2.5. Модель взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления во Франции

ФРАНЦИЯ. Это унитарное государство с формой правления смешанная президентско-парламентс-кая республика. Эволюцию взаимоотношений местных органов с государственными институтами управления можно разделить натри крупных этапа.

Первый этап охватывает период с 1789 г. по 70-е годы XIX в.. Он характеризовался переходом от присущих революционному периоду тенденции к децентрализации к жесткой административной централизации. В результате местное самоуправление было практически повсеместно заменено управлением из центра; ликвидировалась выборность населением местных органов управления, которые заменялись на четкую административную иерархию назначаемых центром исполнительных (префект, супрефект, мэр) и совещательных (муниципальные советы) органов. Однако ряд законов периода Июльской монархии (1931-38 г.г.), восстановивших принцип выборности исполнительных органов сначала в низовом звене местного управления - коммунах, а затем и в департаментах, дал некоторый толчок к децентрализации.

Второй этап охватывает периоды III и IV Республик ( с 70-х годов XIX в. до середины XX в.) привел к установлению определенного равновесия между тенденциями централизации и децентрализации в отношениях между государством и местной властью. С одной стороны, были узаконены основы коммунального и департаментского управления, а с другой, институт префекта остался ключевым в системе местного административного механизма.

Несмотря на демократический характер положения Конституции 1946 г. о том, что «местные коллективы свободно управляются советами, избираемыми всеобщим голосованием, а исполнение решений этих советов обеспечивается мэрами (в коммунах) или Председателями Генеральных советов (в департаментах)», практически функции Председателя Генерального совета выполнялись префектами. Он же осуществлял и жесткий контроль за местными коллективами.

Третий этап начался с принятия Конституции V Республики (1958 г.) и начальный его период характеризовался столкновением двух тенденций: централизации и децентрализации, при общей бюрократизации управленческого аппарата. Это нашло свое выражение в попытках расширения прав префектов, в сокращении финансовой базы местных коллективов, в создании на региональном уровне публично-правовых учреждений, во многом подменявших местные представительные институты. Примерно в это же время в стране началось формирование регионального уровня государственного управления.

В 1959 г. было проведено административно-территориальное деление на 22 округа (региона), в которых были сформированы периферийные службы государства и введена должность префекта региона. Согласно законодательным актам 1955-64 г.г. на префекта региона было возложено проведение политики правительства страны, касающаяся экономического и социального развития регионов, координация деятельности префектов департаментов, глав служб и руководителей публичных учреждений. В результате сложилась существующая структура местного управления Франции.

С середины 60-х годов был проведен ряд реформ системы государственного управления, направленных на деконцентрацию, т.е. передачу полномочий по принятию решений нижестоящим уровням централизованного государственного аппарата. Потребность в деконцентрации была вызвана тем, что концентрация полномочий по принятию решений на высших этажах центральной власти достигла такой степени, которая грозила блокировать всю систему государственного управления. Деконцентрация выразилась в создании специализированных министерств и развитии их периферийных служб.

Новый этап реформы общественного управления был связан с приходом к власти в мае 1981 г. правительства социалистов и ознаменовался принятием 2 марта 1982 г. «Закон о правах и свободах коммун, департаментов и регионов». Этот закон, вокруг которого развернулись дискуссии в Национальном собрании, пересмотрел по существу все основные законоположения, действовавшие до него: Кодекс коммун, Закон 1871 г. о Генеральных советах, Закон 1972 г. о регионах и др. в сторону усиления автономии местных коллективов.

В отношении коммун основные нововведения заключались в том, что был несколько расширен состав их советов пропорционально численности населения. Коммуны получили дополнительную компетенцию в экономической области, сфере градостроительства и городского планирования, в определении приоритетов по строительству жилья, создании совместно с регионами центров профессиональной подготовки, социальной политике. Этим местным коллективам было предоставлено формальное право на прямую и косвенную помощь со стороны государства, если она предназначалась для целей экономического развития (ст.6 Закона 1982 г.). В отношении коммун упразднялась ранее существовавшая административная и финансовая опека.

Более значительно менялся статус департаментов, над которыми также упразднялась административная и финансовая опека. Теперь решения Генерального совета принимались и исполнялись по полному праву, т.е. независимо от других органов.

Председатель Генерального совета стал вместо префекта руководителем исполнительного органа власти департамента. Была разработана целая система его новых функций:

• - готовил и исполнял решения совета;

• - распоряжался финансовыми и другими средствами департамента;

• - являлся главой административных и технических служб департамента;

• - нес ответственность за управление делами в департаменте;

• - осуществлял полицейские функции.

Таким образом, впервые со времени своего создания Генеральный совет стал управляться лицом, избранным путем всеобщего голосования. Департамент получил возможность, как и все другие местные коллективы, заключать контракты с государством для исполнения национальных планов социально и экономического развития. Такие же контракты он мог заключать и со своим регионом для выполнения соответствующих региональных планов. Были расширены права департаментов в сфере урбанизации, жилищного строительства, профессионального образования, архивного дела, санитарной и социальной областях.

Наиболее серьезные изменения произошли на уровне региона, который стал территориальным коллективом с собственным бюджетом и налоговыми поступлениями. Он управлялся региональным советом, избираемым прямым голосованием и рассматривающим все вопросы, касающиеся региона: обеспечение экономического, социального, санитарного, культурного и научного его развития, обеспечение территориального устройства при соблюдении целостности и автономии департаментов и коммун.

Регион мог выполнять и иные функции, переданные ему государством, заключать с ним контракты. Председатель регионального совета получил право распоряжаться кредитами, готовит и исполнять решения регионального совета, т.е. руководить исполнительным органом власти региона.

Важным моментом реформы стала трансформация государственного контроля за местными коллективами с предварительного на последующий и придание ему юридической формы взамен существовавшей ранее административно-политической.

Решения, постановления и иные акты местных органов власти, а также заключаемые ими соглашения исполнялись по полному праву после их публикации или нотификации. Все эти акты в 15-дневный срок должны были представлены представителю государства, который мог по своему усмотрению передать их для аннулирования в административный суд, если посчитал их незаконными.

В финансовой области реформа была осуществлена на тех же принципах: упразднялась финансовая опека над местными коллективами и вводился последующий контроль, осуществляемый новым органом -региональной счетной палатой, учреждаемой в каждом регионе. Законом о распределении компетенции от 7 января 1983 г. каждом местному коллективу предоставлялись финансовые ресурсы, необходимые для реализации.

В результате реформы 1982 г. существенно изменилось положение органов государственной власти на местах и, в частности, статус префекта. Он перестал руководить регионом, возглавлять исполнительную власть в департаменте и осуществлять административную опеку над местными коллективами. Часть служб префектуры, связанная с управлением департаментом, перешла под руководство Председателя Генерального совета (закон 1982 г.).

Временно было принято решение о переименовании должности представителя государства на местах: вместо префектов и супрефектов они стали называться «Комиссарами республики» и «помощниками Комиссара республика» (спустя некоторое время вернулись к старым названиям). И хотя та роль, которую играли префекты, несколько снизилась, их значение в осуществлении власти на местах осталось велико. Префекты оставались непосредственными представителями Премьер-министра и каждого из министров, под их властью находились гражданские службы государства, им поручалось соблюдение национальных интересов, наблюдение за исполнением законов страны и сохранение общественного порядка.

Под руководством соответствующих министров префекты управляли следующими службами (управлениями) в департаментах: социальных и санитарных дел, образования, труда и занятости, сельского хозяйства, ветеринарии, свободного времени, архитектуры, архивов, оснащения, налогов, конкуренции и потребления, городской полиции, по делам разведки общего характера, почты, мер и весов.

Префектам были представлены значительные права по вмешательству в экономическую и социальную жизнь департаментов и регионов, в частности, выступать инициаторами государственных инвестиций, активно участвовать в разработке, координации и исполнении региональных планов экономического и социального развития, участвовать в процессе государственной помощи предприятиям, оказавшимся в трудной экономической ситуации.

В развитие Закона от 2 марта 1982 г. в этом же году был принят «Закон о распределении компетенции между коммунами, департаментами, регионами и государством» (22 июня), который установил, что различные уровни управления должно были не конкурировать, а дополнять друг друга. Он предписывал местным коллективам «...сотрудничать с государством в управлении и территориальном устройстве, в экономическом, социальном, санитарном, культурном и научном развитии, а также в охране окружающей среды и улучшении качества жизни.

Коммуны, департаменты и регионы представляют собой институциональные рамки для участия граждан в местной жизни и гарантируют ее разнообразие». Одновременно Закон предоставил всем местным коллективам новую компетенцию в планировании, экономическом развитии и территориальном устройстве, урбанизме, строительстве жилья, сфере профессионального образования и производственно-технического обучения и других областях.

Проведение реформы было рассчитано на несколько лет, поэтому в развитие Законов от 2 марта и 22 июня были приняты еще 31 закон, циркуляр и декрет. В 1983 г. коммуны получили возможность регулировать планировку и застройку городов, выдавать разрешение на строительство и т.д. В 1984 г. были переданы полномочия от государства местным коллективам в области транспорта, социальной деятельности, юстиции, в 1985 г. - в области образования, культуры, охраны окружающей среды, местной полиции. При этом исключалась опека одного коллектива над другим и в каждом случае передача полномочий сопровождалась передачей эквивалентных ресурсов.

Таким образом, можно констатировать, что проведенная с 1982 г. реформа децентрализации улучшила институциональную структуру страны, предоставив местным коллективам несравненно большую самостоятельность и полномочия, чем они имели до этого. Реформы способствовали вовлечению населения в жизнь местных сообществ. В то же время центральная власть сохранила достаточно сильные позиции на местах, значительно изменив формы и методы контроля за нижестоящими уровнями власти.

Обобщая опыт реформирования взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления различных стран Запада, можно выделить основные тенденции и приоритеты.