2.2. Финансовое обеспечение федеральных и ведомственных целевых программ

Под финансовым обеспечением бюджетных целевых программ понимается процесс, связанный с планированием и выделением необходимого объема денежных средств, детализированного по подпрограммам и мероприятиям и разбивкой по годам. В этом процессе участвуют получатели бюджетных средств, действующие в рамках денежных обязательств. Источниками финансирования бюджетных целевых программ являются бюджетные средства и внебюджетные средства. К бюджетным средствам относятся средства федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. К внебюджетным источникам привлекаемым для финансирования целевых программ, могут относиться: взносы участников реализации программ; целевые отчисления от прибыли предприятии, заинтересованных в осуществлении программ; кредиты банков, средства фондов и общественных организации, зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программ, и другие поступления. Источником финансирования целевых программ могут являться инвестиционные и конверсионные кредиты, а также целевые кредиты банков под государственные гарантии.

Важнейшим этапом в ходе программно-целевого планирования является планирование бюджетных ассигнований соответствующего бюджета на реализацию мероприятий по соответствующей целевой программе. Основой для такого планирования является наличие расходных обязательств соответствующих публично-правовых образований. Расходные обязательства, как следует из Бюджетного кодекса РФ, устанавливаются законами, иными нормативными актами, договорами и соглашениями. Бюджетные ассигнования планируются раздельно по действующим и принимаемым обязательствам. Финансирование расходов федерального бюджета осуществляется на основе деления расходов на программную часть и непрограммную часть.

Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования, утвердившим программу. Государственные заказчики и заказчики-координаторы целевых программ (главные распорядители бюджетных средств) получают информацию о бюджетных ассигнованиях, предусмотренных законом (решением) о бюджете с момента составления сводной бюджетной росписи и доведения до них лимитов бюджетных обязательств. В рамках лимитов бюджетных обязательств, госзаказчики имеют право заключать соглашения и государственные (муниципальные) контракты. Долгосрочной целевой программой, реализуемой за счет средств федерального бюджета (бюджета субъекта Российской Федерации), может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджету субъекта Российской Федерации (местному бюджету) на реализацию аналогичных долгосрочных целевых программ, реализуемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (местных бюджетов). При этом условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий устанавливаются соответствующей программой, а перечисление субсидии осуществляется на основе заключенного от имени Российской Федерации госзаказчиком программы и администрацией субъекта РФ соглашения. Причем субсидия на софинансирование расходных обязательств субъекта РФ не является единственной формой межбюджетных трансфертов. Также используются субсидии на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации (собственности муниципальных образований) и субвенции субъектам РФ на реализацию полномочий Российской Федерации в субъектах РФ.

Государственные заказчики целевых программ с учетом хода реализации этих целевых программ в текущем году уточняют объем средств, необходимых для финансирования целевых программ в очередном финансовом году, и представляют предложения по размерам и направлениям расходов по целевым программам (подпрограммам), предлагаемым к финансированию за счет средств федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период, в Министерство экономического развития РФ и субъектам бюджетного планирования в установленном порядке. Министерство экономического развития РФ совместно с государственными заказчиками целевых программ подготавливает и направляет в Министерство финансов РФ предложения по перечню федеральных целевых программ, предлагаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период, и предложения по размерам их финансирования. При подготовке перечня федеральных целевых программ, предлагаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета, Министерство экономического развития РФ совместно с Министерством финансов РФ на основе уточненных параметров целевых программ (подпрограмм), представленных государственными заказчиками (государственными заказчиками-координаторами) целевых программ, с учетом хода выполнения мероприятий реализуемых целевых программ, мер по привлечению средств внебюджетных источников, средств бюджетов субъектов Российской Федерации, предельных объемов средств, планируемых к использованию на реализацию целевых программ (подпрограмм), определяют объемы капитальных вложений, расходы на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы и прочие нужды, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Для финансирования целевых программ за счет средств федерального бюджета Министерство экономического развития РФ совместно с Министерством финансов в сроки, устанавливаемые Правительством РФ для формирования федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период, направляют в Правительство РФ перечень федеральных целевых программ, предлагаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета, и предложения по объемам их финансирования. В федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период предусматриваются целевым назначением государственным заказчикам целевых программ бюджетные ассигнования.

При сокращении объемов бюджетного финансирования мероприятий целевой программы по сравнению с предусмотренными утвержденной целевой программой государственный заказчик целевой программы разрабатывает дополнительные меры по привлечению средств внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов Российской Федерации для реализации мероприятий целевой программы в установленные сроки.

В случае если государственный заказчик целевой программы в отчетном году не принял меры по обеспечению полного и своевременного финансирования мероприятий целевой программы за счет средств внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов РФ, предусмотренных утвержденной целевой программой, Министерство экономического развития РФ с участием Министерства финансов подготавливает и вносит в Правительство Российской Федерации предложения о целесообразности дальнейшей реализации отдельных мероприятий целевой программы.

В случае несоответствия результатов выполнения целевой программы целевым индикаторам и показателям эффективности, предусмотренным утвержденной целевой программой, Министерство экономического развития РФ с участием Министерства финансов вносит в Правительство РФ предложения:

• о корректировке целей и срока реализации целевой программы и ее мероприятий;

• об изменении государственного заказчика (государственного заказчика-координатора) целевой программы, а также форм и методов управления реализацией целевой программы;

• о сокращении финансирования целевой программы за счет средств федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период;

• о досрочном прекращении реализации целевой программы;

• о принятии в установленном порядке мер дисциплинарной ответственности к руководителю целевой программы.

Финансирование расходов на реализацию ведомственных целевых программ осуществляется в соответствии с Порядком планирования бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов, утвержденным Приказом Министерства финансов РФ от 17 апреля 2008 г. N 47н.

Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 1010 "О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период" полномочия по представлению в Бюджетную комиссию Правительства РФ предложений по определению бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение принимаемых обязательств в части, касающейся долгосрочных (федеральных) целевых программ отнесены к компетенции Министерства экономического развития РФ. Согласование разрабатываемых субъектами бюджетного планирования проектов методик распределения (правил предоставления) субвенций и субсидий между бюджетами субъектов Российской Федерации, в том числе и по программной части, осуществляют совместно Министерство регионального развития и Министерство финансов РФ. Объемы бюджетных ассигнований на реализацию утвержденных долгосрочных (федеральных) целевых программ, ведомственных целевых программ, а также инвестиционных проектов (статья 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации) рассчитываются плановым методом и указываются в соответствии с паспортами соответствующих программ и проектов.

Процесс непосредственного финансирования мероприятий бюджетных целевых программ абсолютно идентичен процессу финансирования обычных расходов бюджетов бюджетной системы РФ и основывается на казначейской системе исполнения бюджета. Госзаказчики целевых программ заключают в пределах выделенных им лимитов бюджетных обязательств соглашения с органами исполнительной власти субъектов РФ о предоставлении средств федерального бюджета. Затем госзаказчики формируют уведомления по расчетам между бюджетами и направляют их органам исполнительной власти субъектов РФ. На основе заявок на кассовый расход и приложенных к ним документов, органы Федерального Казначейства производят перечисление средств федерального бюджета с лицевого счета главного распорядителя средств федерального бюджета. Например, Минрегион России перечисляет средства федерального бюджета на единый счет для распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ. УФК субъекта РФ перечисляет субсидию (субвенцию) на лицевой счет, открытый получателю средств федерального бюджета, то есть органу исполнительной власти субъекта РФ, например департаменту жилищно-коммунального хозяйства Правительства города Москвы. Далее субъект РФ либо сам заключает государственные контракты с подрядными организациями, либо передает полученные средства муниципальным образованиям, а те, в свою очередь, заключают государственные контракты. Государственные контракты в свою очередь являются основаниями для составления заявок на кассовый расход и перечисления бюджетных средств непосредственным исполнителям государственных контрактов, которые отбираются по результатам конкурса, и в отдельных случаях, их перечень устанавливается органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ, как например, по поставщикам автотранспортных средств и коммунальной техники в регионах. В этой связи нельзя оставить без внимания тот факт, что на эффективность программно-целевого планирования и финансирования бюджетных расходов непосредственное влияние оказывает степень совершенства государственной контрактной системы. Именно поэтому в числе ориентиров бюджетной политики до 2012 года эти два элемента идут в неразрывной связи.

***

Финансовое обеспечение бюджетных целевых программ выступает той материальной основой, которая обеспечивает практическое достижение целей и задач целевой программы. В связи с тем, что концентрация финансовых ресурсов государственного сектора экономики наиболее велика на федеральном уровне, очевидно, что наибольшую нагрузку в финансировании целевых программ в различных формах несет именно федеральный бюджет. Такой вывод был сделан в результате анализа исполнения федеральных целевых программ, государственным заказчиком которых является Министерство регионального развития РФ. Основная причина в том, что доля средств федерального бюджета в финансовом обеспечении программ велика и сопоставима с остальными источниками финансирования по большинству федеральных целевых программ. Основной перспективой в изменении нагрузки на федеральный бюджет может быть ряд мер по стимулированию повышения доли внебюджетных источников, например, за счет использования налоговых и кредитных инструментов. Кроме того, необходимо повышать заинтересованность регионов в увеличении своей доли расходов по целевым программам. Главным направлением в этом будет реформирование доходной базы региональных бюджетов.