3.4. Правове регулювання проведення страйків

Колективний трудовий спір може бути припинений на будь-якій стадії спору, якщо сторони досягли згоди щодо предмета його виникнення.

Однак, якщо примирні процедури не привели до вирішення спору і роботодавець не виконує угоди про його вирішення або ухиляється від примирних процедур, інша сторона має право продовжити вирішення колективного трудового спору шляхом організації та проведення страйку.

Страйк — це тимчасове колективне добровільне припинення роботи працівниками підприємства чи структурного підрозділу з метою вирішення колективного трудового спору. Право на страйк є конституційним правом громадян. Воно закріплене у ст. 44 Конституції України, а також це питання регулюється ст. 4 Європейської соціальної хартії і ст. 8 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права1. Право на страйк мають лише ті, хто працює. Воно може бути використане для захисту економічних і соціальних інтересів працівників, які порушуються роботодавцем (у тому числі і державою).

Конституція не передбачає можливості проведення страйку за політичними мотивами. Такий страйк буде визнано незаконним і він не може бути допущений. При реалізації працівниками свого права на страйк Основний Закон вимагає, щоб було враховано необхідність забезпечення національної безпеки, охорони здоров'я, прав і свобод громадян. Конституція закріплює право кожного вирішувати брати чи не брати участь у страйку. За примушення до участі або неучасті у страйку винні особи несуть відповідальність у передбаченому законом порядку.

Закон не тільки закріплює право на страйк, але і встановлює гарантії його реалізації. Насамперед участь працівників у страйку не може розглядатися як порушення трудової дисципліни. До страйкуючих не можна застосовувати заходів дисциплінарної відповідальності. Дисциплінарні стягнення можуть застосовуватися до працівників лише за участь у страйку, який визнаний незаконним. Відповідно до законодавства в період проведення страйку працівники перебувають у трудових відносинах з роботодавцем, а тому за ними зберігається місце роботи чи посада. Інші трудові права працівника також не припиняються і не обмежуються з огляду на його участь.

Страйк — це винятковий метод вирішення колективного трудового спору, пов'язаний із серйозними наслідками як для роботодавця, так і для працівників. Тому закон встановлює спеціальну процедуру його проведення — певну послідовність дій, терміни та правила їх проведення. Недотримання цієї процедури має наслідком визнання страйку незаконним.

Залежно від рівня колективного трудового спору законодавство передбачає різний порядок оголошення страйку. На виробничому рівні рішення про оголошення страйку приймається загальними зборами або конференцією найманих працівників. Подання про розгляд цього питання на розгляд зборів чи конференції вносить профспілковий чи інший орган, який уповноважений представляти інтереси найманих працівників при вирішенні колективного трудового спору. Рішення про оголошення страйку вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість найманих працівників підприємства, установи, організації або не менше двох третин делегатів конференції. Загальні збори чи конференція самі визначають порядок розгляду питання, а також порядок голосування. Рішення про оголошення страйку оформляється протоколом.

Порядок оголошення галузевого, територіального чи національного страйку проходить у два етапи.

На першому етапі рекомендації про початок страйку приймаються відповідним галузевим, територіальним чи всеукраїнським органом, який представляє інтереси найманих працівників чи профспілок, як відповідної сторони колективного трудового спору. Рекомендації приймаються в порядку, передбаченому статутом відповідної організації або іншим актом, який цей порядок регулює.

Вказані рекомендації надсилаються відповідним колективам найманих працівників або профспілкам. Наймані працівники відповідних підприємств самостійно на загальних зборах або конференції розглядають рекомендації про оголошення страйку і приймають рішення про участь чи неучасть у страйку. Порядок прийняття такого рішення такий, як і при оголошенні страйку на виробничому рівні.

У рішенні про оголошення страйку повинно бути вказано:

— перелік розбіжностей сторін, які стали підставами для оголошення або проведення страйку;

— дата і час початку страйку, його приблизна тривалість, а також передбачувана кількість учасників. Тривалість страйку законодавством не обмежується. Наймані працівники або орган, який здійснює керівництво страйком, можуть визначити часові рамки страйку. Термін проведення страйку може визначатися успіхом чи неуспіхом колективних переговорів; — орган, який здійснює керівництво страйком та список осіб, які до нього входять;

— перелік робіт, які будуть виконуватися під час проведення страйку для забезпечення життєдіяльності підприємства.

Разом з прийняттям рішення про оголошення страйку збори чи конференція мають вирішити питання про дату початку страйку та про орган, який очолюватиме цей страйк на підприємстві. Це може бути представницький орган, який брав участь у вирішенні трудового спору на стадії примирних процедур. Звичайно, таке рішення є виправданим, оскільки представницький орган найманих працівників уже володіє необхідною інформацією про ведення колективних переговорів. Разом з тим, закон не обмежує найманих працівників у виборі. Вони вправі утворити й інший орган, який очолюватиме проведення страйку, наприклад, страйковий комітет (який і буде представляти найманих працівників).

Орган, який очолює страйк, наділяється найманими працівниками певною компетенцією.

До його повноважень належить:

— проведення переговорів, консультацій від імені страйкарів з роботодавцем, органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування;

— дотримання учасниками страйку громадського порядку, збереження цілісності майна, недопущення заподіяння шкоди життю і здоров'ю людей;

— прийняття рішення про припинення страйку та підписання відповідної угоди з роботодавцем, або його представником;

— управління страйковим фондом, якщо такий буде створений.

Галузевий, територіальний чи національний страйк очолює орган чи особа, які визначаються виборним органом, що представляв інтереси найманих працівників чи профспілки на стадії примирних процедур, або орган, який ініціював виникнення колективного трудового спору.

Страйк вважається галузевим, якщо на підприємствах, на яких оголошено страйк, кількість працюючих становить більше половини загальної кількості працівників відповідної галузі. Якщо ж у страйку беруть участь працівники кількох галузей, то для того, щоб страйк вважався галузевим, необхідна участь у ньому більшості найманих працівників кожної з цих галузей.

Для того, щоб страйк вважався територіальним, необхідно, щоб у ньому участь брали більше половини від загальної кількості найманих працівників відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Національним вважається страйк, якщо в ньому беруть участь наймані працівники підприємств більшості регіонів України. Відповідно до ст. 133 Конституції України під регіонами розуміють області, міста Київ та Севастополь, а також Автономну Республіку Крим.

Орган або особа, який очолює страйк, зобов'язані у письмовій формі попередити роботодавця про початок страйку. Термін попередження незалежно від рівня страйку становить 7 календарних днів до початку страйку. Якщо страйк оголошується на безперервно діючому виробництві, роботодавець має бути попереджений про нього за 15 календарних днів. Це правило введене для пом'якшення негативних економічних наслідків страйку. У період, який залишився до початку страйку, керівник підприємства (а якщо страйк оголошується в структурному підрозділі, то керівник структурного підрозділу), повинен прийняти відповідні рішення про недопущення простою працівників, які не беруть участі у страйку. В цей же період роботодавець повинен попередити постачальників і споживачів, транспортні організації, інші зацікавлені підприємства, а також вжити інших заходів, що дають змогу зберегти ділові зв'язки, конкурентоспроможність і рентабельність підприємства.

Умова про обов'язкове попередження роботодавця про страйк є однією із важливих умов порядку оголошення страйку. Недотримання вказаної вимоги може мати наслідком оголошення його незаконним. Орган, який очолює страйк, також повідомляє про його початок Національну службу посередництва і примирення.

Місцеперебування органу, який здійснює керівництво страйком, а також місцеперебування працівників, які беруть участь у страйку, визначається самим органом за погодженням з роботодавцем.

Вказаний орган вправі призупинити страйк. Для відновлення страйку не вимагається проведення повторних примирних процедур чи повторного рішення найманих працівників. Повноваження цього органу припиняються у випадку підписання сторонами угоди про врегулювання колективного трудового спору або у випадку визнання страйку незаконним. Закон не передбачає обрання органу, який здійснює керівництво страйком на постійній основі. Вказаний орган обирається лише на час проведення конкретного страйку.

В період страйку сторони зобов'язані продовжити пошук шляхів для вирішення колективного трудового спору, використовуючи для цього всі наявні можливості, насамперед шляхом продовження колективних переговорів.

Роботодавець, орган, який очолює проведення страйку, а також державні органи зобов'язані вжити всіх заходів для забезпечення на період страйку громадського порядку, збереження майна підприємства, продовження роботи обладнання, зупинка якого може загрожувати життю і здоров'ю людей.

На підприємствах, робота яких пов'язана з безпекою населення (якщо проведення страйку законодавством не заборонене), при проведенні страйку має бути забезпечений мінімум необхідних робіт (послуг). Вказаний мінімум не повинен бути перешкодою для здійснення конституційного права на страйк. При незабезпеченні мінімуму необхідних робіт чи послуг страйк може бути визнаний незаконним.

Відповідно до ст. 44 Конституції України заборона страйку можлива лише на підставі закону. Як і будь-яке конституційне право, право на страйк може бути обмежене у тих випадках, коли це необхідно з метою захисту основ конституційного ладу, здоров'я, прав і законних інтересів громадян та з інших підстав, передбачених законом.

Стаття 24 Закону "Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)" забороняє проведення страйку за умов, якщо припинення працівниками роботи створює загрозу життю і здоров'ю людей, довкіллю або перешкоджає запобіганню стихійному лиху, аваріям, катастрофам, епідеміям та епізоотіям чи ліквідації їх наслідків. Є в законодавстві пряма заборона проведення страйку окремими категоріями працівників. До таких належать: працівники органів прокуратури, суду, Збройних Сил України, органів державної влади, безпеки та правопорядку (крім технічного та обслуговуючого персоналу). Право на страйк може бути обмежене на підставі Закону "Про правовий режим надзвичайного стану" від 16 березня 2000 р. Указом Президента України про введення надзвичайного стану в інтересах національної безпеки та громадського порядку з метою запобігання заворушенням на період його дії може бути заборонено проведення страйків. Вказаний Указ протягом двох днів з моменту звернення Президента підлягає затвердженню Верховною Радою України.

Ці обмеження можуть запроваджуватися терміном ЗО діб по всій Україні, а в окремих місцевостях до 60 діб. Президент має право продовжити термін проведення надзвичайного стану ще до ЗО діб. Указ Президента про продовження терміну дії надзвичайного стану набуває чинності після затвердження його Верховною Радою України.

У разі оголошення воєнного стану проведення страйків заборонено на весь час його дії і аж до його відміни.

Страйк, проведений в умовах надзвичайного чи воєнного стану, визнається незаконним у судовому порядку, що тягне за собою відповідні правові наслідки. Незаконними визнаються також страйки, якщо:

1) вони оголошені з вимогами про зміну конституційного ладу, державних кордонів та адміністративно-територіального устрою України, а також з вимогами, що порушують права людини;

2) оголошені без дотримання порядку оголошення початку колективного трудового спору, порядку проведення примирних процедур чи порядку оголошення страйку;

3) оголошені з недотриманням вимог щодо органу, який здійснює керівництво страйком;

4) які проводяться під час здійснення примирних процедур. З'ясуємо ці підстави детальніше.

1. Заборона проведення страйку з вимогами зміни конституційного ладу, державних кордонів, адміністративно-територіального устрою України та вимогами, що порушують права людини, випливає із конституційного положення права на страйк та Закону "Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)".

По-перше, право визначати конституційний лад належить виключно народові, оскільки він є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні. Ці права народу ніким не можуть бути узурповані. Аналогічно це стосується і змін державних кордонів та адміністративно-територіального устрою. Щодо прав людини, то відповідно до ст. 21 Конституції України права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними. Конституція гарантує права і свободи людини та забороняє їх скасування або обмеження, крім випадків, передбачених законом. Статтею 22 Конституції України передбачено, що при прийнятті нових законів або внесенні до законів змін не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Це стосується як прав і свобод, передбачених Конституцією і законами України, так і прав та свобод, які передбачені чинними міжнародними договорами, ратифікованими Верховною Радою України.

По-друге, згідно зі ст. 44 Конституції України передбачено право працюючих на страйк для захисту своїх економічних і соціальних інтересів. Воно ж випливає зі змісту ст. 2 Закону "Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)". Отже, страйки з політичними вимогами не регулюються ні Конституцією, ні вказаним Законом, а тому є незаконними.

2. Незаконними визнаються страйки, оголошені з вимогами, що виходять за межі предмета колективного трудового спору, врегульованого ст. 2 Закону, якщо не дотриманий порядок формування вимог найманих працівників при виникненні колективного трудового спору, при недотриманні вимог початку колективного трудового спору; якщо він не розглядався примирною комісією, трудовим арбітражем; якщо рішення трудового арбітражу не були виконані за умови їх обов'язковості. Це не стосується випадків, коли роботодавець ухилявся від участі у примирних процедурах або не виконував рішень примирних органів. Незаконними також визнаються страйки, розпочаті з порушенням встановленого порядку їх оголошення. Галузеві, територіальні та національні страйки можуть бути визнані незаконними також, якщо в них бере участь менше, ніж мінімальна кількість найманих працівників, передбачена Законом для визнання його галузевим, територіальним чи національним.

3. Незаконними визнаються страйки, оголошені з порушенням вимог щодо формування чи діяльності органу, який здійснює керівництво страйком. Це стосується порядку затвердження цього органу на виробничому чи будь-якому іншому рівні, на якому оголошено страйк. Страйк також може бути визнаний незаконним, якщо орган, який його очолює, порушує свою компетенцію, виконує невластиві йому функції: наприклад, охорони громадського порядку.

4. Підставою визнання страйку незаконним є факт його оголошення або проведення під час здійснення примирних процедур. Закон передбачає обов'язковість проведення примирних процедур для вирішення колективного трудового спору. Вже зазначалося, що недотримання порядку формування чи роботи примирних органів є підставою для визнання страйку незаконним. Закон не виключає можливості оголошення та проведення страйку під час роботи примирних органів. Страйк буде визнаний незаконним, якщо він оголошений під час роботи примирної комісії або розгляду колективного спору трудовим арбітражем.

Як приклад можна навести таку ситуацію. У серпні 1998 р. Іллічівський морський торговельний порт звернувся до суду із позовом до незалежної професійної спілки працівників того ж порту про визнання оголошеного страйку незаконним. 18 серпня 1998 р. конференція найманих працівників оголосила 7 вересня 1998 р., починаючи з 8-ї години, страйк на восьми терміналах порту. При цьому не формувались вимоги найманих працівників, не створювалась примирна комісія. Мотивуючи тим, що не проводились примирні процедури, Одеський обласний суд позов задовольнив і визнав страйк незаконним1.

Справа про визнання страйку незаконним розглядається місцевим судом у порядку позовного провадження. Заява з вимогою про визнання страйку незаконним подається до суду роботодавцем. Відповідно до ст. 123 Цивільно-процесуального кодексу заява подається в суд за місцем знаходження підприємства, на якому оголошено страйк. У разі оголошення галузевого, територіального чи національного страйку роботодавці або їхні представники звертаються до суду за місцем знаходження органу, який здійснює керівництво страйком. Суд зобов'язаний розглянути справу про визнання страйку незаконним протягом 7 днів з моменту подання заяви. У цей семиденний термін включаються строки підготовки справи до судового розгляду. Якщо суд винесе рішення про визнання страйку незаконним, то воно зобов'язує учасників страйку приступити до роботи не пізніше наступної доби після дня вручення представникам органу, який здійснює керівництво страйком, копії цього рішення. У випадку невиконання рішення учасники страйку можуть бути притягнені до відповідальності, передбаченої законодавством.

Закон передбачає захист трудових прав і таких працівників, яким заборонено страйкувати. На стадії розгляду спору примирною комісією і трудовим арбітражем застосовуються загальні правила проведення примирних процедур.

Після проведення примирних процедур, якщо колективний трудовий спір не був вирішений ні примирною комісією, ні трудовим арбітражем, сторони звертаються за сприянням у вирішенні спору до Національної служби посередництва і примирення або до її обласних відділень. У цьому випадку до Національної служби подаються вимоги найманих працівників, відповідь роботодавця із соціально-економічним обґрунтуванням, рішення про незгоду із відповіддю роботодавця, матеріали роботи і рішення примирної комісії і трудового арбітражу, а також рекомендації незалежного посередника і експертів чи спеціалістів, якщо вони залучалися сторонами для вирішення колективного трудового спору.

Відповідні органи служби розглядають усі матеріали й у десятиденний термін надсилають сторонам свої рекомендації.

Якщо у вимогах найманих працівників містяться питання, вирішення яких виходить за межі компетенції роботодавця, а відповідно до законодавства вирішення їх віднесено до повноважень центральних або місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, відповідні органи НСПП надсилають свої рекомендації разом із відповідними матеріалами керівникам цих органів. Вказані державні органи повинні розглянути рекомендації у семиденний строк і проінформувати про прийняті ними рішення сторони спору та відповідні органи Національної служби. Сторони колективного трудового спору у семиденний строк з часу отримання зобов'язані розглянути рекомендації Національної служби посередництва і примирення.

У тому випадку, коли рекомендації не привели до вирішення спору або вони не враховані сторонами, цей спір може бути вирішений у судовому порядку.

Правом звернення до суду у цих випадках наділена Національна служба. Закон не передбачає права найманих працівників самостійно звертатися до суду. Натомість Конституція України гарантує судовий захист порушених прав працівників. У зв'язку з цим видається, що наймані працівники також можуть самостійно звернутися до суду за вирішенням колективного трудового спору.

Вказана категорія справ вирішується апеляційними судами.

Рішення про звернення до суду і про підготовку заяви приймає голова НСПП. За колективними трудовими спорами на виробничому і територіальному рівнях заяву готують структурні підрозділи НСПП на місцях, а за колективними спорами на галузевому і національному рівнях — центральний апарат.

Разом із заявою до суду подаються такі документи: копія протоколу загальних зборів (конференції) або копія підписів про затвердження вимог найманих працівників; копія протоколу загальних зборів (конференції) про визначення органу чи особи, які представляють інтереси найманих працівників; копія рішення роботодавця; копія рішення органу, який представляє інтереси найманих працівників, про незгоду з рішенням роботодавця; копії письмових інформацій роботодавцю, органу місцевого самоврядування, місцевому органу державної виконавчої влади та НСПП; копії рішень примирної комісії і трудового арбітражу; копії рекомендацій НСПП щодо вирішення спору і відповідей на них.

Справи служби представляють у суді її представники, які діють на підставі доручення, що видається головою НСПП.

Вказана категорія справ вирішується у порядку цивільного судочинства.

Законодавство встановлює певні гарантії для працівників під час страйку, який визнається законним. Участь у ньому не є порушенням трудової дисципліни та не може бути підставою притягнення працівників до дисциплінарної відповідальності, в тому числі і звільнення. Закон не передбачає застосування локауту, а тому в Україні він заборонений. Традиційно під локаутом розуміють тимчасове зупинення діяльності підприємства, яке супроводжується масовим вивільненням працівників.

Право на проведення локауту стало каменем спотикання при прийнятті Закону України "Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)". Законодавство про працю Російської Федерації забороняє його проведення. Як вказується в російській літературі з трудового права, відмова від проведення локауту є прогресивним явищем і свідчить про подальшу демократизацію трудових відносин і посилення захисної функції трудового права1.

Із країн Східної Європи тільки у Словаччині та Чехії роботодавець має право застосовувати локаут.

У багатьох країнах Західної Європи законодавство надає право роботодавцю застосовувати локаут при дотриманні певних умов. Основною умовою його проведення є відповідність діям профспілок. Він може застосовуватись лише у випадках, коли страйк призводить до розрухи підприємства або загрожує безпеці роботодавця, працівників чи інших осіб2. Тим не менше, в багатьох державах локаут вважається незаконним, якщо після припинення страйку та відновлення роботи роботодавець не поновить всіх працівників на роботі.

Для матеріальної підтримки страйкарів за рішенням найманих працівників або профспілки може створюватися страйковий фонд з добровільних внесків і пожертвувань. Рішення про утворення вказаного фонду може бути прийняте як одночасно з прийняттям рішення про оголошення страйку, так і вже під час його проведення. Метою створення фонду є матеріальна підтримка учасників страйку та їхніх сімей, оскільки період участі у страйку не оплачується.

Працівникам, які не брали участі у страйку, але у зв'язку з його проведенням не мали можливості виконувати свої трудові обов'язки, передбачені гарантії як за простій не з вини працівника. За ними зберігається заробітна плата у розмірі, передбаченому колективним договором, але не менше двох третин тарифної ставки встановленого працівникові розряду. Роботодавець зобов'язаний вести облік таких працівників.

Участь працівників у страйку, визнаному незаконним, є порушенням трудової дисципліни, а тому тягне за собою накладення дисциплінарних стягнень (у тому числі звільнення). Час участі у страйку не зараховується до трудового стажу.

Законодавством передбачено відповідальність за порушення законодавства про колективні трудові спори. Особи, які винні у порушенні законодавства, несуть дисциплінарну, адміністративну, цивільно-правову або кримінальну відповідальність.

Зокрема Закон України "Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)" передбачає юридичну відповідальність за наступні правопорушення:

— затримку виконання або невиконання рішень примирних органів;

— відмову розгляду вимог найманих працівників;

— ухилення від участі у примирних процедурах;

— відмову або затримку в розгляді рекомендацій Національної служби посередництва і примирення;

— примушування до участі в страйку;

— порушення правил проведення мітингів, зборів, ДЄМОНт страцій під час страйку;

— участь у страйку, визнаному незаконним, а також за невиконання, або вчинення перешкод при виконанні рішення суду про визнання страйку незаконним.

Відповідно до ст. 34 Закону збитки, заподіяні роботодавцю страйком, визнаним судом незаконним, відшкодовуються органом, який здійснював керівництво страйком. Розмір відшкодування визначається судом у межах коштів і майна, які належать цьому органу. Останнє застереження законодавства робить проблематичним виконання рішення суду про стягнення шкоди, оскільки орган, який здійснював керівництво страйком, може зовсім не мати майна. У свою чергу роботодавець, який порушив законодавство України, внаслідок чого склалися умови для страйку, і при цьому він закінчився повним чи частковим задоволенням вимог найманих працівників, зобов'язаний компенсувати збитки учасникам страйку в розмірі, визначеному судом.