2.1.1 Особенности формирования и реализации федеральных целевых программ

Согласно Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, федеральная целевая программа - это увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 г. N 594 (ред. от 14.11.2009 г.) "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", которым утвержден Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, разработка проекта и утверждение целевой программы включают в себя следующие основные этапы:

• разработка проекта концепции целевой программы;

• принятие решения о разработке проекта целевой программы Правительством Российской Федерации и утверждение концепции целевой программы;

• разработка проекта целевой программы;

• согласование проекта целевой программы;

• экспертиза проекта целевой программы;

• рассмотрение проекта целевой программы на заседании Правительства Российской Федерации;

• доработка целевой программы в соответствии с замечаниями Правительства Российской Федерации;

• утверждение целевой программы Правительством Российской Федерации.

Разработка проекта целевой программы начинается с отбора целей и задач, программная реализация которых даст наибольший социально-экономический эффект и позволит получить максимальную эффективность от использования бюджетных средств. Обычно, разработчиками проектов целевых программ на федеральном уровне выступают федеральные органы исполнительной власти. При этом, их разработкой может заниматься как отдельный орган, так и межведомственная комиссия Правительства. Это связано с тем, что до сих пор нет четкой регламентации того, какой вид целевых программ использовать для решения функций и задач государства. Вследствие этого, часть действующих федеральных целевых программ является по своей сути ведомственными целевыми программами. Основными факторами, влияющими на отбор проблем для их решения программным способом, являются следующие: социально-экономическая значимость проблемы, невозможность ее решения за счет механизмов рынка, необходимость государственного вмешательства, повышение эффективности общественного производства на основе внедрения инновационных и технологичных элементов, необходимость координации межотраслевых и межпроизводственных связей. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что за счет бюджетных средств, направляемых на реализацию федеральных целевых программ решаются те вопросы, которые являются капиталоемкими и имеющими в основном социальный, либо инфраструктурный характер.¹⁴ Дистанцирование от решения этих вопросов частных компаний и бизнеса объективно вынуждает заниматься этим государство. Очевидно следующее, все целевые программы носят среднесрочный характер, что опять же связано с капиталоемкостью решаемых государством вопросов.

Концепция целевой программы включает следующие разделы: обоснования соответствия решаемой проблемы приоритетам социально-экономического развития России и целесообразности ее решения программно-целевыми методами, характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации без использования программно-целевого метода (с анализом действующих расходных обязательств органов исполнительной власти всех уровней), возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы, ориентировочные сроки и этапы решения проблемы программно-целевым методом, предложения по целям и задачам программы, целевым индикаторам и показателям, позволяющим оценивать ход реализации целевой программы (в нескольких вариантах), предложения по объемам и источникам финансирования целевой программы в целом и отдельных ее направлений на вариантной основе, предварительная оценка ожидаемой эффективности и результативности предлагаемого варианта решения проблемы, предложения по механизмам формирования мероприятий целевой программы, предложения по возможным вариантам форм и методов управления реализацией целевой программы и иные вопросы.

Проект концепции целевой программы согласовывается предполагаемым государственным заказчиком целевой программы, а при наличии нескольких государственных заказчиков целевой программы - государственным заказчиком-координатором целевой программы обычно представляются на экспертизу в Министерство экономического развития РФ и Министерство финансов РФ, после чего с визами и экспертным заключением министерств представляются на рассмотрение в Правительство РФ. Правительство Российской Федерации на основе представленных предложений Министерства экономического развития Российской Федерации своим распоряжением утверждает концепцию целевой программы, принимает решение о разработке целевой программы в целях установления предельных размеров расходных обязательств Российской Федерации и определяет государственного заказчика целевой программы.

Непосредственно целевую программу формирует государственный заказчик. Целевая программа состоит из следующих разделов:

• характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа;

• основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также перечень целевых индикаторов и показателей, отражающих ход ее выполнения;

• мероприятия целевой программы;

• обоснование ресурсного обеспечения целевой программы;

• механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления целевой программой, распределение сфер ответственности и механизм взаимодействия государственных заказчиков целевой программы;

• оценка социально-экономической и экологической эффективности целевой программы.

К целям и задачам программ предъявляются следующие требования: специфичность (цели должны соответствовать компетенции в решаемых вопросах), достижимость (цели должны быть достижимы в принципе), измеряемость (возможность проверки достижения целей), привязка к временному графику (срок достижения цели и этапы реализации целевой программы с определением соответствующих целей), необходимость и достаточность задач для достижения целей целевой программы, срок решения задачи не может превышать срок достижения соответствующей цели. В целях объективной оценки достижения целей, выполнения основных задач и ключевых мероприятий целевой программы должны создаваться система индикаторов и показателей. Обычно это показатели, предусмотренные статистической отчетностью Росстата России. Вместе с тем, если эти индикаторы и показатели имеют расчетный характер, то приложением к проекту программы является методика их расчета и трактовки. Основная часть целевой программы представляет собой систему подпрограмм и мероприятий, обеспечивающих достижение поставленных целей. Элементами целевой программы обычно являются капитальные вложения, расходы на НИОКР и прочие затраты. Согласно Постановлению Правительства РФ от 12 августа 2008 г. N 590 «О порядке проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения», если целевая программа предусматривает объекты капитального строительства, то объекты капитального строительства проходят интегральную оценку и проверку на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения.

Объем финансовых средств, направляемых на реализацию программы, указывается в разрезе источников финансирования. Это могут быть бюджетные ассигнования федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и внебюджетные источники. В случае если в целевой программе предусматриваются расходные обязательства РФ по государственной поддержке реализации аналогичной целевой программы, финансируемой за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов), устанавливаются правила предоставления и распределения бюджетных ассигнований в форме субсидий. Например, Министерство регионального развития РФ как госзаказчик целевых программ, большую часть бюджетных ассигнований на ФЦП выделяет именно в форме межбюджетных субсидий на основе заключенных с регионами соглашений. В качестве двух примеров можно провести федеральную целевую программу Жилище на 2002-2010 годы и федеральную целевую программу Юг России на 2008-2012 годы.

Проект целевой программы согласовывается государственным заказчиком либо государственным заказчиком-координатором целевой программы с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и с приложением пояснительной записки, социально-экономических и технико-экономических обоснований, положительного заключения государственной экологической экспертизы (по целевым программам, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую среду), соглашений о намерениях между государственным заказчиком целевой программы и участниками целевой программы с указанием возможных сроков, объемов и источников ресурсного обеспечения представляется в Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации (в части целевых программ комплексного территориального развития) и Военно-промышленную комиссию при Правительстве Российской Федерации (в части целевых программ, содержащих мероприятия по обеспечению обороны страны, правоохранительной деятельности и безопасности государства).

Представленные материалы должны содержать необходимые данные для проведения анализа проекта целевой программы, особенностей сегмента рынка, на которые ориентируется указанный проект, возможностей реализации этой целевой программы в предполагаемые сроки, оценки эффективности и осуществления контроля за ходом ее выполнения. Целевые программы, предлагаемые к финансированию с очередного финансового года, утверждаются Правительством РФ не позднее месяца до внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период в Государственную Думу Федерального Собрания РФ). Утверждение в установленном порядке целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы является основанием для объявления торгов и заключения государственных контрактов по мероприятиям программы и объектам капитального строительства.