2.3. Зміст адміністративно-правових відносин
За допомогою змісту через кореспондуючі один одному права й обов’язки визначається поведінка суб’єктів правовідносин, яка є об’єктом правовідносин. Втім, як і інші елементи структури правовідносин, зміст не отримав єдиного розуміння як у теорії права, так і в галузевих науках, що, у першу чергу, пов’язано з різними, іноді протилежними підходами вчених до визначення його складових елементів, ототожненням із структурою правовідносин у цілому тощо. Так, під змістом правовідносин частіше за все розуміють: 1) суб’єктивні права, обов’язки, повноваження, відповідальність суб’єктів правовідносин, а також спосіб взаємозв’язку, що виникає на підставі суб’єктивних прав, обов’язків, повноважень, відповідальності [36]; 2) поведінку людей [26]; 3) суб’єктивні права і юридичні обов’язки сторін правовідносин, оскільки поведінка сама по собі не має правових ознак і не завжди відповідає правам та обов’язкам; 4) поведінку суб’єктів, суб’єктивні юридичні права й обов’язки; 5) права уповноважених учасників правовідносин та обов’язки зобов’язаних учасників правовідносин [10].
Що стосується конкретних елементів змісту правовідносин, то вони визначаються по-різному. Так, одні вчені вважають, що зміст правовідносин становлять права та обов’язки їх учасників. Інші вчені ототожнюють зміст правовідносин з юридично значимою поведінкою, соціальною діяльністю в межах наданих суб’єктивних прав та юридичних обов’язків [41]. Деякі автори під змістом правовідносин розуміють дії суб’єктів, що використовують та виконують права й обов’язки. Ряд дослідників вбачає у змісті правовідносин своєрідну модифікацію прав, обов’язків і поведінки (дій) учасників правових відносин. Деякі вчені вважають також, що під змістом будь-яких правовідносин слід розуміти взаємні дії людей, внаслідок яких між ними встановлюються відповідні зв’язки [17]. Існують й інші точки зору щодо елементного складу змісту правовідносин. Наприклад, І.М. Погребний вважає, що до змісту правовідносин входять такі елементи, як: 1) суб’єктивні права; 2) юридичні обов’язки; 3) юридичні повноваження; 4) юридична відповідальність.
Найпоширенішою є точка зору, відповідно до якої у правовідносинах доцільно вбачати юридичний та матеріальний зміст. Перший становлять суб’єктивні права та юридичні обов’язки учасників правовідносин, а другий – сама їх поведінка (діяльність або бездіяльність) у межах наданих прав та обов’язків [34]. Так, наприклад, С.С. Алексєєв під матеріальним змістом розуміє ту фактичну поведінку осіб, яка змодельована в загальному вигляді у юридичних нормах, а потім стосовно конкретних осіб виражена у конкретних правах та обов’язках. Матеріальний зміст правових відносин може проявлятися у діях (активна поведінка) або бездіяльності (пасивна поведінка). Юридичний зміст – тільки те, що складає суто юридичний зв’язок, тобто взяті у сукупності суб’єктивне право та юридичний обов’язок. На думку Т.Є. Кушнарьової, юридичний зміст – більш широке поняття, оскільки він містить у собі комплекс можливих варіантів, кілька потенційних перспектив розвитку подій. Фактичний (матеріальний) зміст означає вже конкретні форми поведінки суб’єктів, розвитку подій, тобто реалізацію одного з варіантів можливого юридичного змісту правовідносини [30].
Як видно з вищенаведеного, одні вчені під змістом правовідносин розуміють права, обов’язки та повноваження, що є одним і тим же, оскільки категорія „повноваження” охоплює собою права та обов’язки; інші змістом правовідносин називають поведінку (діяльність), що, на нашу думку, є ніщо інше, як об’єкт правовідносин; треті до елементів змісту правовідносин відносять відповідальність, яка є похідною від таких елементів змісту правовідносин, як права (перевищення наданих прав, зловживання правами тощо) та обов’язки (невиконання або неналежне виконання службових обов’язків).
Отже, ключовими елементами категорії „зміст правовідносин” є поняття „суб’єктивне право” та „юридичний обов’язок”. У науковій літературі під суб’єктивним правом, як правило, розуміють „забезпечену нормами об’єктивного права міру можливої (дозволеної) поведінки уповноваженої особи, що забезпечується юридичними обов’язками інших осіб та належить їй для задоволення її інтересів [31].
В адміністративно-правовій літературі суб’єктивні права у сфері державного управління визначають як „надану і гарантовану державою, а також закріплену в адміністративно-правових нормах міру можливої (дозволеної) поведінки у правовідносинах, що забезпечена кореспондуючим обов’язком іншого суб’єкта правовідносин” [9]. Серед особливостей суб’єктивних прав у сфері адміністративно-правових відносин, як правило, виділяють: суб’єктивні права – це можливість певної поведінки; ця можливість надана особі, яка володіє адміністративною правоздатністю й адміністративною дієздатністю; ця можливість надана з метою задоволення інтересів суб’єкта у сфері публічного управління і розв’язання завдань, що стоять перед ним; поведінка суб’єкта реалізується в адміністративних правовідносинах; поведінка суб’єкта є нормативно обмеженою; порушення цих меж (міри можливої поведінки) є зловживанням правом; ці права існують тільки у зв’язку з наявністю відповідних юридичних обов’язків з боку іншого учасника правовідносин і без виконання цих обов’язків не можуть бути реалізовані; ж) реалізація прав гарантується державним примусом або засудженням щодо носія кореспондуючого обов’язку; ці права мають юридичну природу, оскільки надаються адміністративно-правовими нормами і гарантуються державою.
Характерними особливостями юридичних обов’язків, на відміну від обов’язків-звичаїв, обов’язків морального характеру, є їхня однозначність за змістом, імперативність, забезпеченість юридичними механізмами, наявність в іншої особи або осіб права вимоги виконання обов’язку, що виникає при невиконанні або неналежному виконанні обов’язку. Це право вимагати виконання обов’язку є особливим проявом суб’єктивного права, що має назву домагання. Юридичний обов’язок встановлюється як в інтересах уповноваженої особи, так і в інтересах усієї держави в цілому. Він, таким чином, є гарантом їхнього здійснення.
У науковій адміністративно-правовій літературі суб’єктивні адміністративно-правові обов’язки визначаються як „покладена державою і закріплена в адміністративно-правових нормах міра належної поведінки у правовідносинах, реалізація яких забезпечена можливістю застосування державного примусу або засудження” [9]. До особливостей адміністративно-правових обов’язків віднесено таке: ці обов’язки є необхідною, належною поведінкою; вони можуть покладатися тільки на праводієздатну особу; вони покладаються в інтересах інших осіб; такі обов’язки реалізуються в адміністративних правовідносинах; вони не можуть існувати поза зв’язками із суб’єктивними правами інших учасників правовідносин у сфері публічного управління; реалізація таких обов’язків забезпечується державним примусом або засудженням; вони мають нормативно встановлені межі; вони мають юридичну природу, оскільки закріплені адміністративно-правовими нормами і гарантуються державою.
РОЗДІЛ ІІІ
ВИДИ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИХ ВІДНОСИН
Суспільні відносини, що регулюються нормами адміністративного права, мають багато властивостей, які дозволяють відрізняти їх від правовідносин, що регулюються іншими галузями права. Крім характерних рис, за якими адміністративно-правові відносини розпізнаються зовні, зсередини ці відносини мають широку типологією. Умовно зроблений розріз показує нам їх багаторівневу структуру, на горизонтах якої функціонують численні елементи, об´єднані між собою різноманітними за спрямованістю, складністю та міццю соціальними зв´язками.
Проведення видової класифікації адміністративно-правових відносин є одним з найпоширеніших прийомів, до якого вдаються під час дослідження предмета адміністративного права. У наукових і навчальних джерелах можна зустріти найрізноманітніші за назвою та змістом критерії визначення типових відносин адміністративного права - у середньому їх кількість коливається в межах чотирьох-шести видів. На відміну від прийому, що вивчає властивості цих відносин, їх класифікація не зазнала великих змін, критерії залишаються стабільними, зміст видових характеристик адміністративно-правових відносин також майже не змінився.
Під час вивчення питання класифікації відносин адміністративного права можливо використовувати два шляхи: перший - спробувати визначити максимальну кількість кваліфікаційних ознак поділу цих відносин і другий - окреслити групу основних критеріїв, характеристика яких допоможе виробити достатньо повну уяву про типологію адміністративно-правових відносин.
З використанням першого шляху виникає висока ймовірність отримання непередбаченого результату, в якому за кількістю може загубитися якісне значення основоположних критеріїв. Другий підхід є більш раціональним, головне при цьому - правильне визначення основних кваліфікаційних ознак, що складають типологічний каркас відносин адміністративного права.
Зважаючи на це, доречним виглядає вибір другого шляху. Серед численних критеріїв класифікації адміністративно-правових відносин найбільш характерними, на наш погляд, є три: перший визначає функціональне призначення окремих груп адміністративно-правових відносин, другий - особливості змісту динамічних властивостей, третій - характер зв´язків між їхніми сторонами.
Класифікація адміністративно-правових відносин за функціональним призначенням є першим з основних критеріїв їх поділу. На думку деяких вчених, цей критерій визначає не функціональне, а цільове призначення [13]. Інші науковці вважають, що він залежить від елемента юридичної норми (диспозиції або санкції) [8]. Але такі підходи мають деякі вади. По-перше, цілі, які покладаються на ту чи іншу галузь права, у тому числі и адміністративного, можуть бути найрізноманітними: стратегічними, перспективними, поточними, локальними тощо. По-друге, таку ж невизначеність можна спостерігати в разі поділу відносин залежно від елемента юридичної норми, оскільки і в деяких нормах правової охорони може бути відсутня санкція (наприклад, норми ст. 9 КУАП, в якій викладено визначення адміністративного правопорушення, не мають санкції). Зважаючи на це, пропонується використовувати критерій, який поділяє відносини адміністративного права за функціональним призначенням на два види - регулятивні та охоронні. 3а своїм обсягом кожен з цих видів набагато перебільшує кількісні показники відносин, що виникають в разі використання норм інших галузей публічного права.
Кожна з частин адміністративно-правових відносин, регулятивна або охоронна, прямо чи опосередковано пов´язана з основоположною для адміністративного права формою державної діяльності - державним управлінням. Крім того, подібний зв´язок існує також і з комунальним управлінням - зовсім новою формою владної діяльності, суб´єкти якої не належать до органів державної влади.
Регулятивні відносини адміністративного права складають переважну більшість відносин владно-управлінської сфери. У даній сфері виникають організаційно-системні, організаційно-структурні та організаційно-функціональні відносини.
Особливістю охоронних відносин адміністративного права є те, що їхня дія охоплює всю владно-управлінську сферу, у тому числі й ті її частини, що обслуговуються регулятивними нормами інших управлінських правових галузей.
Охоронні адміністративні правовідносини складають перший рубіж правової охорони регулятивних відносин управлінського характеру, другий рубіж забезпечують норми кримінального права. Однак масштаби дії охоронних адміністративно-правових відносин не обмежуються лише владно-управлінською сферою, про що красномовно свідчать назви окремих глав Особливої частини КУпАП .
Структурно-охоронні адміністративно-правові відносини поділяються на дві групи: перша - це відносини адміністративно-правового попередження (профілактики) і друга - відносини адміністративно-правового захисту. В основу першої групи покладено здійснення контрольно-наглядових функцій, які спрямовані на перевірку повноти, своєчасності, правильності виконання вимог регулятивних норм, виявлення недоліків, помилок, зловживань та інших порушень закону. У разі, якщо в результаті контрольно-наглядової діяльності або в будь-який спосіб виявляється порушення, що містить склад адміністративного проступку, виникає іншій різновид охоронних відносин - правові відносини адміністративного захисту, і в основу юридичних фактів, що породжують їх, покладено неправомірні дії.
Як бачимо, охоронні відносини адміністративного права теж підлягають поділу, який характеризує другу (похідну) фазу видової класифікації цих відносин. У свою чергу відносини адміністративно-правового попередження можуть поділятися на відносини контролю та відносин адміністративного нагляду, що свідчить про можливість існування третьої фази видової класифікації. Аналогічна ситуація спостерігається і у відносинах адміністративно-правового захисту, які також підлягають подальшій градації. (наприклад, за способом захисту вони поділяються на захищені в судовому порядку та захищені в адміністративному (відомчому) порядку).
Переважна більшість відносин адміністративно-правової охорони формується на базі норм, що складають такі інститути, як адміністративна відповідальність та адміністративна юстиція. У відносинах адміністративно-правової охорони широко застосовуються заходи адміністративного примусу, які структурно складаються з трьох традиційних груп: заходів попередження, заходів адміністративного припинення та адміністративних стягнень.
Попереджувальні заходи використовуються у профілактичних адміністративно-правових відносинах, а дві останні групи заходів - у відносинах адміністративно-правового захисту.
Охоронні адміністративно-правові відносини органічно пов´язані з регулятивними адміністративно-правовими відносинами. Інколи організаційно-функціональні та профілактичні відносини мають спільні, інтегровані одна в одну частини. Насамперед це стосується виконання контрольної функції державного управління, відносини якої можна одночасно вважати організаційно-функціональними та профілактичними.
Переходячи до розгляду іншої видової групи - регулятивних адміністративно-правових відносин, також необхідно зазначити на особливостях їхніх структурних характеристик. Як зазначалося вище, цей вид відносин складається з трьох підгруп. Перша - організаційно-системні регулятивні адміністративно-правові відносини, що виникають і відбуваються у зв´язку з функціонуванням окремих складових загальної управлінської системи. Вони реалізують нормативно закріплені внутрішньосистемні та міжсистемні зв´язки даних утворень, мають принциповий характер, визначаючи рівень і місце тієї чи іншої управлінської підсистеми.
Організаційно-системні адміністративно-правові відносини також можуть поділятися на відносини субординаційного та несубординаційного характеру.
Друга підгрупа регулятивних адміністративно-правових відносин - організаційно-структурні відносини, що стосуються організаційної структури органу державної влади або місцевого самоврядування та підпорядкованих їм установ, підприємств, організацій, підрозділів. Дані відносини закріплюють внутрішні управлінські зв´язки між структурними утвореннями окремого об´єкта (інституції), вказують на місце і роль структурних підрозділів (управлінь, відділів, відділень, груп). Організаційно-структурні адміністративно-правові відносини складають першу частину так званих внутрішньоапаратних відносин.
Третя підгрупа адміністративно-правових відносин регулятивного типу - організаційно-функціональні відносини, пов´язані з процесом реалізації компетенційних завдань владної інституції. Ці відносини можуть виникати на внутрішньому і зовнішньому рівнях. Внутрішній рівень віддзеркалює відносини управлінського впливу керівника на підлеглих; дані відносини формують другу групу внутрішньо-апаратних відносин. Зовнішній рівень організаційно-функціональних відносин характеризує діяльність наділених відповідною компетенцією владно-управлінських органів.
Зовнішні організаційно-функціональні відносини можуть відбуватися на основі одного з різновидів регулятивної функції - правозабезпечувальної функції, яка пов´язана із забезпеченням реалізації прав та свобод людини. Насамперед це стосується так званих горизонтальних відносин, учасники яких не підпорядковані один одному. Організаційно-функціональні відносини забезпечують динаміку владно-управлінської діяльності, її постійність та необхідний алгоритм.
Ще однією характерною особливістю регулятивних адміністративно-правових відносин є те, що в інших управлінських галузях права (спеціальних та комплексних) відповідні регулятивні відносини мають досить вузьку сферу дії - зовнішній рівень організаційно-функціональних відносин. Також поза межами предмета цих галузей права знаходяться відповідні охоронні адміністративно-правові відносини.
Другим, основним критерієм поділу адміністративно-правових відносин є критерій, що розкриває особливість змісту динамічних властивостей цих відносин. Відповідно до нього відносини адміністративного права поділяються на матеріальні та процесуальні. Іноді такий поділ кваліфікується залежно від галузевої приналежності або за змістом.
В основі матеріальних та процесуальних адміністративно-правових відносин лежать відповідні матеріальні та процесуальні норми. За допомогою перших закріплюється адміністративно-правовий статус різноманітних учасників суспільних відносин, система, структура державних та інших владних структур, правові режими владно-управлінської діяльності, підстави та межі відповідальності за адміністративні правопорушення. Для цих норм досить поширеним є визначення "статичні норми".
Протилежністю матеріальним адміністративно-правовим нормам є процесуальні адміністративно-правові норми. Вони закріплюють процедурні форми (порядок) здійснення матеріальних норм та їх захисту. Ними визначаються різноманітні управлінські провадження позаделіктного та деліктного характеру. Вони забезпечують динаміку владно-управлінської діяльності.
На відміну від першого критерію класифікації адміністративно-правових відносин, який здійснює їх горизонтальний поділ, де нижній шар складають регулятивні, а верхній - охоронні відносини, які виступають у ролі своєрідної захисної оболонки. За змістом динамічних властивостей відносини адміністративного права поділяються вертикально: ліворуч концентрується група матеріальних відносин, праворуч - процесуальних. Зазначені відносини мають велику взаємозалежність, яка полягає в тому, що матеріальні відносини - це свого роду потенційні відносини, які знаходяться в "законсервованому" або абстрактному, готовому до реалізації стані, коли виникає потреба в їх практичному втіленні, матеріальні відносини входять у сферу процедурних, на певний час трансформуючись у них, і забезпечують настання бажаного для учасників відносин результату. Після чого відносини повертаються у статичний стан, тобто знову стають матеріальними.
Матеріальні правовідносини є презентантами статичної функції права, процесуальні - навпаки, динамічної. Дані відносини можна порівняти з протилежними зарядами електричного поля, у результаті взаємодії яких з´являється струм, а у випадку з цими видами адміністративно-правових відносин - цілеспрямована владно-управлінська діяльність.
Матеріальні адміністративно-правові відносини складаються на підставі уповноважуючих та забороняючих матеріальних норм. Потенційними учасниками цих відносин можуть бути різноманітні суб´єкти адміністративного права, починаючи з найвищих владних інституцій і завершуючи пересічними громадянами. У реальному житті "чистих" матеріальних адміністративних правовідносин не існує - вони завжди мають функціональну спрямованість, тобто є або регулятивними, або охоронними матеріальними відносинами. Беручи до уваги статичність цих відносин, досить цікавим і водночас проблематичним є визначення початку їх виникнення. Ознаки матеріальних адміністративних відносин у вигляді одного з їх елементів - суспільних зв´язків з´являються з моменту виникнення адміністративної правоздатності. Для громадян це факт народження, для юридичних осіб - реєстрація у правомочній владно-управлінській структурі. Кількість таких суспільних зв´язків зростає пропорційно підвищенню рівня правосуб´єктності. Зміст матеріальних адміністративно-правових відносин може набути нових спеціальних характеристик зі зміною правового статусу окремих їх суб´єктів (наприклад, зарахування на навчання в заклад освіти, призначення на посаду державного службовця, призов на строкову військову службу тощо).
Матеріальні адміністративно-правові відносини здійснюються в два етапи. Під час першого, абстрактного етапу, у результаті набутого рівня правосуб´єктності конкретна фізична або юридична особа має реальну, нормативно закріплену можливість стати учасником вже існуючих матеріальних адміністративно-правових відносин. На другому етапі відбувається персоніфікація цих відносин шляхом ініціювання суб´єктом адміністративного права намірів щодо реалізації окремої частини своєї правосуб´єктності. Вона може відбуватися в різних формах: самостійного ознайомлення з діючим порядком реалізації свого права, отримання юридичних консультацій та ін. У разі реалізації суб´єктивного обов´язку ініціатива у більшості випадків належить владно-управлінським структурам (наприклад, підготовка списків призовників, визначення термінів перевірки підконтрольного об´єкта та ін. ). Цей етап є своєрідною підготовкою до безпосереднього виникнення процесуальних відносин адміністративного права, які розпочинаються з моменту безпосередньої реалізації суб´єктивного права, коли відбувається контакт двох суб´єктів адміністративно-правових відносин з приводу безпосереднього об´єкта цих відносин.
Для охоронних матеріальних адміністративних правовідносин підставою для початку другого етапу буде виявлення факту реальної загрози публічним інтересам або скоєння протиправного проступку, за яке передбачена адміністративна відповідальність.
Реалізація матеріальних норм через регулятивні адміністративні відносини, як правило, призводить до збагачення характеристик правосуб´єктності окремої сторони. І навпаки, у результаті застосування матеріальних норм в охоронних відносинах адміністративного права позитивна правосуб´єктність винного може зменшитися.
Матеріальні адміністративно-правові відносини не можуть самостійно забезпечити реалізацію адміністративної правосуб’єктності. У цьому процесі важлива роль відводиться процесуальним відносинам, які є невід´ємною складовою поняття відносин адміністративного права. Процесуальні відносини починаються з офіційної фіксації намірів щодо реалізації адміністративних прав та обов´язків. Для невладного суб´єкта це може бути подача відповідної письмової заяви, заповнення квитанції про сплату комунальних послуг, початок переходу проїзної частини вулиці. Для владної сторони характерна офіційна фіксація реалізації своєї правосуб´єктності у відповідному офіційному документі (наприклад, наказ про проведення комплексної перевірки на підконтрольному об´єкті). Охоронні процесуальні відносини адміністративного права розпочинаються також з офіційної фіксації факту порушення чинного законодавства або реальної загрози настання таких порушень (наприклад, складання протоколу про адміністративне правопорушення, офіційне повідомлення про виявлені зловживання та ін.).
Під час своєї реалізації матеріальні адміністративні правовідносини на деякий час перетворюються у процесуальні. Об´єкт у цих правовідносин залишається незмінним, кількість владних суб´єктів може коригуватися залежно від складності існуючих управлінських процедур. Відрізнятися між собою матеріальні та процесуальні відносини будуть не тільки за властивою для останніх динамікою, а за різним змістом юридичних фактів, що спричиняють їх настання, причому юридичні факти, які лежать в основі процесуальних відносин, є похідними від матеріальних адміністративних правовідносин (наприклад, матеріальні відносини скоєння адміністративного проступку фіксуються у відповідному протоколі, складання якого є підставою для початку адміністративного деліктного провадження).
Процесуальні адміністративно-правові відносини виникають на базі окремих проваджень, які умовно можна поділити на два блоки. Перший зосереджує управлінські провадження і складається з двох видів: а) провадження організаційно-нормативного характеру (провадження щодо відпрацювання та прийняття нормативних актів і провадження щодо прийняття індивідуальних актів управління); б) провадження організаційно-функціонального характеру (за позаделіктними зверненнями громадян, контрольно-наглядове провадження, установче провадження, діловодство, розподільче провадження, приватизаційне провадження, провадження комплектації та ін.).
Другий блок утворюють адміністративно-юрисдикційні провадження: дисциплінарне провадження щодо застосування окремих заходів адміністративного примусу, провадження у справах про адміністративні правопорушення.
За допомогою адміністративних проваджень реалізуються організаційно-функціональні відносини інших управлінських галузей права. Здійснення адміністративних проваджень може регламентуватися як на законодавчому рівні, так і на підзаконному або відомчому рівні.
Поділ адміністративних проваджень на управлінські та адміністративно-юрисдикційні пояснюється суттєвою відмінністю між цілями та завданнями цих проваджень. Така диференційованість сприяє подальшому становленню окремих адміністративно-правових інститутів на базі двох блоків адміністративних процесуальних норм.
Останнім з основних критеріїв видового поділу адміністративно-правових відносин, є критерій, що визначає характер зв´язків між їхніми сторонами. Він тісно пов´язаний з методом адміністративного права, зміст якого до недавнього часу мав суто імперативні характеристики. Однак процес зміни та збагачення відносин адміністративного права спонукає до ускладнення конфігурацій відносин між суб´єктами адміністративного права. Спрощена система імперативних засобів досягнення цілей у владно-управлінській діяльності поступово ускладнюється, доповнюється новими, більш ліберальними схемами.
Якісні зміни у змісті методу адміністративного права допомагають прискорити процес формування його нових інститутів, функціонування яких спрямовується насамперед на реалізацію правозабезпечувальних і захисних функцій оновленого адміністративного права. Це стосується інституту управлінських послуг, адміністративної юстиції та ін. Виникають нові і реформуються вже існуючі адміністративно-правові режими. Відносини звичайної людини (у першу чергу законослухняної) з державою в особі її владних структур поступово набувають ознак партнерства; рівень правого захисту людини від управлінських помилок також має тенденцію, хоча і до повільного, але зростання.
Традиційно адміністративно-правові відносини за ознакою зв´язків між їх учасниками поділяються на вертикальні та горизонтальні. Крім того, в окремих роботах з теорії адміністративного права згадуються так звані діагональні адміністративні правовідносини [42].
У свою чергу зазначені типи відносин за результатами вторинної класифікації можна поділити на відносини між владними суб´єктами та відносини між владним суб´єктами і фізичною (юридичною) особою, яка не наділена владною компетенцією.
Ще одна особливість, яку потрібно обов´язково враховувати під час викладення характеристики зв´язків між суб´єктами адміністративно-правових відносин, - це особливість змісту адміністративно-правових режимів, в яких вони виникають. Адміністративно-правовий режим складається із сукупності правових засобів впливу на відносини адміністративного права, вектор дії яких визначається показником кута імперативного методу регулювання. За ступенем реалізації правосуб´єктності адміністративно-правові режими бувають: звичайні, спеціальні та надзвичайні.
Вертикальні адміністративно-правові відносини можуть виникати тільки між підпорядкованими суб´єктами владно-управлінської діяльності. Це так звані субординаційні відносини, що утворюються в межах однієї управлінської системи. Характерними прикладами таких відносин слугують адміністративно-правові відносини між міністерством та його регіональним управлінням або керівником державного підприємства, установи, організації та державним службовцем, який працює (служить) на ньому. Характерними рисами таких відносин є тривалість та обов´язковість.
Горизонтальні адміністративно-правові відносини виникають на базі регулятивних норм і мають два різновиди: 1) ті, що складаються між різнорівневими владними суб´єктами різних підсистем; 2) ті, що виникають між владною структурою та громадянином або іншим суб´єктом, не наділеним владно-управлінською компетенцією. У першому варіанті прикладом горизонтальних відносин є стосунки між двома центральними органами виконавчої влади. Така схема цілком відповідає двом ознакам горизонта-льних відносин, названих Ю.М. Козловим. Але цій схемі не відповідає другий вид горизонтальних відносин адміністративного права.
В окремих випадках відносини адміністративного права не можна однозначно віднести ні до вертикальних, ні до горизонтальних. Маючи окремі, близькі до згаданих типів ознаки, ці відносини утворюють третю за характером зв´язків групу діагональних адміністративно-правових відносин. До них можна віднести відносини, які виникають: 1) між різнорівневими і не підпорядкованими один одному органами владно-управлінської компетенції (наприклад, відносини між органом виконавчої влади і структурами місцевого самоврядування); 2) між державними контрольно-наглядовими інституціями і громадянином або підприємством, установою, які організаційно їм не підпорядковані, а лише підконтрольні з окремих питань; 3) між владним органом і особою, яка скоїла адміністративне правопорушення.
Наведені характеристики вертикальних, горизонтальних і діагональних відносин адміністративного права є прийнятними за умов функціонування звичайного або спеціального адміністративно-правових режимів. У разі впровадження одного з різновидів надзвичайного режиму, сфера горизонтальних відносин суттєво згортається, зокрема відповідні відносини між владними структурами і громадянами залежно від ситуації можуть трансформуватися у діагональні або вертикальні. Зі зміною правового режиму спрацьовує правило зміни кута імперативності, найбільший показник якого відповідає вертикальним відносинам, а найнижчий -горизонтальним.
Підсумовуючи розгляд питання видової класифікації відносин адміністративного права, необхідно зазначити, що основними критеріями такого поділу є: функціональне призначення, зміст динамічних властивостей та характер зв´язків між їхніми сторонами. Саме за допомогою використання цих кваліфікаційних ознак можна отримати найбільш повну уяву про масштаби, різноманітність та змінність характеристик деяких груп відносин адміністративного права, визначити можливі напрямки подальшого збагачення їх змісту в умовах перехідного періоду розвитку вітчизняного адміністративного права.
ВИСНОВКИ
Розвиток наукових знань про адміністративно-правові відносини пройшов декілька етапів. На сучасному етапі основне навантаження у проблемі правовідносин зміщується у практичну площину. Здійснюється пошук відповідей на питання щодо: впливу теоретичних досліджень на характеристики суб'єктів правовідносин; співвідношення оцінок соціальної цінності адміністративно-правових відносин, котрі даються, з одного боку, у наукових публікаціях, а з іншого — безпосередніми користувачами прав і обов'язків у сфері державного управління.
Адміністративно-правові відносини не є якимось автономним юридичним явищем. Вони нерозривно зв'язані із суспільними відносинами, нормами права, юридичними фактами та іншими соціально-правовими категоріями. Всі вони взаємозалежні.
Адміністративно-правові відносини — це суспільні відносини в сфері державного управління, учасники яких виступають носіями прав і обов'язків, урегульованих нормами адміністративного права.
Основні риси адміністративно-правових відносин:
1) відносини адміністративного права мають власний, характерний тільки для них об´єкт - публічні потреби та інтереси, реалізація яких регламентована чинними адміністративно-правовими нормами;
2) для зазначених відносин характерне багатовекторне функціональне призначення - регулятивне та охоронне;
3) адміністративно-правові відносини мають високий ступінь інтеграції з відносинами інших управлінських галузей права, посідаючи основне місце на "владно-управлінському полі". Вони забезпечують повноцінне функціонування споріднених з ними суспільних відносин, що регулюються нормами фінансового, земельного, екологічного, господарчого, податкового та інших галузей права;
4) особливості змісту їхніх динамічних властивостей характеризуються наявністю як матеріальних, так і процесуальних правових відносин, які складають єдине ціле - предмет адміністративного права;
5) адміністративно-правові відносини виникають у сфері, безпосередньо пов´язаній з владно-управлінською діяльністю, крім окремих її ділянок, врегульованих нормами фінансового і земельного права;
6) у відносинах адміністративного права однією зі сторін обов´язково виступає структура (посадова особа), наділена повноваженнями, що стосуються функціонування владно-управлінської сфери;
7) адміністративні правовідносини можуть ініціюватися будь-яким їх суб´єктом. Згода на їх виникнення є обов´язковою під час укладання адміністративних угод;
8) характер відносин адміністративного права є владно-партнерським. Це означає, що крім ознак владності в регулятивних відносинах у певному обсязі можуть бути присутні елементи партнерства, а у відносинах адміністративно-правової охорони переважають владні чинники;
9) спори між сторонами адміністративно-правових відносин можуть вирішуватись як у судовому, так і позасудовому (адміністративному) порядку;
10) у разі порушення норми правової охорони відносин адміністративного права винна особа несе відповідальність перед державою, від імені якої виступають як державні структури, так і виконавчі органи місцевого самоврядування.
Структура адміністративно-правових відносин складається з таких елементів: 1) суб’єкти адміністративно-правових відносин; 2) об’єкти адміністративно-правових відносин; 3) зміст адміністративно-правових відносин; 4) юридичні факти як підстави для виникнення, зміни та припинення адміністративно-правових відносин.
Суб’єкт адміністративно-правових відносин – це сукупність осіб, які беруть участь у правовідносинах.
Об’єкт адміністративно-правових відносин: 1) матеріальні та нематеріальні блага, з приводу яких суб’єкти вступають у правовідносини, здійснюють свої суб’єктивні юридичні права і суб’єктивні юридичні обов’язки; 2) дія (бездіяльність), яка мала місце до виникнення правовідносин; речі, продукти духовної творчості, дії (бездіяльність), а також особисті нематеріальні блага; 3) той предмет навколишнього світу, матеріальне або нематеріальне благо, з приводу якого (у відношенні якого) склалося правовідношення; 4) матеріальні й духовні блага, за допомогою яких задовольняються інтереси правомочної сторони правовідносин; 5) різні блага, що прагнуть отримати суб’єкти, стани, яких вони прагнуть досягти, поведінка, яку вони чекають отримати від зобов’язаних суб’єктів і т. ін.; 6) явище зовнішнього світу, яке здатне задовольнити інтерес особи, що виступає у вигляді речі, послуги, продукту духовної творчості або особистого нематеріального блага, заради якого і діють суб’єкти правовідносин у рамках своїх юридичних прав та обов’язків; 7) те, з приводу чого існує правовідношення, те, на що спрямовано суб’єктивні права і юридичні обов’язки сторін; 8) те реальне благо, на використання або охорону якого спрямовані суб’єктивні права і юридичні обов’язки; 9) поведінка учасників правовідносин (дії, утримання від дій); 10) визначені матеріальні та духовні блага, визнані державою за допомогою законів і здатні задовольняти інтереси суб’єктів правовідносини.
Ключовими елементами категорії „зміст правовідносин” є поняття „суб’єктивне право” та „юридичний обов’язок”.
Під змістом правовідносин частіше за все розуміють: 1) суб’єктивні права, обов’язки, повноваження, відповідальність суб’єктів правовідносин, а також спосіб взаємозв’язку, що виникає на підставі суб’єктивних прав, обов’язків, повноважень, відповідальності; 2) поведінку людей; 3) суб’єктивні права і юридичні обов’язки сторін правовідносин, оскільки поведінка сама по собі не має правових ознак і не завжди відповідає правам та обов’язкам; 4) поведінку суб’єктів, суб’єктивні юридичні права й обов’язки; 5) права уповноважених учасників правовідносин та обов’язки зобов’язаних учасників правовідносин.
Основні види адміністративно-правових відносин:
Залежно від функцій, які виконуються:
- регулятивні;
- правоохоронні;
За адміністративно-правовим статусом суб'єктів, що беруть участь у правовідносинах:
- між вищими і нижчими суб'єктами державного управління (вертикальні);
- між не підпорядкованими суб'єктами управління (горизонтальні);
- між органами державного управління і підпорядкованими підприємствами, установами, організаціями;
- між органами державного управління і не підпорядкованими підприємствами, установами, організаціями;
- між органами державного управління і структурами місцевого самоврядування;
- між органами державного управління й об'єднаннями громадян;
- між органами державного управління і громадянами;
За галузевою залежністю:
- матеріальні;
- процесуальні;
За змістом:
- у сфері загального управління;
- у сфері галузевого управління;
- у сфері міжгалузевого управління;
- за галузевою діяльністю;
- у галузі економіки;
- у галузі адміністративно-політичній;
- у галузі соціально-культурній;
За направленістю:
- зовнішні;
- внутрішні;
- за механізмом захисту:
- що захищаються в судовому порядку;
- що захищаються в адміністративному порядку;
- за способом регулювання:
- функціональні;
- територіальні;
За майновою належністю:
- майнові;
- немайнові;
За характером взаємодії суб'єктів відносин:
- субординації;
- координації.
СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ
Конституція України // Відомості Верховної Ради України – 1996. - №30. – ст.141
Кодекс України про адміністративні правопорушення // Відомості Верховної Ради УРСР – 1984. - №51. – ст.1122
Про об’єднання громадян: Закон України від 16 червня 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 34. – Ст. 89, 94
Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців: Закон України від 15 травня 2003 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 31-32. – Ст. 263.
Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення: Указ Президента України від 19 березня 1997 р. // Голос України. – 1997. – № 51.
Про затвердження Інструкції з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації: Постанова Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 р. № 348 // Офіційний вісник. – 1997. – № 16.
Про порядок заповнення та подання документів первинного обліку злочинів, осіб, які їх вчинили, руху кримінальних справ: Наказ Генеральної прокуратури України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Державної податкової Адміністрації України, Міністерства юстиції України № 20/84/293/126/18/5 від 26 березня 2002 р.
Авер´янов В.Б. Актуальні завдання реформування адміністративного права //Право України. - 1998. - № 8.
Авер’янов В.Б. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики – К.: Факт, 2003. –С.113
Агарков М.М. Обязательство по советскому гражданскому праву// Ученые труды ВИЮН. – Вып. 3. – М.: Юрид. лит., 1940. –С.92
Алексеев С.С. Общая теория права. - Т.1. - М., 1981.-С.43-44
Алексеев С.С. Право: азбука-теория-философия: Опыт комплексного исследования. – М.: Статут, 1999.-С.70
Бахрах Д.Н. Аминистративное право. - М., 1996. –С.20
Битяк Ю.П. Административное прав Украины. – Х.: «Право», 2003.-С.43
Вохрах Д.Н. Административное право: Учеб. для вузов. - М., 1996.-С.20
Голосніченко І.П. Попередження корисливих проступків засобами адміністративного права. - К.,1991.-С.104-114
Гревцов Ю.И. Проблемы теории правового отношения. – Л.: Изд-во Ленингр.ун-та, 1981. –С.23
Дмитриев Ю.А., Казьмин И.Ф., Лазарев В.В. и др. Общая теория права. – М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1996. –С.234
Карасева М.В. Финансовое правоотношение. – М.: Норма, 2001. –С.362
Ківалов С.В., Біла Л.Р. Адміністративне право України: Навч.-метод. посібник. – Одеса: Юрид. літ., 2001.-С.18
Коваль Л. Адміністративне право України: Курс лекцій (Загальна частина). – К.: Основи, 1994.-С.18
Коломоєць Т.О. Адміністративне право України. – К.:Істина, 2008. –С.13
Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підруч. - К., 1999.-С.84-85
Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 2003.-С.74
Корельский В.М. Теория государства и права – М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1998. –С.45
Крушельницька О.В. Мельничук Д.П. Управління персоналом: Навч. посібник. – К.: Кондор, 2003. –С.22-23
Курашвили Б.П. О понятии административного договора // Договорные формы управления: постановка проблемы и пути решения. -М., 1981.С.53
Курінний Є.В. Предмет адміністративного права України: тенденції трансформації в умовах реформування: Навч. посібник. – Д.: Юридична академія МВС України, 2002.-С.35
Курінний Є.В. Предмет і об’єкт адміністративного права України: Монографія. – Д.: Юридична академія МВС України, 2004. –С.19
Кушнарева Т.Е. Особенности правового регулирования статуса налоговых органов //Правове регулювання державних доходів та видатків: Доклади та виступи на міжнародній наук.-практ. конференції. 24-26 вересня 1998 р. – Х., 1998. –С.191
Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник. – М.: Юрид. лит., 1996. –С.214
Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и прав. – М.: Юристъ, 1997.-С.481
Погребной И.М., Шульга А.М. Теория права: Учеб. пособие. – Х.:Ун-т внутр. дел, 1998. –С.129
Погребной И.М. Теория права: Учебн.пособие. – 3-е изд., исп. и доп. – Х.: Гос. специализ. изд-во „Основа”, 2003. –С.101-105
Рясенцев В. А. Основы советского гражданского права. – М.: Юрид. лит, 1987.-С.35
Скакун О.Ф. Теорія держави і права: Підручник / Пер. з рос. – Х.: Консум, 2001.-С.349
Спиридонов Л.И. Теория государства и права: Учеб. пособие. – М.: Проспект, 1996. –С.85
Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права. – СПб.: Лань, 1998.-С.154
Хропанюк В.Н., Шанин В.И. Теория государства и права. – М.: Юрид. лит., 1993.-С.144
Хропанюк В.Н. Теория государства и права / Под ред. В.Г. Стрекозова. – М.: Интерстиль, 2000.-С.311
Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Учебник для вузов. – М.: Юрайт, 2000. –С.21
Юсупов В.А. Теория административного права. - М., 1985. –С.70-71