Лекция по теме 9 «Экологическое право рф»
Связь между здоровьем человека и окружающей человека средой была открыта уже в незапамятные времена. Этот медицинский принцип восходит, возможно, к Гиппократу, который учил своих последователей искать источники здоровья и болезней их пациентов в “воздухе, водах и землях”. Эти воззрения на связь здоровья человека и его окружением сохранились с древних времен до наших дней. На степень принятия обществом этой связи всегда оказывали влияние три фактора: развитие научного подхода к человеческому организму, расширение возможностей лечения отдельных заболеваний и эволюция параллельных научных, религиозных и культурных концепций.
Формулировка политики поддержания и улучшения как природной, так и производственной среды - необходимое условие успешного функционирования экологических служб. Роль права в экологической области, так же как и во многих других областях, двойная: во-первых, создать правила и условия, приводящие к регулированию или предотвращению ущерба окружающей среде или здоровью человека, и во-вторых, предложить средства защиты для ситуаций, когда ущерб нанесен, несмотря на эти правила и условия.
Факторам окружающей среды как причине здоровья или болезней целых групп людей стало уделяться повышенное внимание в эпоху промышленной революции. Эта тенденция продолжается по сей день, сопровождаясь развитием экологических наук, а также приемов определения причин и оценки риска.
Понятие экологического права.
Термин «экология»76 означает науку о доме, сфере обитания. К концу XX столетия воздействие человека на окружающую среду привело к экологическому кризису.
Владимир Солоухин77 рассказал об этой проблеме так:
«Трудно представить себе космонавтов, летящих на корабле через космическое пространство и сознательно портящих свой корабль, сознательно разрушающих сложную и тонкую систему жизнеобеспечения, рассчитанную на длительный полет. Земля – космическое тело. И все мы не кто иные, как космонавты, совершающие очень длительный полет вокруг Солнца, а вместе с Солнцем по бесконечной вселенной. Система жизнеобеспечения на нашем прекрасном корабле устроена столь остроумно, что она постоянно самообновляется и таким образом обеспечивает возможность путешествовать миллиардам пассажиров в течение тысяч лет.
Но вот постепенно, но последовательно, с безответственностью, поистине изумляющей, мы эту систему жизнеобеспечения выводим из строя, отравляя реки, сводя леса, портя Мировой океан, загрязняя атмосферу.»
Значит, если человечество хочет выжить, оно должно соразмерять свои потребности с ограниченными масштабами планеты и возможностями природы. В этих условиях и появилось экологическое право – совокупность юридических норм, предназначенных для регулирования поведения людей по отношению к окружающей природной среде.
Экологические отношения охватывают отношения по поводу окружающей среды между отдельными физическими лицами, группами или объединениями лиц, юридическими лицами, органами государства и народа в целом, поэтому экологическое право подразделяется на международное право и национальное право.
В структуре международного экологического права выделяются нормы, подлежащие обязательному исполнению, и нормы, носящие рекомендательный характер. Основными источниками ● обязательного международного экологического права являются общепризнанные нормы и принципы, а также межгосударственные соглашения (договоры, конвенции, протоколы и т.п.). Например, Конвенция о запрещении военного и любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду (1977), Конвенция по предотвращению загрязнения с судов (1973), Конвенция об охране фауны78 и
флоры79 в Европе (1979), Конвенция об охране Средиземного моря от загрязнения (1976) и множество других документов.
Международно-правовые нормы экологического права, имеющие ● рекомендательный характер, существуют в виде деклараций, резолюций, решений, принимаемых международными конференциями и международными организациями. Наиболее известен документ «РИО-92», принятый Бразильской конференцией Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию (июнь 1992 г., Рио-де-Жанейро). Это долгосрочная программа всемирных действий по охране окружающей природной среды при более экологически дисциплинированном экономическом развитии (в отличии от современной практики, когда мир развивается по пути к экологической катастрофе).
Этот документ называют «Повесткой дня на XXI век».
Экологическое право России – формирующаяся отрасль права. Его основу составляют положения Конституции РФ, прежде всего ♦ о праве каждого на ◦ благоприятную окружающую среду, ◦ достоверную информацию о ее состоянии и на ◦ возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42), и ♦ об обязанности каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58), а также ♦ об использовании и охране в Российской Федерации земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9), и ♦ о задаче Правительства РФ обеспечивать проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии (ст. 114).
Базовым актом в области экологии является принятый в 1991 г. Закон РФ «Об охране окружающей природной среды». Регламентируют потребление отдельных природных компонентов такие правовые акты, как Земельный кодекс (1991), Водный кодекс (1995), Лесной кодекс (1995), Закон о недрах (1995), Закон об охране атмосферного воздуха (1982) и Закон о животном мире (1995).
Поскольку природа играет в развитии человечества двоякую роль 1) как источник ресурсов для производства и 2) как среда обитания людей, то и экологические отношения представляют собой противоречивое единство природно-ресурсных отношений, направленных на удовлетворение постоянно растущих потребностей человека в природных ресурсах Земли (нефть, газ, уголь и т.д.) и природоохранительных отношений, направленных на охрану природной среды жизнедеятельности человека. Отсюда экологическое право – это взятые во взаимосвязи а) природно-ресурсное право, регулирующее отношения по рациональному использованию природных объектов, ресурсов, комплексов в целях удовлетворения потребностей народного хозяйства и различных природопользователей; б) природоохранительное право, регулирующее отношения по сохранению, воспроизводству и улучшению (оздоровлению) окружающей среды, включая защиту ее от вредных последствий хозяйственной деятельности человека.
Принципы и методы экологического права
Согласно Закону РФ «Об охране окружающей природной среды» при осуществлении хозяйственной, управленческой и любой иной деятельности, связанной с экологией, государственные органы, предприятия, учреждения и организации, т.е. все юридические и физические лица, обязаны руководствоваться следующими принципами:
1) приоритетом охраны жизни и здоровья человека;
2) научно обоснованным сочетанием экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду;
3) рациональным использованием природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для среды и здоровья человека;
4) соблюдением требований природоохранного законодательства, неотвратимостью наступления ответственности за их нарушения;
5) гласностью и тесной связью с общественностью в решении экологических задач;
6) международным сотрудничеством в охране окружающей среды.
Законодательство в сфере экологии устанавливает определенные природоохранные требования (рис. 22) и создает механизм их реализации. Рассмотрим их подробнее.
♦ Экологические нормативы являются одним из правовых инструментов, используемых для охраны природной среды и регулирования использования природных ресурсов. В Российской Федерации приняты нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) • загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, водных объектах и почве; • вредных фи-зических воздействий на природную среду (шум, излучение, электромаг-нитные поля и т.п.); • вредных биологических воздействий (насыщение природной среды вредными микроорганизмами, инородными животными и растениями и т.п.); • предельного содержания химических веществ в продуктах потребления. Существуют • предельно допустимые уровни ра-диации, • нормативы (лимиты80) выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, а также • нормативы разного рода защитных зон . Устанавливаются также • лимиты – экологические ограничения по объемам использования (изъятия) природных ресурсов. Все экологические нормативы утверждаются специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического надзора и совершенствуются по мере развития науки и техникис учетом международных стандартов.
Рис. 22. Требования экологического законодательства
Учитывая природно-климатические особенности и повышенную ценность отдельных территорий (заповедников, заказников, национальных парков, курортных зон), для них устанавливаются более строгие нормативы предельно допустимых вредных воздействий на природную среду.
Для создания экономической заинтересованности предприятий, учреждений, организаций и граждан в соблюдении экологических нормативов введена п л а т а ▪ за пользование природными ресурсами, ▪ за загрязнение окружающей среды и за другие виды вредного воздействия. Плата за природные ресурсы состоит из трех компонентов: ◦ платы за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов; ◦ платы за сверхлимитное использование природных ресурсов; ◦ платы на воспроизводство и охрану природных ресурсов.
Плата за загрязнение окружающей среды и за другие виды вредного воздействия взимается за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения в пределах установленных лимитов и (за те же действия) сверх установленных лимитов. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. предприятия и объединения обязаны ежегодно рассчитывать и уплачивать государству определенные суммы денежных средств за загрязнения окружающей среды, размещение отходов, другие вредные воздействия. Эти средства поступают в федеральный бюджет (10%) и внебюджетные экологические фонды для расходования на цели охраны окружающей среды. Количественные показатели выбросов, сбросов, размещенных отходов определяются при расчете платежей не по фактическим замерам, а на основе проектной технологической документации.
Закон РФ «Об охране окружающее природной среды» предусматривает, что внесение платы за загрязнение не освобождает природопользователей от выполнения мероприятий по охране окружающей среды, а также уплаты штрафов за экологические правонарушения и от полного возмещения вреда, причиненного загрязнением окружающей среды здоровью и имуществу граждан и юридическим лицам.
Размер платы может быть снижен по решению органов исполнительной власти субъектов Федерации при условии, что предприятие затрачивает средства на природоохранные мероприятия, предусмотренные в специальном Перечне таких мероприятий от 24 марта 1993 г.
♦ Государственное регулирование производственной и непроизводст-венной деятельности, связанной с использованием ресурсов и (или) влияющей на состояние окружающей среды, осуществляется путем выдачи специальных разрешений (лицензий) на природопользование. Юридические и физические лица обязаны в установленных законом случаях получить разрешение государственных органов, в чьей компетенции находятся охрана окружающей среды и регулирование использования природных ресурсов.
Например, в соответствии с Законом РФ «О недрах» предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением – лицензией, которая удостоверяет право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении заранее оговоренных условий.
Разрешительный механизм действует и при планировании размещения, строительстве, реконструкции и вводе в эксплуатацию предприятий и других объектов. Так, строительству предприятия предшествует согласование проекта, отвод земельного участка в натуре и оценка воздействия намечаемого к размещению объекта на окружающую природную среду. При этом и в технико-экономическом обосновании проекта, и в самом проекте должны учитываться экологические требования – применение малоотходных, безотходных и ресурсосберегающих технологий, комбинирование производства, что обеспечит полное, комплексное использование природных ресурсов, сырья и материалов.
До утверждения проекта государственным органом охраны природы заказчик проектируемого объекта обязан провести оценку его воздействия на состояние окружающей среды и публично (в печати, по радио и телевидению, на собраниях местного населения) объявить результаты, чтобы дать возможность людям подумать над тем, могут ли они согласиться с созданием такого предприятия, с такой технологией производства в намеченном месте. Это сочетается с проведением государственной экологической экспертизы81 проекта.
♦ Контрольно-надзорная деятельность государственных органов в области охраны окружающей среды и регулирование природопользования охватывает три главных направления: предупредительный контроль (экологическая экспертиза проектов хозяйственно-технических решений); последующий контроль (инспектирование82, проверка соблюдения экологических требований в процессе различных видов производственной и непроизводственной деятельности); мониторинг83 окружающей среды (слежение научно-техническими методами за ее состоянием).
◙ Государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой охраны окружающей среды, предшествующей принятию хозяйственного решения (рис. 23). Она проводится органами Государственного комитета по охране окружающей среды. В ней не должны участвовать лица, заинтересованные в ее исходе. Финансирование и осуществление работ по всем проектам без положительного заключения государственной экологической экспертизы запрещается. Закон об экологической экспертизе был принят в 1995 г.
Рис. 23. Задачи государственной экологической экспертизы
◙ Государственный экологический контроль осуществляется инспекторским персоналом государственных органов в области охраны окружающей среды и регулирования природопользования. Контроль предполагает: проверку соблюдения экологического законодательства, применение мер по поддержанию экологического правопорядка и привле- чение нарушителей к ответственности.
Должностные лица органов государственного экологического контроля имеют право: посещать предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и подчинения, знакомится с документами, результатами анализов; выдавать разрешения на право выброса, сброса, размещения вредных веществ; требовать устранения выявленных недостатков; принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятий и любой деятельности, причиняющей вред окружающей среде и представляющей опасность для здоровья человека; предъявлять иски в суде или арбитражном суде о возмещении вреда, причиненного природной среде или здоровью человека нарушениями экологического законодательства. Наряду с государственным экологическим контролем действует отраслевой, производственный и общественный экологический контроль.
◙ Экологический мониторинг осуществляется всей системой органов государственного экологического управления, прежде всего Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды и Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.
Функции управления природопользованием и охраны природной среды выполняют государственные органы исполнительной власти общей компетенции (Президент, Правительство, самоуправление и администрация субъектов Федерации), специально уполномочен-ные органы комплексного управления (Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, Министерство природных ресурсов РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Россанэпидемнадзор и др.), отраслевые природоохранные органы (по видам природных ресурсов, например по геологии, лесному хозяйству, земельным ресурсам), а также органы функционального надзора (по ядерной и радиационной безопасности, горный и промышленный надзор).
Ответственность за экологические правонарушения
Экологическое правонарушение состоит в виновном противоправном деянии, наносящим вред окружающей среде и здоровью человека. Должностные лица и граждане несут за такого рода правонарушения дисциплинарную, административную либо уголовную, гражданско-правовую, а предприятия, учреждения, организации – административную и гражданско-правовую ответственность.
♣ Дисциплинарная ответственность может наступать за экологические правонарушения, совершенные работниками в процессе исполнения ими своих трудовых обязанностей. Дисциплинарные взыскания – предупреждение, выговор, отстранение от работы и т.п. – применяются администрацией за нарушение тех экологических правил, исполнения которых входило в круг должностных обязанностей нарушителя. Должностные лица и иные работники, по вине которых предприятие, учреждение, организация понесли расходы по возмещению вреда, причиненного экологическим правонарушителем, несут материальную ответственность перед предприятиями, учреждениями, организациями в соответствии с трудовым законодательством.
♣ Гражданско-правовая ответственность возникает за причинение вреда природной среде, здоровью человека, имуществу граждан и хозяйствующих субъектов в полном объеме в соответствии с нормами гражданского законодательства. Вред возмещается добровольно или принудительно – по решению суда или арбитражного суда по иску потерпевшей стороны. Суммы возмещения вреда должны, как правило, взыскивается за счет его причинителя (например, предприятия), а в конечном итоге – за счет виновного лица и расходоваться на ликвидацию вредных последствий экологических правонарушений. Вред может быть возмещен в натуре, т.е. путем восстановления окружающей природной среды за счет сил и средств причинителя вреда.
♣ Кодексом об административных правонарушениях (КоАП) и Законом РФ «Об окружающей природной среде» предусмотрена административная ответственность за целый ряд экологических правонарушений. К таким правонарушениям относятся, например, порча сельскохозяйственных и других земель; незаконная порубка и повреждение деревьев, кустарников, лесных культур и молодняка, уничтожение или повреждение подроста в лесах; ввод в эксплуатацию предприятий по охране атмосферного воздуха; выпуск в эксплуатацию транспортных и других передвижных средств с превышение нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах и множество других. Наиболее распространенная мера административного взыскания – штраф. Размер штрафа, как правило, устанавливаются в кратном исчислении (до 20, 30 и более) к минимальному размеру оплаты труда на момент правонарушения. Уплата штрафа не освобождает виновных от возмещения причиненного вреда.
Не являются видами административной ответственности, но примыкают к ней такие специальные взыскания, как приостановление или прекращение экологически вредной деятельности. Эти меры глубоко затрагивают экономические и организационные интересы хозяйствующих субъектов, поэтому предприятия, учреждения, организации и граждане всеми силами стремятся избежать применения к ним такой меры административного воздействия.
♣ Уголовная ответственность за экологические правонарушения наступает в случаях наиболее общественно опасных деяний. Уголовный кодекс РФ называет, например, такие экологические преступления, как незаконная добыча водных животных и растений (ст. 256), незаконная охота (ст. 258), незаконная порубка леса (ст. 260), загрязнение водоемов и воздуха (ст. 250, 251), загрязнение моря вредными веществами (ст. 252), порча земли (ст. 254), нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов (ст. 262) и другие преступления. Наиболее строгое наказание – восемь лет лишения свободы – установлено за умышленное уничтожение лесных массивов путем поджога, а также нарушение правил обращение с отходами, повлекшее смерть человека или массовое заболевание людей. Во многих случаях применяются штрафы и конфискация незаконно добытого и орудий экологического преступления. Применение мер уголовной ответственности не освобождает виновных лиц от возмещения вреда, причиненного экологическим преступлением.
С момента появления человечества общественное сознание отражало объекты природы и связанную с ней деятельность человека. Это было, прежде всего, отображением экономической формы взаимодействия человека и природы. Только с появлением экологической формы взаимодействия появилась особый вид общественного сознания – экологическое сознание. Экологическое сознание - это отображение в сознании человека объектов природы и связанной с природой, прежде всего с охраной и восстановлением окружающей природной среды, деятельности людей. Однако экологические проблемы, с которыми столкнулось человечество в ХХ веке, невозможно решить силами только общественных (негосударственных) институтов. Необходимость решения этих проблем привела к появлению в числе функций государства самостоятельной экологической функции.
Главное значение экологической функции государства и права заключается в том, чтобы обеспечить научно обоснованное соотношение экологических и экономических интересов общества, создать необходимые гарантии для реализации прав человека на благоприятную для жизни природную среду.