2.1. Модель взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления сша

США - это федеративное государство с формой правления президентская республика. Исторически оно создавалось как сильно децентрализованное государство на основе политического союза между добившимися независимости колониями, которые при объединении сохранили за собой конституционные гарантии своих прав.

В общих чертах система общественного управления США сформировалась в XVII-XVIII вв. и в настоящее время она представлена 50 штатами и ~ 82.000 органов местной власти (3041 графство, 19076 муниципалитетов, 16734та-уншипов, 14851 школьных и 28588 специальных округов).

У каждого штата есть своя конституция, закрепляющая основные принципы, и формы его государственного устройства, юридические прерогативы, а также принципы построения и функционирования местных органов власти, полностью зависящих в правовом отношении от штата. Штаты и местные органы управления имеют право самостоятельно формировать бюджеты на основе собственных налогов, получать иные виды доходов, а также регулировать экономическую и социальную деятельность на своей территории.

С начала этого столетия в США развернулась перманентная борьба двух тенденций: с одной стороны, усиления централизации государственной власти с целью трансформации в унитарное государство, а с другой стороны, сохранение и расширение прав штатов и органов местного самоуправления. Эти противоположные тенденции отражали различия в установках двух крупнейших политических партий страны: демократической и республиканской. Первая выступала за расширение полномочий федерального правительства в решении внутренних проблем штатов, а вторая требовала наоборот ограничить власть центра.

С наступлением в США стадии монополистического капитализма объективно возникла потребность ограничить изоляционизм штатов и усилить централизованное начало в государственном управлении. Поэтому в начале XX века федеральное правительство активно занялось вопросами регулирования деятельности железных дорог, торговли между штатами, разработкой национальных стандартов качества товаров, созданием трудового законодательства и т.п. Серьезно усилил централизацию государственного управления экономический кризис 1929-32 г.г., выявивший неспособность штатов и местных властей самостоятельно решать важнейшие социально-экономические проблемы общества.

Примерно с 70-х гг. Х1Х в. в США началось реформирование государственной и местной систем социально-экономического регулирования, охватившего федеральный, штатный и местный уровни управления. Например, наряду с дальнейшей концентрацией полномочий и средств в руках федерального правительства начался процесс усиления экономического потенциала и расширения сфер деятельности штатных и местных органов управления.

Причины неравномерности развития центральных и территориальных уровней управления связана с тем, что федеральное правительство, взяв ответственность за новые социально-экономические программы, ограничились лишь распределением соответствующих средств между штатами и местными властями и общим контролем за эффективностью и результативность этих программ. Вся же конкретная практическая работа возлагалась на аппарат управления штатов и местных властей, что стимулировали его ускоренное развитие.

Значительное расширение экономических функций штатов и местных органов власти в послевоенный период были основаны на постоянном росте их финансовых поступлений: увеличились их собственные доходы; возросло использование заемных средств на рынке ссудного капитала; выросли масштабы безвозмездной финансовой помощи (субсидий) из федерального бюджета.

Увеличение масштабов деятельности и финансовых расходов штатов и местных органов управления уже не покрывались за счет «традиционных» источников доходов: общий налог с продаж для штатов и поимущественный налог для местных властей, так как это потребовало бы резкого увеличения ставок налогообложения. Выход из создавшегося положения нашли во введении на региональном и местном уровнях новых видов налогов и прежде всего индивидуальных подоходных налогов и налогов на прибыли корпораций.

Рост штатных и местных налогов привел к широкому общественному движению, названному «бунтом налогоплательщиков». В результате в 14 штатах были приняты конституционные поправки или законодательные о фиксированном уровне поимущественного налогообложения и ограничении размеров расходов органов управления на штатном и местном уровне. В целом эти меры привели к тому, что на рубеже 80-х годов впервые за послевоенный период штаты и местные власти были поставлены перед необходимостью не то что создавать новые органы управления, а даже ликвидировать действующие.

Пришедшая в начале 80-х годов к власти республиканская администрация Р.Рейгана выступила под лозунгом «восстановления прав штатов» и создания «сбалансированной здоровой федеральной системы». Республиканцы выдвинули радикальную программу построения «нового федерализма», суть которой сводилась к фактическому освобождению федерального правительства от ответственности за выполнения многих социально-экономических функций, переложив ее на штаты и местные власти.

Одно из важнейших направлений реформирования государственных органов управления - это централизация полномочий федерального правительства по трем основным направлениям:

• - замена узко функциональных «категориальных» субсидий «блоковыми», представляющими большую свободу в использовании федеральных субсидий в разных сферах деятельности (коммунальное хозяйство, подготовка рабочей силы и пр.);

• - поэтапная передача штатам всей ответственности за финансирование 43 крупных программ в области транспорта, образования, трудоустройства, коммунального обслуживания и социального обеспечения на 30 млрд. долларов, а также налоговых источников финансирования этих программ;

• - ослабление регламентирующих постановлений федеральных ведомств в отношении территориальных органов власти, причем обоснованными считались постановления федерального центра, «потенциальная выгода для общества от которых превышает потенциальные затраты, которые оно несет вследствие их принятия», т.е. эти затраты и выгоды должны быть официально подсчитаны.

По первому направлению в 1981г. было проведено объединение 76 «категориальных» программ и 9 «блоковых». Но в последующие годы Конгресс отклонил предложения правительства о создании новых «блоковых программ», т.к. одновременно предлагалось и значительное сокращение общего объема их финансирования. За предоставление большей свободы в расходовании федеральных субсидий штаты получили их в среднем на 20% меньше.

Второе направление программы «нового федерализма» было отклонено конгрессом США.

Третье направление не было реализовано, поскольку подсчитать реальную величину затрат и выгоды от регламентирующих постановлений правительства, во-первых трудно, во-вторых, этот подсчет может производиться весьма произвольно в зависимости от методики или от неявно задаваемых сверху установок.

Частичное ослабление регулирования, предусмотренное программой «нового федерализма», затронуло следующие сферы:

• - охрана природных ресурсов;

• - общественный транспорт;

• - образование;

• - обеспечение безопасности труда.

При распространении этих мер практически на все регламентируемые сферы деятельности территориальных органов предусматривалось, что отмена федеральных постановлений должна компенсироваться принятием заменяющих их норм и стандартов на штатном и местном уровнях. В результате власти многих штатов даже расширили издание собственных регламентирующих постановлений относительно деятельности местных органов по программам, финансируемым федерацией и штатами.

Республиканская администрация проводила политику децентрализации параллельно с мерами по замораживанию и сокращению социальных статей федерального бюджета, в первую очередь, расходов на программы социальной помощи штатам и местным властям. Эти меры обосновывались необходимостью сокращения бюджетного дефицита, ликвидации неэффективных программ и экономии средств налогоплательщиков.

Политика сокращения федеральных ассигнований на нужды местных органов власти застало их в период кризиса общественной (находящейся в собственности государства) инфраструктуры. Ее составными элементами в США являются автомагистрали, мосты, порты, системы водоснабжения, водоочистки и канализации, ирригационные сооружения, общественные здания (школы, больницы, библиотеки, тюрьмы, пожарные депо и т.п.).

Общие итоги проведения политики «нового федерализма» таковы:

• - стратегия децентрализации ряда функций государственного управления была вызвана объективными обстоятельствами: огромным дефицитом федерального бюджета и неспособность центрального правительства выдерживать большую «нагрузку» со стороны производственной сферы при росте ее масштаба в сложности;

• - несколько возросло значение штатов как центров формирования и осуществления государственной экономической и социальной политики, но параллельно с этим возросли и масштабы финансовых трудностей у местных властей;

• - сильное противодействие Конгресса и многих лоббистских группировок организаций. Инерция бюрократического аппарата федеральной исполнительной власти не позволили реализовать значительную часть проектов по перестройке системы федеральных отношений.

Что касается взаимоотношений между штатами и местным самоуправлением, то в последние 2-3 десятилетия они определялись тенденцией к расширению децентрализации. Это было вызвано не только финансовыми трудностями, но и усложнением потребностей и интересов различных групп граждан, что обусловило белее тесный контакт муниципальных служб с общественностью, учет ее потребностей в проектах социального развития, финансируемых как за счет местных бюджетов, так и из дотаций федерации и штатов.

Одна из важных особенностей регулирования правового положения органов местного самоуправления заключается в том, что штат может представить муниципалитетам право осуществлять свои функции на принципе самоуправления. Он подразумевает право муниципалитетов решать самостоятельно вопросы местного значения независимо от штатов.