Глава 1. Теоретические основы применения программно-целевого подхода в системе бюджетного планирования

1.1. Содержание программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета, основные инструменты

Бюджетное планирование является важным элементом бюджетного процесса на стадии составления проектов бюджетов. Точное следование принципам бюджетной системы Российской Федерации в бюджетном планировании является гарантией достоверности параметров бюджета, а также его адресности и целевого характера использования бюджетных средств на этапе исполнения бюджета. В бюджетном планировании используется ряд методов. Под методом бюджетного планирования понимается совокупность приемов и способов формирования проекта бюджета, сметы, бюджетной целевой программы. Основными среди этих методов являются нормативный, балансовый, экономико-математический, программно-целевой, индексный и метод экстраполяции.

Программно-целевой метод тесно связан и используется в системе бюджетного планирования комплексно со следующими методами:

1. Нормативным методом. Сущность нормативного метода заключается в технико-экономическом обосновании прогнозов, планов, программ с использованием норм и нормативов. Последние применяются для расчета потребности в ресурсах и показателей их использования. С помощью норм и нормативов обосновываются важнейшие пропорции, развитие материального производства и непроизводственной сферы, осуществляется регулирование экономики.

2. Балансовым методом. С помощью балансового метода реализуется принцип сбалансированности и пропорциональности. Он применяется при разработке прогнозов, планов и программ. Сущность его заключается в увязке потребностей страны в различных видах продукции, материальных, трудовых и финансовых ресурсов с возможностями производства продукции и источниками ресурсов. Балансовый метод предполагает разработку балансов, представляющих собой систему показателей, в которой одна часть, характеризующая ресурсы по источникам поступления, равна другой, показывающей распределение (использование) по всем направлениям их расхода.

3. Экономико-математическими методами. Суть экономико-математического метода заключается в описании социально-экономических систем и процессов в виде экономико-математических моделей. Бюджет государства или любого иного территориального образования, как и процесс его исполнения, также можно формализовать в виде экономико-математической модели.

4. Индексным методом. Индексный метод основан на относительных показателях динамики, пространственных сравнений, выполнения плановых показателей, выражающих отношение фактического уровня анализируемого показателя в отчетном периоде к его уровню в базисном периоде (или к плановому или по другому объекту).

5. Методом экстраполяции. Сущность экстраполяции заключается в изучении динамики изменения параметров бюджета в предпрогнозном периоде и перенесения найденной закономерности на некоторый период будущего. Обязательным условием применения экстраполяционного подхода в планировании следует считать познание и объективное понимание природы исследуемого процесса, а также наличие устойчивых тенденций в механизме развития.

Сущность программно-целевого метода заключается в отборе основных целей социального, экономического и научно-технического развития, в разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намечаемые сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами с учётом эффективного их использования. После того, как в начале 90-х годов во всем мире сформировалась новая модель управления общественными финансами, основанная на бюджетировании, ориентированном на результат, большинство стран реформировали свой сектор общественных финансов в целях повышения эффективности использования бюджетных средств за счет перехода к программно-целевым методам планирования и финансирования бюджетных расходов. Бюджетирование, ориентированное на результат основано на концепции управления результатами (итогами деятельности), и подразумевает отказ от концепции управления затратами (ресурсами).

В рамках концепции управления затратами бюджет формируется путем индексирования существующих расходов по статьям бюджетной классификации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений обеспечивается сбалансированность бюджета и выполнение показателей бюджета. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей расходов по статьям бюджетной классификации. Перераспределение средств между статьями и разделами бюджетной классификации ограничено, а остатки средств на бюджетном счете в конце года возвращаются в доходы бюджета, что побуждает главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджетов любой ценой обеспечить освоение выделенных средств. Также в рамках данной концепции преобладает внешний контроль, осуществляемый центральными или специализированными ведомствами.

В рамках концепции управления результатами бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Расходы имеют четкую привязку к функциям, программам, услугам, видам деятельности, при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ с точки зрения экономической эффективности их достижения и социальной значимости. Расширяется самостоятельность и ответственность главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджетов: устанавливаются среднесрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой, предоставляется возможность оперативного управления средствами (перераспределения между статьями бюджетной классификации и периодами расходов), лимитируется лишь общая сумма ассигнований на определенные функции и виды деятельности, предварительного подтверждения расходов в рамках установленных лимитов бюджетных ассигнований не требуется. Приоритет отдается внутреннему контролю главными распорядителями средств бюджетов подведомственных им распорядителей и получателей средств бюджетов, а ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности. Оценка деятельности ведется по достигнутым результатам в соответствии с планами, неиспользованные средства (или часть их) могут быть использованы по усмотрению главного распорядителя, распорядителя или получателя средств соответствующих бюджетов.

Таким образом, преимуществом концепции управления результатами и ее принципиальным отличием от концепции управления ресурсами является направление бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и количественно измеримых результатов деятельности распорядителей бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Первый этап бюджетной реформы, связанный с изменением основ организации бюджетного процесса начался в 2004 году.¹ Основным направлением реформирования бюджетного процесса является переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

В 2004-2009 годах субъекты бюджетного планирования выполнили большинство из намеченных в Концепции реформирования бюджетного процесса мероприятий. В ежегодную практику вошло составление главными распорядителями бюджетных средств докладов о результатах и основных направлениях деятельности, отдельными главными распорядителями бюджетных средств разработаны ведомственные целевые программы, была усовершенствована методика разработки и реализации федеральных целевых программ, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 26.06.95 г. № 594 в редакции Постановлений Правительства РФ от 25.12.2004 г. N 842, от 28.07.2005 г. N 455, от 20.02.2006 г. N 93, от 14.12.2006 г. N 767, от 26.05.2008 г. N 392, от 14.11.2009 г. N 927).

Среди инструментов программно-целевого бюджетного планирования, использующихся в России на данный момент, можно выделить и кратко охарактеризовать следующие:

1. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и Доклады о результатах и основных направлениях деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления РФ, основное назначение которых состоит в определении целей и задач социально-экономического, отраслевого, территориального развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований и путей их достижения.

2. Приоритетные национальные проекты и Долгосрочные отраслевые стратегии развития, назначение которых в определении важнейших направлений социально-экономического, отраслевого, территориального развития Российской Федерации.

3. Долгосрочные (федеральные) и ведомственные целевые программы Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, формируемые для достижения целевых ориентиров социально-экономического, отраслевого, территориального развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, финансируемое за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ).

В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ, а также Федеральной адресной инвестиционной программы². Однако, несмотря на реализуемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных целевых программ, сложившиеся процедура и методология их разработки и реализации имеет ряд недостатков, рассмотрению которых посвящен параграф 3 второй главы данного исследования.

Федеральные целевые программы не рассматриваются в качестве единственно возможной формы программно-целевого бюджетного планирования. Расширение сферы применения программно-целевого метода было реализовано за счет введения такого инструмента, как ведомственные целевые программы и преобразования в соответствии с установленными Правительством Российской Федерации принципами и требованиями сметных расходов, формируемых федеральными органами исполнительной власти, в ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения и т.д.³ Правительством РФ в апреле 2005 года было утверждено Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ.⁴ Внедрение и использование этого инструмента программно-целевого бюджетного планирования было обусловлено следующими факторами. С точки зрения Правительства России, именно ведомственные целевые программы как основная форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора (распорядителя бюджетных средств), возможность ее преобразования в случае соответствия определенным критериям в федеральную целевую программу (подпрограмму).

В этой связи своевременным шагом явилась разработка Министерством финансов РФ во второй половине 2009 года проектов Положения о порядке разработки, реализации и оценке, эффективности долгосрочных, федеральных и ведомственных целевых программ и Постановления Правительства РФ «О развитии программно-целевых инструментов бюджетного планирования», которые предусматривают единую классификацию видов целевых программ, регламентацию процесса разработки, утверждения, реализации, оценки эффективности реализации и финансового контроля реализации каждого вида целевых программ. Федеральные и ведомственные целевые программы теперь будут рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.

Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются:

• четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;

• описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);

• наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;

• обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;

• определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.

Среди основных различий федеральных и ведомственных целевых программ по проекту нового Положения⁵ можно выделить следующие:

• уровень утверждения (федеральная целевая программа утверждается Правительством Российской Федерации, ведомственная целевая программа - соответствующим субъектом бюджетного планирования);

• межотраслевой (федеральная целевая программа) или внутриотраслевой (ведомственная целевая программа) характер;

• содержание программной деятельности и мероприятий (федеральная целевая программа должна включать крупные по объему и требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические и (или) структурные проекты, ведомственная целевая программа - объединять расходы на предоставление услуг, реализацию менее крупных проектов);

• принцип планирования расходов (для федеральных целевых программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы, утвержденным Правительством Российской Федерации, для ведомственных целевых программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств);

• может являться элементом долгосрочной целевой программы.

***

Из вышеизложенного понятно, что сущность программно-целевого бюджетирования состоит в комплексном использовании различных инструментов программно-целевого бюджетного планирования, позволяющих увязывать цели и задачи субъектов бюджетного планирования с объемом бюджетных ресурсов, находящихся в их распоряжении и позволяющих использовать эти ресурсы максимально эффективно.