1.2 Основні ознаки адміністративно-правових відносин

Для проведення ґрунтовного дослідження адміністративно-правових відносин потрібно у першу чергу ознайомитись з їх характерними властивостями. Це допоможе визначити ті специфічні загальні ознаки, які притаманні всім суспільним відносинам, що складають предмет адміністративного права Завдяки чіткому окресленню особливостей адміністративно-правових відносин вдається окреслити ту умовну межу, яка відрізняє їх від інших галузей права.

Перед тим як безпосередньо розглядати питання особливостей відносин адміністративного права, хотілося б нагадати, що вони характеризуються і загальними ознаками, які властиві всім видам правовідносин, а саме:

1)      вони виникають на підставі норм права та юридичних фактів,

2)      їхні сторони наділені юридичними правами й обов´язками;

3)      вони мають власний конкретизований об´єкт;

4)      здійснення цих правовідносин забезпечується можливістю застосування державного примусу.

Професором Д.М. Бахрахом наводяться такі особливості адміністративно-правових відносин:

1)      обов´язки та права сторін даних відносин асиметричні. Вони пов´язані з діяльністю виконавчих органів держави та інших суб´єктів органів виконавчої влади;

2)      однією зі сторін у цих відносинах завжди виступає суб´єкт адміністративної влади (орган, посадова особа, недержавна організація, наділені державно-владними повноваженнями);

3)      зазначені відносини найчастіше виникають з ініціативи однієї зі сторін;

4)      у разі порушення адміністративно-правової норми порушник несе відповідальність перед державою;

5)      розв´язання спорів між сторонами, як правило, здійснюється в адміністративному порядку [15].

У підручнику доцента В.К. Колпакова адміністративно-правові відносини характеризуються такими особливостями:

1) адміністративно-правові відносини складаються переважно в особливій сфері суспільного життя - у сфері державного управління. Вони виникають у зв´язку зі здійсненням органами державного управління своїх управлінських функцій, тобто у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності;

2)      вони виникають у разі обов´язкової участі відповідного органу державного управління або іншого носія повноважень державно-владного характеру;

3)      адміністративно-правові відносини можуть виникати з ініціативи будь-якої зі сторін без згоди іншої;

4)      суперечки, що виникають між сторонами адміністративно-правових відносин, як правило, вирішуються у позасудовому порядку, тобто шляхом прямого юридично-владного розпорядження правомочного органу;

5)      якщо учасник адміністративно-правових відносин порушує вимоги норм адміністративного права, то він має відповісти за це перед державою в особі її органу [23].

У підручнику, підготовленому авторським колективом на чолі з професором Ю.П. Битяком, можна зустріти вже дев´ять особливостей, що є характерними для адміністративно-правових відносин, а саме:

1)      адміністративно-правові відносини складаються у сфері управління, тобто у повсякденній практичній реалізації завдань і функцій держави;

2)      в усіх відносинах однією зі сторін обов´язково є орган виконавчої влади (державного управління) або громадська організація, наділена державно-владними повноваженнями;

3)      адміністративно-правові відносини - це особливий зв´язок між їхніми учасниками, один з яких за даних обставин має право вимагати від іншого такої поведінки, яка передбачена адміністративно-правовою нормою;

4)      орган управління зобов´язаний реалізовувати свої матеріально-правові та процесуальні права, тобто право одночасно є обов´язком суб´єкта адміністративно-правових відносин;

5)      адміністративно-правові відносини можуть виникнути з ініціативи будь-якого суб´єкта адміністративного права, але згода іншої сторони не є обов´язковою умовою для їх виникнення;

6)      порушення однією зі сторін своїх обов´язків зумовлює її відповідальність не перед іншою стороною, а перед державою в особі її компетентних органів;

7)      адміністративно-правові відносини можуть реалізовуватися на засадах як влади і підпорядкування, так і рівності сторін, тобто кожна сторона зобов´язана виконувати вимоги конкретної правової норми;

8)      санкції, що застосовуються до сторін адміністративно-правових відносин за порушення ними своїх прав та обов´язків, -це, як правило, заходи адміністративного примусу, адміністративної та дисциплінарної відповідальності. Може настати також матеріальна або кримінальна відповідальність;

9)      спори, що виникають між сторонами цих відносин, вирішуються як в адміністративному (більшість спорів), так і в судовому порядку [11]

Вирішальними моментами, що зумовлюють необхідність певної ревізії адміністративно-правових відносин, є:

1)      запровадження нової системи організації державної влади в Україні;

2)      продовження відповідно до Конституції України процесу наповнення новим, більш вагомим змістом правового статусу людини та громадянина;

3)      значна трансформація державного управління та змісту його функцій.

Серед головних особливостей об´єкта відносин адміністративного права можна виділити:

1)      його формування на підставі загальних публічних потреб;

2)      публічні потреби, що складають об´єкт адміністративно-правових відносин, за своїм характером, змістом суттєвим чином відрізняються від узагальнених потреб, які формують об´єкти відносин інших публічно-правових галузей;

3)      за обсягом масиву правової регламентації, порівняно з іншими управлінськими галузями права, об´єкту адміністративного права відведено безальтернативне перше місце;

4)      багаторівнева структура формування, яку складають місцеві, регіональні та загальнодержавні публічні потреби, інтереси й запити.

5)      його значний динамізм, який спричиняється оперативним реагуванням на зміни в політичному та соціально-економічному середовищі суспільства.

Таким чином, сутність першої нової головної риси адміністративно-правових відносин полягає в тому, що відносини адміністративного права мають власний, характерний тільки для них об´єкт - публічні потреби (інтереси, запити), втілення яких регламентується чинними нормами адміністративного права.

Наступним додатковим критерієм, який пропонується використовувати для визначення нової властивості адміністративно-правових відносин, є їх функціональна спрямованість. Як відомо, спеціальні юридичні функції поділяються на регулятивні та охоронні [14]. Зазначені функції перед усім характеризуються спрямуванням правового впливу. Перша - забезпечує належну організацію суспільних відносин, їх відповідність соціальним завданням в окремих суспільних галузях. Друга - повинна гарантувати високу ступінь правової охорони об´єкта правовідносин від імовірних протиправних посягань.

Для адміністративного права однаковою мірою властиві як регулятивна, так і охоронна функції, що разом з виховною визнаються його головними функціями [16].

Така особливість пояснюється феноменом архітектоніки адміністративного права, відносини якого формуються з двох основних складових: блоку державного й комунального управління (владно-управлінської діяльності) та блоку адміністративно-правового захисту. Відносини адміністративного права можуть реалізовуватись у рамках власного повноцінного функціонального циклу, який поєднує регулятивний та охоронний етапи. Це дозволяє забезпечувати значну автономність адміністративного права, його тривале функціонування без відчутної залежності від норм інших галузей права.

Підсумовуючи, можна сказати, що другою новою рисою відносин адміністративного права є їх багатовекторне функціональне призначення - регулятивне та охоронне.

Третім новим критерієм характеристики ознак відносин адміністративного права є ступінь їх інтегрованості з іншими управлінськими правовідносинами. На ієрархічних сходах управлінських галузей права відносини адміністративного права небезпідставно посідають найвище місце. Це пояснюється, по-перше, тим, що адміністративне право у владно-управлінському правовому середовищі виступає в ролі єдиного репрезентанта фундаментальної галузі права, що формує її потенційні зв´язки з іншими управлінськими галузями права за схемою "метрополія-сателіт". По-друге, адміністративно-правові відносини на відміну від інших управлінських правових відносин, яким притаманна лише монофункціональність, забезпечують повний управлінський цикл (організації та охорони). По-третє, для виконання контрольно-наглядових функцій, а також функцій правового захисту, монофункціональні відносини сателітних галузей права доповнюються відповідними охоронними адміністративно-правовими відносинами. По-четверте, для забезпечення відносин процедури в інших управлінських галузях права використовуються процесуальні адміністративно-правові норми. По-п´яте, переважна більшість згаданих вище сателітних галузей права є похідними від адміністративного права, і свої основоположні витоки вони беруть з широкого русла цієї правової галузі. По-шосте, відносини адміністративного права і похідних від нього правових галузей відбуваються на одному "владно-управлінському полі", використовуючи однакові методи правового регулювання, причому переважна більшість ділянок згаданого "поля" зайнята відносинами адміністративного права, поза межами якого залишається незначна частина управлінських регулятивних відносин, що виникають на підставі характеристик їх предмета - фінансових або земельних ресурсів.

Досліджуючи третю додаткову рису адміністративно-правових відносин, можна відмітити, що для них характерна висока ступінь інтеграції з відносинами інших управлінських галузей права. Покриваючи більшість відносин владно-управлінської сфери, вони забезпечують повноцінне функціонування споріднених з ними суспільних відносин, що регулюються нормами фінансового, земельного, екологічного, податкового та інших галузей права.

Четвертим, і останнім додатковим критерієм, який слід використати для доповнення існуючої схеми характеристик відносин адміністративного права, є особливості змісту їхніх динамічних властивостей.

Норми адміністративного права не мають чіткого, закріпленого відповідною кодифікацією, поділу на матеріальне та процесуальне адміністративне право. Ці майже безмежні за своїми розмірами правові масиви співіснують в рамках одного предмета - предмета адміністративно-правового регулювання. їх поділ поки що залишається умовним, про що свідчить, наприклад, поєднання матеріальних та процесуальних адміністративних норм у Кодексі України про адміністративні правопорушення. Основними перешкодами на шляху розв´язання проблеми відокремлення процесуальних норм адміністративного права в самостійну процесуальну правову галузь є недостатнє теоретичне обґрунтування доцільності такого кроку та значна складність його практичної реалізації, бо одразу ж після відокремлення постане не менш складна проблема нового поділу адміністративно-процесуального права на деліктне та організаційне.

Сутність четвертої нової риси відносин адміністративного права полягає в тому, що особливості змісту їхніх динамічних властивостей характеризуються присутністю як матеріальних, так і процесуальних правових відносин, що утворюють єдине ціле - предмет адміністративного права.

Крім використання нових критеріїв характеристики властивостей адміністративно-правових відносин необхідно пам´ятати про їх традиційні ознаки, зміст яких потребує подальшого коригування, змін та доповнень. Перша така ознака стосується сфери виникнення відносин адміністративного права. У різних джерелах можна зустріти різні думки з приводу цього питання. Так, Ю.М. Козлов пише, що це "сфера виконавчо-розпорядчої діяльності", а, на думку В.К. Колпакова, дана сфера є сферою державного управління. Найбільш радикальне вирішення пропонується у підручнику за редакцією Ю.П. Битяка, де говориться про "сферу управління".

Виходячи із сучасних шляхів реформування адміністративного права, сфера його відносин має визначатись "як сфера владно-управлінської діяльності органів виконавчої влади, інших органів державного управління, виконавчих органів місцевого самоврядування та окремих громадських організацій, що наділені функціями державного управління". Також у рамках зазначеної сфери діють відносини, що мають опосередковане похідне відношення до владно-управлінської діяльності - так звані внутрішньоапаратні відносини та захисні правові відносини, що регулюються нормами адміністративного права.

Поняттям "владно-управлінська діяльність" охоплюються всі регулятивні відносини адміністративного права та окремий вид цих відносин - організаційно-функціональні відносини, що регулюються нормами фінансового та земельного права. Поза межами зазначеного поняття знаходяться деліктні адміністративно-правові відносини. Зважаючи на це, остаточний варіант змісту, що характеризує першу традиційну властивість відносин адміністративного права, має отримати таку редакцію: "Адміністративно-правові відносини виникають у сфері, безпосередньо пов´язаній з владно-управлінською діяльністю, крім її окремих ділянок, врегульованих нормами фінансового та земельного права".

Другою, найбільш уживаною рисою є така, що вказує на обов´язкову участь як однієї зі сторін органу, наділеного відповідними владними повноваженнями. Останнім часом система таких органів значно розширилась: це і традиційні органи державного управління, до яких належать структури нової гілки державної влади - виконавчої влади, це також органи та посадові особи структур місцевого самоврядування. У ролі владно-управлінських структур можуть виступати також громадські організації, яким надані владні виконавчо-розпорядчі повноваження.

До обов´язкових суб´єктів можна віднести судові органи, що виконують правозахисні функції за допомогою норм адміністративного права.

Також у цій ролі можуть виступати посадові особи всіх державних і недержавних владно-управлінських структур, які є учасниками так званих внутрішньоапаратних відносин.

Характеристики риси, що розглядається, порівняно з радянським періодом, збагатилися у першу чергу за рахунок появи таких нових суб´єктів адміністративно-правових відносин, як органів та посадових осіб державної виконавчої влади і структур місцевого самоврядування.

Кінцевий варіант визначення зазначено властивості пропонується викласти таким чином: "У відносинах адміністративного права однією зі сторін обов´язково виступає структура (посадова особа), наділена повноваженнями, що стосуються функціонування владно-управлінської сфери". Вживання слова "стосуються" є невипадковим, зважаючи на контрольні та правозахисні функції загальних судів у сфері застосування норм адміністративного права, а також внутрішньоапаратних відносин, які є невід´ємною складовою поняття "владно-управлінська діяльність".

Третя, класична риса адміністративно-правових відносин стосується особливостей умов їх виникнення. Ознайомлення з існуючими варіантами її редакції спонукає до більш детального вивчення даного питання.

В основу цієї риси покладені два моменти. Перший - стосується ініціативи виникнення відносин адміністративного права, другий - пов´язаний зі згодою сторін на їх виникнення. Ініціатором початку відносин адміністративного права може бути будь-яка сторона, владна або невладна - усе залежить від конкретних життєвих обставин і виду адміністративно-правових відносин. Якщо це регулятивні відносини, то вони можуть виникати з ініціативи будь кого з учасників (владних чи невладних).

Інші тенденції спостерігаються під час виникнення відносин адміністративно-правової охорони, ініціатором яких переважно виступає владна сторона, за винятком повідомлення громадян про факт порушення норм адміністративного права.

Поширена теза про виникнення відносин адміністративного права з ініціативи будь-якої зі сторін без згоди іншої бере свій початок з характеристик суспільних відносин, що регулюються нормами радянського адміністративного права, оскільки договірних відносин адміністративно-правового характеру, як стверджував у той час Ю.М. Козлов, не існує.

Пострадянський розвиток адміністративного права, прийняття ряду законодавчих актів практично підтвердили існування адміністративно-договірних відносин [27].

Однак, чи то за інерцією, чи то з інших причин майже в кожному науковому чи навчальному джерелі з адміністративного права можна зустріти тезу про необов´язковість згоди сторін на виникнення окремих видів адміністративно-правових відносин.

Враховуючи викладене, третя традиційна риса адміністративно-правових відносин повинна бути сформульована таким чином: "відносини адміністративного права можуть ініціюватись будь-яким їхнім суб´єктом, згода на їх виникнення є обов´язковою лише під час укладання адміністративних угод".

Четверта із загальновизнаних рис адміністративно-правових відносин розкриває особливість характеру стосунків між їх учасниками. Адміністративне право як публічна галузь права покликана реалізовувати загальні (публічні) потреби та інтереси. Донедавна, виходячи з цього твердження, характер відносин між суб´єктами адміністративного права визначався як владний, тобто передбачав нерівність сторін, стосунки яких будувались за схемою "влада - підпорядкування".

У сучасних умовах, коли чинними є норми ст. 3 Конституції України, коли вдосконалюються форми адміністративної діяльності, владними структурами надаються населенню різноманітні управлінські послуги, характер відносин між суб´єктами адміністративного права все більше набуває ознак партнерства. Насамперед це стосується так званих горизонтальних регулятивних відносин.

П´ята, головна риса адміністративно-правових відносин передбачає відповідальність перед державою у разі порушення вимог норм адміністративного права. Необхідно зауважити, що існують норми правової охорони - відносин адміністративного права, передбачені насамперед адміністративним та кримінальним правом. Правова відповідальність настає за порушення норм правової охорони, тобто забороняючих норм. Суттєвою особливістю є те, що не всі норми адміністративної відповідальності зосереджуються в єдиному кодифікованому законодавчому акті. Окрім КУпАП значна частина складів адміністративних правопорушень передбачена у профілюючих законах. Існує широка система органів адміністративної юрисдикції (органи правосуддя, міліція, структури виконавчої влади, Нацбанк України та ін.). Зазначені функції виконують також виконавчі утворення органів місцевого самоврядування, які є недержавними інституціями).

Шоста, одна з найбільш розповсюджених особливостей стосується порядку розв´язання спорів між учасниками відносин адміністративного права. Існують два різновиди вирішення даної проблеми.

Перший - це адміністративний порядок, коли сторона, чиї права порушені, звертається до вищої владно-управлінської інстанції, яка має повноваження на скасування неправомірного рішення підпорядкованої їй структури. Цей порядок є найбільш розповсюдженим, однак він має окремі недоліки, пов´язані з високою ймовірністю виникнення бюрократичних перепон і певної упередженості щодо заявника.

Другий різновид - це судовий порядок. З позиції забезпечення об´єктивності та всебічності розв´язання спору він має беззаперечні переваги, але відсутність в Україні системи спеціалізованих (адміністративних) судів вказує на те, що існують об´єктивні причини, які гальмують процес його подальшого поширення.

Донедавна часу важливу роль у розв´язанні адміністративних спорів відігравали органи прокуратури, однак за чинною Конституцією України здійснення функцій так званого загального нагляду вже не є компетенцією цієї правоохоронної структури. У перспективі судовий порядок вирішення спорів між учасниками адміністративно-правових відносин має стати основним видом. Це цілком реально за умови подальшого розвитку гілки судової влади, у структурі якої функціонуватимуть адміністративні суди, наділені широкими повноваженнями у виконанні функцій адміністративної юстиції.

Виходячи з вищевикладеного, останню рису адміністративно-правових відносин можна звести до такого: "спори між сторонами адміністративних правовідносин можуть вирішуватись як у судовому, так і в позасудовому (адміністративному) порядку".

Таким чином, система основних властивостей сучасних відносин адміністративного права України повинна складатися з десяти рис:

1)      відносини адміністративного права мають власний, характерний тільки для них об´єкт - публічні потреби та інтереси, реалізація яких регламентована чинними адміністративно-правовими нормами;

2)      для зазначених відносин характерне багатовекторне функціональне призначення - регулятивне та охоронне;

3)      адміністративно-правові відносини мають високий ступінь інтеграції з відносинами інших управлінських галузей права, посідаючи основне місце на "владно-управлінському полі". Вони забезпечують повноцінне функціонування споріднених з ними суспільних відносин, що регулюються нормами фінансового, земельного, екологічного, господарчого, податкового та інших галузей права;

4)      особливості змісту їхніх динамічних властивостей характеризуються наявністю як матеріальних, так і процесуальних правових відносин, які складають єдине ціле - предмет адміністративного права;

5)      адміністративно-правові відносини виникають у сфері, безпосередньо пов´язаній з владно-управлінською діяльністю, крім окремих її ділянок, врегульованих нормами фінансового і земельного права;

6)      у відносинах адміністративного права однією зі сторін обов´язково виступає структура (посадова особа), наділена повноваженнями, що стосуються функціонування владно-управлінської сфери;

7)      адміністративні правовідносини можуть ініціюватися будь-яким їх суб´єктом. Згода на їх виникнення є обов´язковою під час укладання адміністративних угод;

8)      характер відносин адміністративного права є владно-партнерським. Це означає, що крім ознак владності в регулятивних відносинах у певному обсязі можуть бути присутні елементи партнерства, а у відносинах адміністративно-правової охорони переважають владні чинники;

9)      спори між сторонами адміністративно-правових відносин можуть вирішуватись як у судовому, так і позасудовому (адміністративному) порядку;

10) у разі порушення норми правової охорони відносин адміністративного права винна особа несе відповідальність перед державою, від імені якої виступають як державні структури, так і виконавчі органи місцевого самоврядування.

Отже, завершуючи розгляд питань головних рис адміністративно-правових відносин, можна з упевненістю стверджувати, що наведені вище характеристики стосуються відносин так званого перехідного періоду розвитку України. Це означає, що у процесі оновлення вітчизняного адміністративного права зміст характеристик розглянутих рис може набути нових ознак, які віддзеркалюватимуть результати подальшого реформування адміністративно-правових відносин.

РОЗДІЛ ІІ

СТРУКТУРА АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИХ ВІДНОСИН