1.2. Нормативно-правовая база программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета

Нормативно-правовое регулирование программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации включает в себя федеральные нормативно-правовые акты, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации и правовые акты органов местного самоуправления.

К федеральным нормативно-правовым актам относятся:

1. Бюджетный Кодекс Российской Федерации;

2. Федеральные законы Российской Федерации о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;

3. Иные федеральные законы.

Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации включают:

1. Законы субъектов Российской Федерации о бюджетном устройстве и бюджетном процессе;

2. Законы субъектов РФ о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

3. Иные законы субъектов РФ.

К правовым актам органов местного самоуправления относятся правовые акты муниципальных образований РФ (в том числе решения представительных органов местного самоуправления о бюджете на очередной финансовый год).

По юридической силе нормативно-правовые акты, регулирующие программно-целевое планирование и финансирование расходов бюджетов, подразделяются на федеральное (региональное) законодательство, нормативные акты Правительства Российской Федерации (Правительства или Администрации субъекта Российской Федерации), нормативные акты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации (органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации).

Нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, регулирующие разработку, реализацию и оценку эффективности реализации целевых программ по характеру применения делятся на две группы:

1. нормативно-правовые акты, регулирующие методику и методологию формирования программ

2. нормативно-правовые акты, утверждающие и регулирующие текущее исполнение программ (Постановления Правительства об утверждении проекта федеральных целевых программ, распоряжения правительства РФ о распределении субсидий на реализацию целевых программ и мероприятий бюджетам субъектов и т.д.)

Основные нормативно-правовые акты, регулирующие программно-целевое бюджетное планирование в Российской Федерации перечислены в Приложении 1. Остановимся на характеристике наиболее важных из них.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее БК РФ) регулированию программно-целевого бюджетного планирования посвящены статьи 179-179.3 двадцатой главы, которые регламентируют основы разработки и реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ, а также Инвестиционного фонда и федеральной адресной инвестиционной программы. В соответствии с БК РФ, долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Сроки реализации долгосрочных целевых программ определяются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке. Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

В федеральном бюджете, бюджете субъекта Российской Федерации, местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляется в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией. Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования, утвердившим программу.

Федеральный закон о поставках продукции для федеральных государственных нужд предусматривает регламентацию процесса закупки и поставки товаров, работ, услуг в целях реализации федеральных целевых программ.⁶ Утверждает Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация. Этим Порядком⁷ установлено, что федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики. Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной, научно-технической и инновационной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных, научно-технических и инновационных проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти. Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках целевой программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.

Федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период предусматривает объем бюджетных ассигнований на реализацию федеральных целевых программ с разбивкой по подпрограммам и мероприятиям, а также в разрезе главных распорядителей бюджетных средств федерального бюджета на очередной финансовый год и два следующих за очередным финансовых года (в режиме скользящей трехлетки).

Основополагающими в методике разработки, утверждения и реализации бюджетных целевых программ являются постановления Правительства Российской Федерации, такие как постановление об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ № 239⁸, постановление, регламентирующее порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация № 594⁹, а также постановления N 259 «Об утверждении положения о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006—2008 годы»¹⁰ и N 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»¹¹. В этих актах устанавливаются этапы рассмотрения и утверждения целевых программ, основные разделы, типовые паспорта программ, порядок рассмотрения и оценки, их утверждения, финансового обеспечения, управление реализацией целевых программ и контроль за ходом их выполнения. Механизм разработки, финансового обеспечения, реализации, оценки эффективности и контроля за реализацией программ рассмотрен во 2 главе данной работы.

Ряд нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, например, Министерства финансов РФ, определяют порядок финансирования федеральных целевых программ, порядок возврата неиспользованных в отчетном финансовом году бюджетных ассигнований, порядок и методики софинансирования расходных обязательств субъектов РФ (например, в части софинансирования объектов капитального строительства государственной собственности субъектов РФ, на финансирование мероприятий по предоставлению жилья ветеранам ВОВ в соответствии с Законом о ветеранах и т.п.). Кроме того, главными распорядителями бюджетных средств принимаются собственные нормативные акты (акты федеральных органов исполнительной власти), которыми могут утверждаться внутриведомственные методики формирования и выполнения ведомственных целевых программ, мероприятий по контролю и оценке эффективности, порядок формирования отчетности и т.д.