2.6. Основные концепции и модели взаимоотношений центральной и местной власти.

Концепция «способствующей власти».

Местные власти стремятся также оказывать давление на вышестоящие уровни власти или иные организации, либо стимулировать частный сектор для обеспечения населения своего сообщества необходимыми услугами, т.е. они как бы способствуют достижению конечной цели (оказание услуг), а обеспечивают сам механизм ее достижения. Эта концепция «способствующей власти» активно внедряется в общественном управлении на Западе.

Один из основных способов решения задач управления заключается в постоянном мониторинге основных потребностей и желаний жителей сообщества и поиске путей наиболее эффективного их удовлетворения. Теперь вместо того, чтобы самим оказывать те или иные услугам, местные власти предпочитают играть роль уполномоченных, передавая права на оказание этих услуг различным государственным, общественным или частным организациям.

Концепция партнерства.

В сфере взаимоотношений между центральным и местным уровнями управления в большинстве стран Запада доминирующее влияние сегодня имеет концепция партнерства различных уровней власти, согласно которому каждый уровень играет свою особенную роль в системе общественного управления. В ряде стран руководители и депутаты местных сообществ являются одновременно представителями центральной власти, что помогает лучше понимать позиции друг друга. Для обеспечения гарантий местным органам власти по реализации возложенных на них функций и полномочий существует обычно законодательно закрепленный механизм, страхующий местные власти от несанкционированного вмешательства центра в местные дела.

Концепция партнерства различных уровней власти во многих странах Западной Европы играет доминирующее влияние сегодня имеет. Кроме того, в ряде стран (Испания, Франция, Швеция и др.) руководители и депутаты местных сообществ являются одновременно представителями центральных исполнительных и представительных органов власти, что помогает разным уровням власти лучше понимать позиции друг для друга.

Концепция финансового и иных форм контроля.

Для обеспечения гарантий местным органам власти по реализации возложенных на них функций и полномочий существует обычно законодательно закрепленный механизм, страхующий местные власти от несанкционированного вмешательства центра в местные дела. Но наряду с этим предусматривается и регулярный контроль за соблюдением местными органами власти национального законодательства и Конституции, осуществляемый в разных странах по-разному (через постоянных представителей центрального правительства на местах, путем разовых правительственных инспекционных проверок, посредством судебных органов и т.д.).

В законодательстве многих стран предусмотрен также и финансовый контроль за деятельностью местных органов власти посредством систематического предоставления аудиторских отчетов о их деятельности. Причем финансовый контроль со стороны центра за местными властями в последние годы усилился, т.к. рост дефицита государственного бюджета, характерный для большинства стран Запада, вынуждает их центральные правительства следить за общим объемом общественных расходов, в котором доля местных расходов весьма значительна.

Концепция структурных преобразований.

Структура власти показывает взаимосвязь различных власти управления и то как они вписываются в общую систему управления. В большинстве стран предпочтение отдается многоуровневой системе, при которой более масштабная деятельность осуществляется высшим уровнем власти.

В ряде стран (Франция, Италия, Испания) относительно недавно был сформирован еще один региональный уровень власти. И сегодня в Европе наблюдается общая тенденция предоставления больше власти региональному управлению, что является частью общего процесса децентрализации и обеспечивает повышение эффективности власти и ее ответственности перед населением за предоставляемые ему услуги.

На самом низшем уровне местного управления, соответствующего территории, наиболее четко идентифицируемой ее жителями как своей, регулярно возникают конфликты из-за несоответствия между необходимостью иметь относительно небольшие единицы местного управления и потребностью в достаточно больших органах власти для обеспечения экономической эффективности общественного управления.

Функции и роль местного управления.

Диапазон функций значительно расширился. Они могут быть квалифицированы на две большие группы: предоставление и оказание услуг населению; представительство интересов местного сообщества.

Приведем примеры функций по предоставлению и оказанию услуг, оказываемых местными органами власти стран Запада.

1. Общее развитие местного сообщества:

• - планирование экономического развития;

• - обеспечение территориального единства и пр.

2. Охрана и развитие окружающей среды:

• - планирование землепользования;

• - развитие транспортной сети, в т.ч. дорог и общественного транспорта;

• - защита окружающей среды;

• - сбор и переработка мусора и пр.

3. Общественная безопасность:

• - муниципальная полиция;

• - пожарная служба;

• - защита прав потребителей и пр.

4. Образование, здравоохранение, социальная сфера:

• - муниципальные школы и дошкольные учреждения;

• - среднее профессиональное и высшее образование:

• - больницы и иные медицинские учреждения;

• - предоставления жилья;

• - услуги по социальному обеспечению и пр.

5. Коммунальные услуги:

• - тепло- и водоснабжение;

• - канализация;

• - электро- и газоснабжение;

• - благоустройство и пр.

6. Организация досуга:

• - строительство и эксплуатация спортивных сооружений;

• - муниципальные библиотеки ;

• - туризм;

• - культурные услуги и пр.

Считается, что основой деятельности местных органов власти является оказание и предоставление услуг, представительские функции становятся сегодня не менее значимыми. Суть их заключается в определение основных интересов местного сообщества и важнейших приоритетов развития, а также отстаивании этих интересов перед другими сообществами и вышестоящими органами власти.

Создание ассоциаций и союзов местных властей.

Обычно официальный диалог между центральным и местным уровнями управления осуществляется через посредство различного рода ассоциаций и союзов местных властей. Благодаря таким встречам представители обеих уровней власти собираются вместе для обсуждения и выработки совместной политики, достижения соглашений по вопросу распределения субсидий центральной власти и согласования взглядов по экономической и социальной политики.

На практике в такого рода дискуссиях доминирующую роль играют органы центральной власти, так как государственная позиция в области социально-экономического развития является главенствующей и центральное правительство вынуждено контролировать общий объем и справедливость распределения субсидий нижестоящим уровням власти.

Сегодня в отношении между центром и местными властями принято выделять две основные модели:

• централизованную, представленную двумя типами: континентальной и иберийской;

• децентрализованную или англосаксонскую.

Для централизованной модели характерно наличие на местном уровне представителя центрального правительства: префект во Франции, ландрат в Германии, представитель Королевы в Голландии.

Первый тип отличается тем, что представитель подотчетен только ему и выполняет только функции, порученные ему этим правительством и лежащие вне сферы компетенции местных органов власти.

Для второго типа характерно, что Глава местной власти имеет двойную подчиненность: перед центром, как его представитель и перед местным советом, как Глава администрации.

При децентрализованной модели управления центральное правительство не имеет права прямого административного влияния на местные органы власти. Эта модель также имеет две основные разновидности.

Первая разновидность, называемая «Мэр-Совет», чаще всего встречается в муниципалитетах США и характеризуется тем, что Глава исполнительной власти так же как и местный Совет избирается населением. Обычно он является руководителем Совета и играет решающую роль при формировании местной администрации, согласовывая с советом лишь ряд ключевых фигур в ней.

Вторая разновидность, называемая «Совет-Управляющий», наиболее распространена в Великобритании, и отличается тем, что местный Совет назначает профессионального руководителя местной администрации («управляющего») и контролирует его деятельность. Депутаты Совета могут принимать активное участие в работе местной администрации.

Отметим, что для всех моделей характерно совмещение функций представительной и исполнительной власти либо в лице местного Главы (континентальная модель, «Мэр-Совет»), либо в лице депутатов («Совет-Управляющий»), что противоречит классическому принципу разделения властей по горизонтали.

С другой стороны, баланс сил между разными ветвями власти обеспечивается на местном уровне главным образом за счет четкого разделения компетенции и функций. Во многих странах Запада решили объединить обе ветви власти на муниципальном уровне в стремлении повысить эффективность принятия и исполнения управленческих решений.

Аргументация такого положения очевидна: разрабатывать, принимать и исполнять решения в случае, когда представительная и исполнительная власти объединены, намного легче. Что касается вариантов избрания руководителя исполнительной власти на местном уровне (Мэра, Губернатора, Бургомистра, Президента регионального или департаментского Совета и т.д.), то их существует три варианта:

• - прямое избрание населением местного сообщества;

• - избрание местным Советом из своего числа;

• - назначение местным Советом из числа профессиональных управленцев.

Каждый из этих вариантов имеет свои достоинства и недостатки примерно в равной степени распространены в различных странах Запада. Но если остановиться на варианте прямого избрания населением, которому сегодня отдается предпочтение в большинстве стран Центральной и Восточной Европы, то следует отметить, что он обладает двумя существенными недостатками:

• - способности, которыми должен обладать избираемый руководитель (политическая привлекательность, компромиссность и пр.), и требования, предъявляемые к профессиональному управленцу;

• - с очевидностью прямое избрание руководителя исполнительной власти существенно уменьшает возможности эффективного контроля за ним стороны местного Совета, да и со стороны центра. В результате баланс ветвей власти явно нарушается в стороны исполнительной власти, хотя это может быть оправдано в период широких политических, экономических и социальных реформ.

Что касается организации местным Советом и администрацией внутренней структуры своих комитетов и отделов, то в большинстве западных стран они в этом вопросе относительно свободны. Хотя центральное правительство старается регламентировать эту сферу путем издания соответствующих инструкций и финансовых ограничений. В местном Совете обычно формируются ряд постоянных комитетов: по финансам, здравоохранению, образованию, местному транспорту и пр. и несколько временных. Местная администрация организована обычно подобным же образом, но несколько больше по размерам и имеют еще такие комитеты как: по работе с персоналом, по внешним связям и т.д.

Большое значение в последние годы придается совершенствованию системы внутреннего управления местными представительными и исполнительными органами власти. При этом основное значение в этом вопросе уделяется решению следующих проблем:

• - четкое определение роли, задач и ответственности местных органов представительной и исполнительной власти;

• - выбор оптимальной структуры и численности Совета и Администрации;

• - определение принципов взаимодействия и взаимоконтроля между Советом и Администрацией, обеспечивающих их эффективные и гармоничные отношения и исключающие дублирование функций и безответственность.

Не менее важным элементом повышения эффективности внутреннего управления местных органов власти являются правильно организованные процессы корпоративного планирования (corporation planning) и разработки общественной политики (public policy). В основе стратегического планирования лежит выработка стиля, перспективы и стратегии развития местного сообщества, а на их основе уже разрабатываются общественные политики, более детальные планы оказания услуг и конкретные бизнес-планы.

Стиль работы местных органов власти определяется исходя из следующих критериев:

• - эффективность распределения полномочий между советом и администрацией;

• - степень вовлеченности населения местного сообщества в процессы принятия и реализации решений вопросов, относящихся к местной компетенции;

• - их стремление содействовать развитию местной экономики;

• - их заинтересованность в выявлении и удовлетворении потребностей местного населения;

• - их отношение к установлению ставок местных налогов;

• - открытость в отношении к вышестоящим органам власти, местному населению, средствам массовой информации и пр.

На основании выработанного стиля и установленных целей развития местного сообщества разрабатываются стратегические планы, в которых отражается какие задачи будут решаться на протяжении ближайших 3-5 лет. При этом должны быть указаны конкретные мероприятия, лица, ответственные за их исполнение, необходимые финансовые, материальные и организационные ресурсы и источники их получения.

В последние годы в большинстве стран Запада местные органы власти начали активно разрабатывать методы коммерческого бизнес-планирования, что позволило им значительно повысить эффективность разработки и реализации планов своего развития. Особенно полезными оказалось составление таких планов при оказании коммунальных услуг, развитии местного транспорта и пр.

В большинстве западных стран система общественного управления сформировалась в основном в XIX веке и каждому государству присуща своя модель взаимоотношений между органами государственной власти и местного управления. Влияние различных исторических, социокультурных, политических и иных факторов привела к широкому многообразию разных общественных моделей и механизмов управления этих стран: от передачи властно-управленческих функций на нижние этажи власти до сверхжесткой централизации.

В большинстве стран предпочтение отдается многоуровневой системе, при которой более масштабная деятельность осуществляется высшим уровнем власти. Сегодня в Европе наблюдается общая тенденция предоставления больше власти региональному управлению, что является частью общего процесса децентрализации и обеспечивает повышение эффективности власти и ее ответственности перед населением за предоставляемые ему услуги.

Что касается изменения функций и роли местного управления, то следует отметить, что сегодня их диапазон значительно расширился.

В финансовой сфере за последние годы в подавляющем большинстве западных государств наблюдается увеличение доли налоговых и неналоговых поступлений в бюджетах местных и региональных органов власти, а доля государственных субсидий падает. Такая тенденция говорит о большей финансовой независимости местных властей и росту их реальных возможностей по реализации возложенных на них функций и задач.

Большое значение в последние годы придается совершенствованию системы внутреннего управления местными представительными и исполнительными органами власти. Важным элементом повышения эффективности внутреннего управления местных органов власти являются правильно организованные процессы корпоративного планирования и разработки общественной политики. В последние годы в большинстве стран Запада местные органы власти начали активно разрабатывать методы коммерческого бизнес-планирования, что позволило им значительно повысить эффективность разработки и реализации планов своего развития.

Тема 3. Государственная служба в Великобритании

3.1. Основные направления реформы государственной службы

3.2. Система подготовки государственных чиновников

3.3. Система продвижения по службе

3.4. Контроль за деятельностью государственных чиновников

3. 1. Основные направления реформы

Современный облик института государственной службы в Великобритании во многом определили крупные административные реформы 70-80-х годов. Для их подготовки был создан комитет по реформе гражданской службы (Комитет Фултона), представивший правительству доклад, в котором предложил принципиально новую модель гражданской службы – «менеджеральную». Именно эта модель, близкая к американской, и была положена в основу государственной службы Великобритании,

Идея «менеджеральной» модели заключалась в том, чтобы перенять рациональные и эффективные методы руководства, используемые в американском бизнесе и в системе государственного управления в США. Особенности "менеджеральной» модели можно свести к следующим нововведениям:

• - в государственных структурах часто используется "интегральная" иерархия;

• - система административного права отсутствует;

• - судебный контроль основан на доктрине общего права;

• - вовлеченность административного аппарата в процесс выработки и принятия политических решений, касающихся как долгосрочной, так и текущей политики министерств;

• - продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях.

За образец гражданской службы в Великобритании положена американская модель административно-государственного управления

Проведение реформы началось в январе 1971 г. Первым этапом явилась отмена системы классов. Были образованы три основные группы чиновников.

Первая  - группа старших политических и административных руководителей - включает чиновников административного класса в ранге помощника заместителя, заместителя постоянного секретаря, постоянного секретаря. Входящие в данную группу ступени образуют вершину руководящего состава гражданской службы. Эти чиновники несут личную ответственность непосредственно перед министром за руководство в своей области административно-государственного управления.

Вторая группа - административная - включает две ступени: ученик администратора и старший исполнитель. В компетенции административной группы находится большой круг вопросов - от координации деятельности госаппарата управления и руководства работой министерств до исполнения обычных канцелярских обязанностей.

Третья группа объединяет профессиональных научных работников и технических специалистов. В нее входят ученые, архитекторы, инженеры, занятые проблемами образования и профессиональной подготовки чиновников. Создана также вспомогательная группа технических работников (чертежники, делопроизводители, выполняющие простую исполнительскую работу).

Менеджеральная модель государственной службы предполагает вовлеченность административного аппарата в процесс выработки и принятия политических решений, касающихся как долгосрочной, так и текущей политики министерств.

В соответствии с рекомендациями Комитета Фултона организационная структура министерств перестроена таким образом, чтобы приблизить их к решению политических задач. В министерствах появились отделы по планированию политики. Их задача - следить за тем, чтобы текущие политические решения принимались с учетом долгосрочных перспектив. Появилась должность старшего советника министерства по вопросам политики. Он назначается министром из числа лиц, не принадлежащих к гражданским служащим (так называемых аутсайдеров). Министру предоставлено также право нанимать на временной основе такое число политических экспертов, какое он сочтет необходимым.

Модель, предложенная Комитетом Фултона, близка к той, которая существует во Франции и США, где министр приводит с собой политических советников, образующих его кабинет. Члены кабинета уходят в отставку вместе с министром.

Наряду с этим продолжает существовать концепция нейтральности гражданской службы. Концепция предполагает, что государственные (гражданские) служащие обязаны хранить верность правительству, стоящему у власти, и добросовестно служить правительствам, придерживающимся различных политических убеждений.

Основное требование, предъявляемое к государственным служащим, - лояльность. Членство в "левых" партиях рассматривается как нарушение этого требования. Считается, что государственные (гражданские) служащие "обязаны сохранять сдержанность в политических вопросах". Служащие низших ступеней должны получать специальные разрешения на участие в политической деятельности.