованием и главой местной администрации. Установление одной из сторон контракта главы муниципального образования порождает такие казусы, когда к числу прав главы муниципального образования по отношению к главе местной администрации контрактом отнесены права:

- требовать представления для утверждения отчета об исполнении финансовых обязательств и расходования средств бюджета муниципального образования;

- поощрять главу администрации за безупречное и эффективное исполнение должностных обязанностей.

А в число обязанностей главы местной администрации входит, например, выполнение поручений главы муниципального образования по решению вопросов местного значения.

Такие юридические неточности могли возникнуть только в силу того, что при формировании содержания контракта исходили из гражданско-правового характера отношений между сторонами, которые действуют в собственных интересах. Ориентация на типовые договоры гражданско-правового характера обуславливает не только неверные обязательства и права сторон, но и не позволяет правильно установить стороны этого контракта.

Отсутствие четких обязательств (обязанностей), соответствующих характеру деятельности главы местной администрации, порождает многочисленные вопросы, связанные с процедурами и основаниями привлечения главы местной администрации к ответственности за их не исполнение или ненадлежащее исполнение. Применительно к рассматриваемой теме предотвращения коррупции необходимо особо выделить наличие у главы местной администрации не только ответственности, связанной с его личными действиями, но и политической ответственности за действие (бездействие) возглавляемой им местной администрации. Во всяком случае, что касается коррупционно опасного поведения муниципальных служащих, особенно из числа лиц непосредственно находящихся в его подчинении, то глава местной администрации не может не нести свою долю политической (публично-правовой) ответственности за такое поведение, и тем более ответственности за действия муниципальных служащих "высшего управленческого звена" в случае их привлечения к административной и уголовной ответственности за коррупционные правонарушения.

В связи с особым статусом главы местной администрации по сравнению с остальными муниципальными служащими, заключающимся, прежде всего, в особом порядке назначения на муниципальную должность, а также более "жесткими" запретами и ограничениями в его деятельности, должен быть предусмотрен и особый порядок применения санкций к главе, в случае не исполнения или не надлежащего исполнения требований, указанных в контракте. Очевидно, что такой особый порядок может быть установлен муниципальным нормативным правовым актом в рамках реализации контрольных полномочий представительного органа муниципального образования. И такие санкции к главе могут относиться только к категории мер публично-правовой ответственности.

Что же касается применения дисциплинарных санкций, то возникает вопрос о субъекте, который может и должен принять решение в случае достаточных оснований, установленных Трудовым кодексом Российской Федерации с особенностями, установленными Федеральным законом от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". Для всех категорий муниципальных служащих вопрос о наложении дисциплинарного взыскания решается представителем нанимателя (работодателя). Можно с достаточной степенью уверенности утверждать, что полномочия представителя нанимателя для главы местной администрации должен реализовывать представительный орган муниципального образования, поскольку он:

- принимает решение о назначении на должность главы местной администрации;

- устанавливает требования к содержанию контракта;

- формирует конкурсную комиссию.

К исключительным полномочиям представительного органа муниципального образования также отнесен контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (пункт 9 части 10 статьи 35 Федерального закона).

В большинстве типовых форм контрактов, утвержденных законами субъектов Российской Федерации, глава местной администрации рассматривается как обычный муниципальный служащий, к которому могут быть применены дисциплинарные санкции в порядке, установленном трудовым законодательством и законодательством о муниципальной службе. Представляется, что такая позиция не соответствует статусу главы местной администрации, назначаемого по контракту. К лицу, назначенному главой местной администрации, не могут быть, например, применены такие положения федерального закона о муниципальной службе и Трудового кодекса Российской Федерации, как положения об аттестации, основания и порядок расторжения трудового договора (контракта) и др. В частности порядок наложения и снятия дисциплинарных взысканий также не применим по отношению к главе местной администрации, поскольку для него предусмотрен федеральным законом особый порядок расторжения контракта. Учитывая особый статус главы местной администрации, в типовых формах контракта некоторых субъектов Российской Федерации (Белгородская, Пензенская, Томская области) предусмотрен особый порядок привлечения к "квазидисциплинарной" ответственности и поощрения главы местной администрации. Основанием для привлечения к ответственности или для поощрения является решение представительного органа муниципального образования.