9. Гарантії реалізації прав на землю

Загальна характеристика гарантій прав на землю

Термін "гарантія" походить від французького слова £агаШіе — порука; умова, яка забезпечує щось. Він часто використовується для позначення способу забезпечення законодавчих або договірних зобов'язань, прав та обов'язків. Це пов'язано з тим, що без забез­печення законодавчих вимог не можна розраховувати на їх високу ефективність.

Гарантії прав на землю мають свої засади, які надають їм реаль­ного характеру. Реальність гарантій заснована на наявності земель­ного фонду нашої країни. Без земельних ресурсів правовими засо­бами не можна реально гарантувати права на землю. Проте не можна принижувати й значення юридичних гарантій цих прав.

Юридичні гарантії прав на землю, закріплені у розділі V ЗК, за­сновані на конституційних нормах. Так, згідно зі ст. 13 Конституції земля та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, є об'єктами права власності українського народу. Від йо­го імені права власника здійснюють органи державної влади та місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією. Кожний громадянин має право користуватися природними об'єктами права власності народу відповідно до закону. Держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності та господарю­вання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб'єкти права власності рівні перед законом.

Згідно зі ст. 14 Конституції земля є основним національним ба­гатством, що знаходиться під особливою охороною держави. Пра­во власності на землю гарантується. Це право набувається і ре­алізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону. Важливим є положення ст. 55 Основ­ного Закону нашої країни, згідно з якою кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій або бездіяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, посадових і службо­вих осіб.

Більшість гарантій прав на землю, передбачених ЗК, — це га­рантії, розглядувані у широкому розумінні. До них належить, зок­рема, закріплення права власності на земельні ділянки та права землекористування, умов та порядку набуття і припинення прав на землю.

А у розділі V ЗК закріплені конкретні гарантії прав на земельні ділянки. Вони охоплюють лише сферу захисту суб'єктивних прав на землю та прав, які випливають з них. Насамперед це стосується захисту права власності на землю, відшкодування збитків власни­кам землі та землекористувачам, вирішення спорів, пов'язаних з реалізацією зазначених прав, відповідальності за їх порушення то­що. Тому можна вважати, що у цьому розділі закріплені гарантії прав на землю у вузькому розумінні. Про це свідчить й те, що в ньому в основному йдеться про захист прав на земельні ділянки фізичних та юридичних осіб.

Сказане вище не означає, що права держави або територіальних громад, а також їх органів, установ і підприємств на землю мають бути менш гарантовані. Вони також потребують відповідних га­рантій, особливо за існування різноманітності права власності на землю й поширеності орендного землекористування у період пере­ходу нашої держави до ринкових відносин. Проте нині традиційна необмежена гарантованість їх земельних прав втратила пріоритетне значення.

Способи захисту прав на земельні ділянки

Протягом тривалого часу юридичний інститут захисту прав в ос­новному складали цивільно-правові нормі. Так, відповідно до ч. 1 ст. 6 поки що чинного ЦК захист цивільних прав здійснюється в установленому порядку загальним, господарським або третейським судом шляхом: визнання цих прав; відновлення становища, яке існувало до порушення права, і припинення дій, які порушують право; присудження до виконання зобов'язання в натурі; компен­сації моральної шкоди; припинення або зміни правовідношення; стягнення з особи, яка порушила право, завданих збитків; іншими засобами, передбаченими законом. Кримінальному, адміністратив­ному, трудовому, земельному та іншим галузям права переважно була притаманна охорона прав.

Наслідком поновлення усієї системи вітчизняного законодавст­ва та розширення кола і змісту суб'єктивних прав фізичних та юри­дичних осіб став відхід української юриспруденції від охорони прав традиційними способами і широке визнання необхідності їх захис­ту. Так, глава 23 ЗК цілком присвячена захисту прав на землю, що свідчить про формування земельно-правового інституту захисту суб'єктивних земельних прав.

Насамперед це стосується захисту права власності на землю гро­мадян та юридичних осіб. Так, згідно з ч. 1 ст. 152 ЗК держава за­безпечує громадянам та юридичним особам рівні умови захисту прав власності на землю. Друга частина цієї норми є більш поши­реною. Вона охоплює не тільки власників, а й землекористувачів. Відповідно до її положень власник земельної ділянки або землеко­ристувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов'язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків.

Певний інтерес становить ч. З ст. 152 ЗК, яка присвячена спо­собам захисту прав на землю. Так, у ній зазначено, що захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом: визнання прав; відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, і запобігання вчиненню дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав; виз­нання угоди недійсною; визнання недійсними рішень органів ви­конавчої влади або місцевого самоврядування; відшкодування за­вданих збитків; застосування інших способів, передбачених зако­ном. Неважко побачити, що зміст наведеної норми охоплює зазна­чені цивільно-правові способи захисту прав на землю і водночас враховує особливості захисту суб'єктивних прав на конкретну зе­мельну ділянку.

Важливе значення мають передбачені ЗК гарантії права влас­ності на земельну ділянку. Так, згідно з принципом, закріпленим у ч. 1 ст. 153 ЗК, власник не може бути позбавлений права власності на земельну ділянку, крім випадків, передбачених цим Кодексом та іншими законами України. Примусове припинення права влас­ності на ділянку передбачене ЗК у випадках: припинення права власності на земельну ділянку особи, якій вона не може належати на праві власності (ст. 145); викупу ділянки для суспільних по­треб (ст. 146); її примусового відчуження з мотивів суспільної необхідності (ст. 147); конфіскації ділянки (ст. 148); примусово­го звернення стягнень на ділянку по зобов'язаннях її власника (ст. 143), здійснюваного з додержанням порядку відчуження такої ділянки за рішенням суду, встановленого ст. 139 ЗК. Законодавчи­ми актами передбачені й деякі інші випадки припинення права власності на земельну ділянку.

Припинення права власності на землю у випадках, передбаче­них ЗК та іншими законами, в основному відбувається на засадах викупу, здійснюваного на підставі договору купівлі-продажу зе­мельної ділянки. При цьому власникові ділянки відшкодовуються її вартість, а також завдані збитки. Відповідно до ч. З ст. 153 зе­мельного закону колишній власник земельної ділянки, викупленої для суспільних потреб, має право звернутися до суду з позовом про визнання недійсним чи розірвання договору викупу цієї ділянки та відшкодування збитків, пов'язаних з викупом, якщо після викупу ділянки буде встановлено, що вона використовується не для суспільних потреб. Наведена норма встановлює важливий засіб за­хисту права власності на землю від свавілля органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, які мають право викупу зе­мельних ділянок, що знаходяться у приватній власності фізичних та юридичних осіб, для суспільних потреб.

Важливою гарантією права земельної власності фізичних та юридичних осіб є встановлення відповідальності органів виконав­чої влади та місцевого самоврядування за його порушення. Так, згідно зі ст. 154 ЗК вони не мають права без рішення суду втруча­тись у здійснення власником повноважень щодо володіння, кори­стування і розпорядження належною йому земельною ділянкою або встановлювати непередбачені законодавчими актами додаткові обов'язки чи обмеження. Зазначені органи несуть відповідальність за шкоду, заподіяну їх неправомірним втручанням у здійснення власником цих повноважень.

Шкода землевласникам може бути заподіяна не тільки втручан­ням у здійснення ними повноважень власності або обмеженням їх прав на земельну ділянку, а й виданням актів, які порушують ці права. У разі видання органом виконавчої влади або місцевого са­моврядування акта, яким порушуються права особи щодо во­лодіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, такий акт відповідно до ст. 155 ЗК визнається недійсним. Звичайно, це здійснюється у судовому порядку, хоч за­конодавство не перешкоджає самому органу визнати свій акт недійсним, якщо будуть виявлені порушення вимог законодавства при його прийнятті. Проте у будь-якому разі збитки, завдані влас­нику земельної ділянки внаслідок видання протизаконного акта, підлягають відшкодуванню в повному обсязі органом, який його видав.

Правове забезпечення відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам

Важливою гарантією прав власників землі та землекористувачів є відшкодування завданих їм збитків у порядку та на умовах, які передбачені нормами глави 24 ЗК. Вони як норми про захист зе­мельних прав також мають свої конституційні підстави, які засно­вані на ст. 66 Конституції, згідно з якою кожен зобов'язаний відшкодовувати завдані ним збитки. У загальноюридичному ро­зумінні завдані збитки є поширеною цивільно-правовою кате­горією. Так, відповідно до змісту ч. 2 ст. 203 чинного ЦК під збит­ками розуміються понесені витрати, втрата або пошкодження май­на, а також неодержані доходи, які були б одержані, якби зо­бов'язання було виконане належним чином.

Оскільки у земельному законодавстві відсутнє визначення збитків, доводиться використовувати їх цивільно-правове розу­міння. Проте у земельному законі визначені підстави відшкоду­вання збитків власникам землі та землекористувачам. Так, згідно зі ст. 156 ЗК власникам землі та землекористувачам відшкодову­ються збитки, завдані внаслідок: вилучення (викупу) сільськогос­подарських угідь, лісових земель та чагарників для потреб, не пов'язаних із сільськогосподарським і лісогосподарським вироб­ництвом; тимчасового зайняття сільськогосподарських угідь, лісо­вих земель та чагарників для інших видів використання; встанов­лення обмежень щодо використання земельних ділянок; погіршен­ня якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників; приве­дення сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників у непридатний для використання стан; неодержання доходів за час тимчасового невикористання земельної ділянки.

У наведеній нормі міститься перелік підстав відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, включаючи орен­дарів земельних ділянок. Причому треба зазначити, що більшість підстав та порядок відшкодування збитків передбачені ЗК. Так, пе­релік підстав вилучення (викупу) земельних ділянок та порядок здійснення цього встановлено статтями 146—151, тимчасового зай­няття земель для інших видів використання, наприклад, для про­ведення розвідувальних робіт, — ст. 97, тимчасового зайняття зе­мель у порядку користування земельним сервітутом — норми гла­ви 16, а наслідки тимчасового самовільного зайняття земельних ділянок — ст. 212. Встановлення обмежень щодо використання зе­мельних ділянок врегульовано главою 18, погіршення якості земель оцінюється за даними державного земельного кадастру, зокрема стан якості грунтів — у порядку бонітування відповідно до ст. 199, приведення земель у стан, непридатний для використання, напри­клад, техногенно забруднений, деградований або малопродуктив­ний, закріплено у главах 27—28; неодержані власником землі або землекористувачем доходи за час тимчасового невикористання зе­мельної ділянки внаслідок правомірних або протиправних дій дер­жавних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних або фізичних осіб відшкодовуються за правилами відшкодування втра­ченої вигоди.

Згідно зі ст. 440 ЦК шкода, заподіяна особі або майну громадя­нина та установи, підлягає відшкодуванню у повному обсязі, за ви­нятком випадків, передбачених законодавством. Однак треба відрізняти шкоду, заподіяну винними протиправними діями, від шкоди, заподіяної безвинними правомірними діями. Шкода, за­подіяна правомірними діями, підлягає відшкодуванню лише у ви­падках, передбачених законом. Такі випадки перелічені у ст. 156 ЗК. Проте закріплені у ній підстави відшкодування збитків можнавіднести як до правомірних, так і до протиправних дій або без­діяльності. Так, вилучення або викуп земельної ділянки є пра­вомірною дією. Однак вона породжує необхідність відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам.

Відшкодування правомірної шкоди регулюється лише земель­ним законодавством. А відшкодування протиправної шкоди пе­редбачене не тільки земельним, а й цивільним та екологічним за­конодавством, правда, у тій частині, яка не охоплюється нормами земельного законодавства. Власникам землі та землекористувачам мають бути відшкодовані будь-які збитки, якщо інше не передба­чене законодавством. Тому перелік підстав відшкодування збитків, передбачений у наведеній земельно-правовій нормі, не є вичерпним.

Зазначений висновок підтверджується фактами відшкодування екологічної шкоди, заподіяної землевласникам та землекористува­чам. Ця шкода має свої особливості, визначені екологічним зако­нодавством. Вона може мати місце у разі забруднення земель, погіршення їх якості, порушення природних екологічних зв'язків на конкретній земельній ділянці тощо. Земельно-правова шкода не завжди є екологічною, наприклад, шкода, заподіяна власнику землі чи землекористувачу вилученням або викупом земельної ділянки, не є екологічною. У таких випадках не порушуються еко­логічні зв'язки і не відбувається погіршення якості земельної ділянки.

Треба зазначити, що відповідно до ст. 69 Закону "Про охорону навколишнього природного середовища" екологічна шкода відшкодовується, як правило, у повному обсязі, без застосування норм зменшення розміру стягнення, зокрема ст. 454 чинного ЦК. Вона підлягає стягненню незалежно від сплати збору за забруд­нення довкілля, наприклад, за розміщення відходів на земельній ділянці. Збитки землевласників та землекористувачів, яких вони зазнали внаслідок виконання угоди про розподіл продукції, підля­гають відшкодуванню у порядку, визначеному ст. 29 Закону "Про угоди про розподіл продукції". При цьому згідно з ч. 5 ст. 68 За­кону "Про охорону навколишнього природного середовища" за­стосування заходів дисциплінарної, адміністративної або криміна­льної відповідальності не звільняє від компенсації екологічної шкоди.

Що стосується неекологічної шкоди, заподіяної землевласнику або землекористувачу, то треба зазначити, що відповідно до п. 18 постанови Пленуму Верховного Суду України від 25 грудня 1996 р. №13 "Про практику застосування судами земельного законодавст­ва при розгляді цивільних справ" у виняткових випадках може за­стосовуватися передбачене ст. 454 чинного ЦК зменшення розміру відшкодування. При цьому право на відшкодування такої шкоди мають лише власники земельних ділянок та юридично оформлені землекористувачі. Адже згідно з ч. 1 ст. 212 ЗК затрати, понесені особами, які самовільно зайняли земельні ділянки, відшкодуванню не підлягають. Навпаки, ці особи зобов'язані відшкодувати збитки власнику земельної ділянки або землекористувачу. Більше того, відповідно до п. 16 постанови Пленуму Верховного Суду України від 26 січня 1990 р. № 1 "Про практику розгляду судами справ про відповідальність за порушення законодавства про охорону приро­ди" у випадках, коли за час самовільного використання земельної ділянки правопорушником одержано прибутки, які недоодержані землевласником або землекористувачем, вони підлягають стягнен­ню на користь останніх.

Відшкодування збитків, завданих власникам землі та землеко­ристувачам, треба відрізняти від відшкодування втрат сільськогос­подарського та лісогосподарського виробництва. Згідно з ч. 4 ст. 207 ЗК останні підлягають компенсації незалежно від відшкодуван­ня збитків власникам землі та землекористувачам. Зазначені види відшкодування відрізняються не тільки за своїм змістом, а й за суб'єктами. Збитки відшкодовуються власникам землі та землеко­ристувачам, а втрати — місцевим радам. На це, зокрема, звер­тається увага у п. 14 постанови Пленуму Верховного Суду Україні від 25 грудня 1996 р.

Відповідно до Порядку визначення втрат сільськогосподарсь­кого і лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкоду­ванню, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 листопада 1997 р. № 1279 (зі змінами, внесеними постано­вою Кабінету Міністрів України від 11 грудня 1999 р. № 2274), відшкодування таких втрат не є видом правової відповідальності. Воно, як правило, застосовується за правомірні дії та за своєю природою є економічним заходом. Згідно з вимогами земельного закону місцевим радам компенсуються втрати сільськогоспо­дарського та лісогосподарського виробництва, завдані тим, що земельна ділянка не використовується для виробництва сільсько­господарської продукції або для задоволення лісогосподарських потреб.

Відповідно до п. 7 роз'яснення Президії Вищого арбітражного суду України від 1 квітня 1994 р. № 02-5/215 "Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних з відшкодуванням шкоди" збитки є грошовим вираженням шкоди. Тому на відшкодування зе­мельно-правових збитків поширюються загальні правила відшкоду­вання шкоди, встановлені цивільним законодавством. Такий вис­новок випливає з п. 5 зазначеного роз'яснення та пунктів 15 і 16 постанови Пленуму Верховного Суду України "Про практику роз­гляду судами справ про відповідальність за порушення законодав­ства про охорону природи", згідно з якими при вирішенні питань відшкодування земельно-правової шкоди треба керуватися прави­лами земельного законодавства. При вирішенні питань, не врегу­льованих земельним або екологічним законодавством, необхідно виходити з норм цивільного законодавства, а також роз'яснення

Президії Вищого арбітражного суду України від 27 червня 2001 р. № 02-5/744 "Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних із застосуванням законодавства про охорону навколиш­нього природного середовища.

Умови та порядок відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам

Умови та порядок відшкодування збитків, завданих власникам землі та землекористувачам, істотно відрізняються від загаль­новідомих цивільно-правових засад їх компенсації. Так, відповідно до ч. 1 ст. 157 ЗК таке відшкодування збитків здійснюють органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, які використовують земельні ділянки, а також за­значені органи та особи, діяльність яких обмежує права власників і землекористувачів або погіршує якість земель, розташованих у зоні їх впливу, в тому числі внаслідок хімічного і радіоактивного забруднення території, засмічення останньої промисловими, побу­товими та іншими відходами і стічними водами. У ч. 2 зазначеної статті підкреслено, що порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України. Такий Порядок затверджено поста­новою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 р. № 284.

У наведеній вище нормі насамперед звертає на себе увагу ко­ло суб'єктів, які зобов'язані відшкодовувати збитки. Безумовно, ними можуть бути заподіювачі протиправної шкоди, до яких мож­на застосовувати цивільно-правові засади компенсації останньої. Проте найчастіше ними є заподіювачі правомірної шкоди. У та­ких випадках у силу вимог земельного законодавства збитки мо­жуть відшкодовуватися не заподіювачем шкоди, а вигодонабувачем, тобто суб'єктом, в інтересах якого діяв заподіювач шкоди. Так, згідно з п. 5 Порядку визначення і відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам (далі — Порядок), незва­жаючи на те, що вилучення (викуп) земель провадиться за рішен­ням відповідних органів державної влади або місцевого самовря­дування, збитки землевласників та землекористувачів відшкодо­вуються не зазначеними органами, а юридичними або фізичними особами, в інтересах яких прийнято рішення про вилучення (ви­куп) земель.

У п. 13 постанови Пленуму Верховного Суду України "Про практику застосування судами земельного законодавства при роз­гляді цивільних справ" зазначено, що збитки землевласників та землекористувачів, завдані іншими актами органів державної влади або місцевого самоврядування, прийнятими в інтересах вигодона-бувачів (юридичних або фізичних осіб), підлягають відшкодуванню останніми. Проте це правило застосовується лише у випадках за­вдання правомірних збитків і не стосується збитків, завданих не­правомірними діями. В останньому випадку збитки повинен від­шкодовувати орган, який прийняв відповідне рішення.

Перелік суб'єктів відшкодування збитків землевласникам та землекористувачам, наведений у розглянутій вище земельно-пра­вовій нормі, не є вичерпним. Він, наприклад, не охоплює суб'єктів, які завдали збитків іншим шляхом, ніж обмеження прав на землю або заподіяння екологічної шкоди. Відповідно до п. 5 Порядку такі збитки відшкодовуються усіма підприємствами, установами, ор­ганізаціями та громадянами, які їх завдали, незалежно від способу завдання. Крім того, можуть бути застосовані загальні норми ци­вільного законодавства, згідно з якими будь-який заподіювач шко­ди зобов'язаний її відшкодувати. Тому до суб'єктів — заподіювачів шкоди власникам землі та землекористувачам, не зазначених у По­рядку, застосовується порядок її визначення та відшкодування, пе­редбачений цивільним законодавством.

Відповідно до Порядку розміри збитків визначаються комісія­ми, створюваними районними державними адміністраціями або виконавчими органами міських рад (міст обласного значення). Ці розміри встановлюються в повному обсязі згідно з їх реальною вартістю на момент завдання збитків та витратами на поліпшення якості земель з урахуванням ринкової або відновної вартості ос­танніх. Відновна вартість визначається на підставі нормативів та індексів, наведених у листі Держбуду та Держкомзему України від 26 березня 1999 р. № 7/250 "Про відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам".

У п. 6 Порядку передбачається можливість договірного визна­чення розмірів збитків зацікавленими сторонами. Відповідно до нього заподіювач шкоди може домовитись із землевласником або землекористувачем про порядок її відшкодування і відшкодувати шкоду добровільно. За угодою сторін заподіювач шкоди може бути взагалі звільнений від її відшкодування. Навіть після затвердження акта комісії, сформованої згідно з Порядком, сторони мають пра­во домовитися про інший розмір та порядок відшкодування збитків. Так, заподіяна шкода може бути відшкодована в натурі шляхом відновлення попередньої якості земельної ділянки або на­дання іншої ділянки відповідного розміру та рівноцінної якості.

Більше того, відповідно до п. 7 роз'яснення Президії Вищого арбітражного суду України "Про деякі питання практики вирішен­ня спорів, пов'язаних з відшкодуванням шкоди", а також положень ст. 453 чинного ЦК заподіяна шкода відшкодовується у вигляді збитків лише тоді, коли її відшкодування в натурі неможливе. Гос­подарський суд, приймаючи рішення про відшкодування шкоди в натурі, згідно з п. 1.4 роз'яснення Президії Вищого арбітражного суду України "Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних із застосуванням законодавства про охорону навколиш­нього природного середовища", повинен зазначити конкретні за­ходи, спрямовані на відновлення земельної ділянки, та строки їх здійснення.

Рішення відповідного органу про затвердження акта комісії з визначення розмірів збитків може бути оскаржене в судовому по­рядку.

Для визначення розмірів збитків, що підлягають відшкодуван­ню, суд може призначити експертизу відповідно до п. 16 постано­ви Пленуму Верховного Суду України "Про практику застосуван­ня судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ" або п. 1.7 роз'яснення Президії Вищого арбітражного суду України "Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'яза­них із застосуванням законодавства про охорону навколишнього природного середовища". Згідно з п. 5 зазначеної постанови Пле­нуму Верховного Суду України позови про відшкодування збитків землевласникам та землекористувачам можуть пред'являтися відповідно до ст. 126 ЦПК на вибір позивача: за місцем прожи­вання відповідача (місцезнаходженням органів управління під­приємства) або за місцем заподіяння шкоди (місцезнаходженням земельної ділянки). У п 1.3 зазначеного роз'яснення Президії Ви­щого арбітражного суду України передбачається, що до позовної заяви повинен бути доданий обґрунтований розрахунок суми, що підлягає стягненню.

Причини виникнення, визначення видів та правові засади вирішення земельних спорів

Розпочата у 90-х роках у нашій країні економічна реформа, спрямована на перехід національної економіки до ринкових засад, насамперед викликала істотні зміни підстав та умов землеволодіння і землекористування. Земельна реформа, яка проводиться на основі різноманітності прав на землю та їх рівноправного функціонуван­ня, переходу до різних форм господарювання на землі та форму­вання багатоукладної економіки, значно вплинула на характер і зміст земельних відносин. А останні істотно змінили причини ви­никнення та види земельних спорів, що випливають із земельних та пов'язаних з ними правовідносин.

Засадами, на яких мають ґрунтуватися розгляд та вирішення зе­мельних спорів, є положення Конституції, зокрема ст. 8 (про пря­му дію її норм), ст. 14 (про гарантованість права власності на зем­лю) і ст. 124 (про поширення судової юрисдикції на всі правовідно­сини, що виникають у державі). Ці конституційні положення набу­ли розвитку у ЗК. Так, земельний закон містить групу норм, що визначають умови і порядок розгляду земельних спорів. Вони дістали закріплення у главі 25 ЗК.

Звичайно, законодавчі засади розгляду та вирішення земельних спорів є істотною гарантією захисту суб'єктивних прав і законних інтересів власників землі та землекористувачів. При вирішенні цих спорів має місце не тільки правозастосовча діяльність, пов'язана з врегулюванням розбіжностей, що виникають під час тлумачення норм земельного права. Прийняте рішення з земельного спору мо­же породжувати відмову від неправомірних вчинків, визнання суб'єктивного права на земельну ділянку, припинення дій, що по­рушують законні інтереси землевласників, виконання певних обов'язків у натурі, відшкодування шкоди, заподіяної порушенням земельного законодавства, тощо.

Земельне законодавство не містить визначення поняття зе­мельних спорів. Однак його можна сформулювати на підставі змісту норм ЗК. Виходячи з цього, під земельними спорами треба розуміти розбіжності, пов'язані із застосуванням норм земельного законодавства щодо володіння, користування та розпорядження зе­мельними ділянками, які виникають між громадянами, юридичними особами, державними органами та органами місцевого самовряду­вання.

Причини виникнення земельних спорів можуть бути різними. Найбільш поширеними з них є: неврегульованість або неповнота врегульованості відповідних відносин чинним законодавством; внутрішня суперечливість норм земельного законодавства, що регулюють однотипні відносини; суперечності між нормами зе­мельного права та нормами інших природноресурсових галузей права, які регулюють близькі за змістом положення; неузгод­женість між нормами-принципами правового регулювання зе­мельних відносин та нормами-правилами земельного законодав­ства; недостатня юридична кваліфікація посадових осіб, які за­стосовують земельно-правові норми; розбіжності у праворо-зумінні та недостатня правова поінформованість учасників зе­мельно-правових спорів.

У чинному ЗК змінено не тільки розташування норм, пов^яза-них з земельними спорами, а й підстави їх поділу на види. Його зміст дозволяє виділити чотири види таких спорів: 1) спори з при­воду володіння, користування та розпорядження земельними ділянками, що являють собою власне земельні спори; 2) спори що­до розмежування територій сіл, селищ, міст, районів та областей, що, по суті, є адміністративно-територіальними спорами; 3) спори з правил добросусідства, встановлення обмежень щодо викорис­тання земель та земельних сервітутів; 4) спори, пов'язані з земель­ними відносинами.

До останніх можна віднести майнові спори, пов'язані з земель­ними відносинами, спори щодо відшкодування збитків та втрат власників землі й землекористувачів, спори, пов'язані з платою за землю та деякі інші. На відміну від попереднього ЗК чинний зе­мельний закон не виділяє такі спори в окремі види. Проте це не означає, що вони зникли чи втратили своє значення. Навпаки, за­значені спори залишаються поширеними на практиці і викликають значні труднощі при їх вирішенні.

У літературі немає єдиної думки щодо правової природи спорів, пов'язаних з відмовою конкретного органу задовольнити заяву або клопотання про надання земельної ділянки. На підставі земельно­го законодавства, яке діяло раніше, І. О. Іконицька відносила такі спори до земельних. За твердженням М. М. Осокіна, яке грунту­валося на оновленому змісті земельного законодавства, спори, що виникають з приводу відмови компетентного органу у наданні зе­мельної ділянки, не є земельними. Останній підхід до правової природи зазначених спорів є більш реальним, оскільки вони не пов'язані з порушенням суб'єктивного права на конкретну земель­ну ділянку. Предметом спору є не конкретний земельний наділ, а рішення відповідного владного органу. Крім того, оскаржуване рішення розглядається судом не в порядку позовного проваджен­ня, а в порядку провадження у справах, що виникають з адмініс­тративно-правових відносин, який не відрізняється від розгляду інших оскаржуваних рішень органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

Органи, що вирішують земельні спори, умови та порядок їх розгляду і вирішення

Новий земельний закон дещо змінив систему органів, які ма­ють вирішувати земельні спори. Так, згідно зі ст. 158 ЗК останні вирішуються судами, органами місцевого самоврядування та ор­ганами виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Причому зазначена норма передбачає певне розмежування компетенції цих органів. Так, виключно судом вирішуються земельні спори з приводу володіння, користування та розпорядження земельними ділянками, що знаходяться у власності громадян і юридичних осіб, а також спори щодо розмежування територій сіл, селищ, міст, районів та областей. Органи місцевого самоврядування вирішують спори у межах населених пунктів щодо меж земель­них ділянок, які знаходяться у власності та користуванні грома­дян, і додержання громадянами правил добросусідства, а також спори щодо розмежування меж районів у містах. Органи вико­навчої влади з питань земельних ресурсів вирішують спори що­до меж земельних ділянок за межами населених пунктів, розта­шування обмежень у використанні земель та земельних сервітутів.

При цьому учасники спору не позбавляються права звернення до суду. Так, відповідно до ч. 5 ст. 158 ЗК у разі незгоди власників землі або землекористувачів з рішенням органів місцевого само­врядування або органів виконавчої влади з питань земельних ре­сурсів спір вирішується судом. З цього випливає, що досудовий розгляд земельного спору зазначеними органами у межах їх компе­тенції є обов'язковим. Однак уявляється доцільним прийняття спеціального нормативного акта (хоча б на урядовому рівні), при­свяченого розгляду та вирішенню земельних спорів. Детальне вре­гулювання земельних спорів є нагальною потребою практики су­часного реформування земельних відносин.

Вирішення земельних спорів судами загальної юрисдикції нині є досить поширеним. Згідно з п. 2 постанови Пленуму Верховного Суду України "Про практику застосування судами земельного за­конодавства при розгляді цивільних справ" якщо учасником зе­мельного спору є громадянин, то за заявою зацікавленої особи спір підлягає розгляду судом загальної юрисдикції.

Відповідно до зазначеної постанови такими можуть бути спори: про захист та відновлення порушених прав власників земельних ділянок і землекористувачів, а також про усунення перешкод у ко­ристуванні земельними ділянками; про припинення права влас­ності на землю або права користування земельною ділянкою у ви­падках, передбачених ЗК; про вилучення (викуп) земельних діля­нок за клопотаннями підприємств, установ та організацій згідно з рішеннями органів виконавчої влади або місцевого самоврядуван­ня; про відшкодування власникам землі та землекористувачам за­вданих збитків, а також про приведення земельної ділянки у стан, придатний для використання за її основним цільовим призначен­ням підприємствами, установами та організаціями, що проводили розвідувальні роботи; про вирішення спорів між власниками жилих будинків, розташованих на суміжних земельних ділянках, щодо усунення перешкод у користуванні такими ділянками; про визна­чення порядку розпорядження земельною ділянкою та її викорис­тання громадянами, яким жилий будинок, господарські будівлі та споруди належать на праві спільної (часткової або сумісної) влас­ності; про визнання недійсними договорів купівлі-продажу, дару­вання, застави, самочинного обміну земельними ділянками земле­користувачами, у тому числі орендарями, а також договорів, укла­дених власниками землі з порушенням встановленого для них по­рядку або порядку придбання чи відчуження земельних ділянок; про повернення самовільно зайнятих земельних ділянок, приведен­ня їх у стан, придатний для використання за цільовим призначен­ням та знесення самовільно зведених на них будинків і споруд; про оскарження рішення органу місцевого самоврядування або органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів щодо земельного спору, з яким заявник не погоджується; про вирішення майнових спорів, пов'язаних із земельними відносинами; про вирішення спорів між суб'єктами права приватної власності на землю або їх спадкоємцями щодо прав на земельну частку, зокрема між садівни­цькими товариствами та їх членами, між членами такого товарист­ва та членами їх сімей, а також іншими особами з приводу вико­ристання наданої члену товариства земельної ділянки та усунення перешкод у цьому.

Безумовно, зазначена постанова Пленуму Верховного Суду Ук­раїни не охоплює увесь перелік земельних спорів, що розглядаються та вирішуються судами загальної юрисдикції. Крім того, у зв'язку з прийняттям нового ЗК наведений перелік потребує істотного пере­гляду та уточнення. Це пов'язано з тим, що ним передбачена нова категорія земельних спорів, які розглядаються органами судової влади, — спори щодо розмежування територій сіл, селищ, міст, районів та областей. Ці спори можуть виникати між органами ви­конавчої влади та органами місцевого самоврядування різного рівня. Вони повинні розглядатись та вирішуватись господарськими судами.

Особливості вирішення господарськими судами земельних спорів, що виникають між підприємствами, установами та організаціями як юридичними особами, визначаються ГПК України. У наведено­му вище роз'ясненні Президії Вищого арбітражного суду України "Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних із за­хистом права державної власності на землю" звертається увага на те, що при розгляді та вирішенні зазначених земельних спорів цим судам треба застосовувати не тільки процесуальні норми, а й нор­ми матеріального права.

Якщо одним з учасників спору є іноземний суб'єкт права або підприємство, що належить іноземним інвесторам, міжнародним організаціям чи об'єднанням, такий спір може розглядатися госпо­дарським судом за наявності згоди на це сторін. Це пов'язано з особливостями юрисдикційного статусу іноземних підприємств та допустимістю застосування до них процесуальних норм національ­ного законодавства.

Вирішення земельних спорів органами місцевого самоврядування здійснюється радами відповідно до їх повноважень, що прямо пе­редбачені у земельному законі. Повноваження обласних рад закріплені у ст. 8, Київської та Севастопольської міських рад — у ст. 9, сільських, селищних, міських рад — у ст. 12 ЗК. При цьому згідно з ч. З ст. 158 земельного закону органи місцевого самовря­дування вирішують земельні спори у межах населених пунктів що­до меж земельних ділянок, які знаходяться у власності та користу­ванні громадян, тобто межові спори, спори щодо додержання гро­мадянами правил добросусідства, а також щодо розмежування меж районів у містах.

Треба зазначити, що як межові спори, так і спори, які виника­ють у зв'язку з відхиленнями від правил добросусідства, є відносно новими видами спорів. Критерії визначення меж земельних діля­нок та зміст вимог щодо додержання правил добросусідства перед­бачені у главі 17 ЗК. Однак відсутність визначення поняття добро­сусідства значно ускладнює вирішення таких земельних спорів ор­ганами місцевого самоврядування. Що стосується спорів щодо роз­межування меж районів у містах, то їх вирішення має суто само­врядний зміст.

Вирішення земельних спорів органами виконавчої влади з питань земельних ресурсів зберігає адміністративні ознаки і здійснюється державними органами. Це визначається самою категорією цих спорів, до яких віднесені спори щодо меж земельних ділянок за межами населених пунктів, а також розташування обмежень у ви­користанні земель та земельних сервітутів. Виникнення таких спорів може мати місце, наприклад, у разі відхилення від вимог змісту права земельного сервітуту, передбачених главою 16, або недодержання обмежень прав на землю, встановлених нормами глави 18 ЗК.

Однак зі змісту наведеної норми випливають декілька цікавих обставин. Як відомо, органом центральної виконавчої влади з пи­тань земельних ресурсів у галузі земельних відносин є Держком-зем, а його місцевими органами — відповідні управління в обла­стях та відділи у районах. Проте ст. 15 ЗК, яка присвячена повно­важенням центрального органу виконавчої влади з питань земель­них ресурсів, не передбачає виконання ним функцій, пов'язаних з вирішенням земельних спорів. А повноваження місцевих ор­ганів виконавчої влади у галузі земельних відносин у земельному законі взагалі не визначені. Не передбачені такі функції й для місцевих державних адміністрацій, а отже, й їх делегування регіональним і місцевим органам спеціального управління зе­мельними ресурсами.

Можна було б задовольнитися вказівкою наведеної земельно-правової норми на те, що орган центральної виконавчої влади з питань земельних ресурсів уповноважений вирішувати інші питан­ня у галузі земельних відносин. Проте земельний закон обмежує їх вирішення рамками вимог закону. Не передбачена компетенція за­значеного органу щодо вирішення земельних спорів й у Положенні про Державний комітет України по земельних ресурсах. Теж саме стосується Типових положень про обласне, Київське і Севасто­польське міські управління, районний відділ, міське (міст обласно­го і районного підпорядкування) управління (відділ) земельних ре­сурсів. Отже, компетенція органів державної виконавчої влади з питань земельних ресурсів щодо вирішення земельних спорів недо­статньо врегульована на законодавчому і підзаконному рівнях.

Зі змісту наведеної норми випливає, що органи виконавчої вла­ди з питань земельних ресурсів вправі вирішувати усі земельні спо­ри щодо меж земельних ділянок, розташованих за межами населе­них пунктів. Однак за такого всеосяжного охоплення ними зазна­ченого виду спорів незрозуміло, які ж спори мають вирішувати об­ласні та районні ради, повноваження яких закріплені у статтях 8 та 10 ЗК. Можна припустити, що органи виконавчої влади з питань земельних ресурсів розглядають і вирішують земельні спори щодо меж земельних ділянок державної власності, що знаходяться за ме­жами населених пунктів, а обласні та районні ради вправі вирішу­вати аналогічні межові спори, пов'язані з земельними ділянками комунальної власності. Але це прямо не випливає зі змісту зазна­ченої норми.

Умови та порядок розгляду і вирішення земельних спорів включа­ють наявність низки передбачених законодавством правових ви­мог, що визначають правомірність започаткування земельного спо­ру та правомочність участі в його розгляді. До них треба віднести володіння суб'єктивним правом на конкретну земельну ділянку та його реальне порушення, перешкоджання задоволенню необхідних потреб та законних інтересів власника земельної ділянки або зем­лекористувача, наявність предмета земельного спору та встанов­лення меж правових домагань з боку його сторін, звернення до компетентного органу за захистом порушеного суб'єктивного пра­ва тощо. Це може бути виявлене як у процесі підготовки справи до розгляду, так й під час вирішення земельного спору.

Найбільшу складність для органів, що розглядають земельні спори, становлять питання відокремлення справжніх порушень суб'єктивних прав і законних інтересів землевласників і землеко­ристувачів від мнимих, викликаних юридичною необізнаністю. Правові наслідки розгляду таких спорів різні. Адже у першому ви­падку матиме місце відновлення порушених земельних прав, а в другому — збереження існуючого правового стану. Тому поперед­ня підготовка земельних спорів до розгляду з метою визначення умов правомірності їх порушення і правомочності участі у їх роз­гляді має важливе значення для правильного та обгрунтованого вирішення таких спорів.

На необхідність досудової підготовки земельних спорів до роз­гляду звертається увага у постанові Пленуму Верховного Суду Ук­раїни "Про практику застосування судами земельного законодавст­ва при розгляді цивільних справ". Так, відповідно до п. 24 цієї по­станови, зокрема у справах про встановлення порядку користуван­ня й розпорядження земельною ділянкою, необхідно витребувати: документи про надання її для будівництва та обслуговування жило­го будинку й господарських будівель; план земельної ділянки, відведеної в натурі (на місцевості); правовстановлюючі документи на будинок із зазначенням розміру часток кожного співвласника; угоду чи рішення суду про поділ будинку в натурі або визначення порядку користування ним; угоду про порядок користування зе­мельною ділянкою, якщо вона мала місце. Наведені вимоги щодо попередньої підготовки земельних справ до розгляду залежно від їх змісту, видів та складу учасників є важливими не тільки для органів судової влади, а й для органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів.

Вимоги до умов та порядку вирішення земельних спорів під час їх судового розгляду передбачені у відповідних нормах ЦПК та ГПК. їх судовий розгляд здійснюється певним складом суду та у передбачені строки, а завершується прийняттям відповідного рішення із визначенням порядку набуття ним чинності, його ос­карження та виконання з додержанням вимог, що пред'являються до судових рішень.

Дещо інший порядок встановлено земельним законом для вирішення земельних спорів органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Так, згідно зі ст. 159 ЗК земельні спори розглядаються органами місце­вого самоврядування та органами виконавчої влади з питань зе­мельних ресурсів на підставі заяви однієї зі сторін у місячний термін з дня подання заяви. Це відбувається за участю зацікавле­них сторін, які повинні бути завчасно повідомлені про час і місце розгляду спору. У разі відсутності однієї зі сторін при першому вирішенні питання та відсутності офіційної згоди на його вирішен­ня розгляд спору переноситься. Повторне відкладання розгляду спору може мати місце лише з поважних причин.

Відповідно до змісту зазначеної норми відсутність однієї зі сторін без поважних причин при повторному розгляді спору не зу­пиняє його розгляд і прийняття рішення. Рішення передається сто­ронам у п'ятиденний термін із визначенням порядку його виконан­ня. Оскільки розгляд земельних спорів органами виконавчої влади з питань земельних ресурсів належить до адміністративного поряд­ку їх вирішення, у процесі їх розгляду, вирішення та виконання можуть застосовуватися відповідні норми КпАП. Під час вирішен­ня земельних спорів органами місцевого самоврядування останні керуються не тільки земельним законом, а й положеннями Закону "Про місцеве самоврядування в Україні".

Оскільки місцеві ради не є постійно діючими органами, а діють у сесійному режимі, передбаченому ст. 46 Закону "Про місцеве са­моврядування в Україні" (сесії скликаються у міру необхідності, але не менше одного разу на квартал), додержання місячного стро­ку, встановленого для розгляду ними земельних спорів, є пробле­матичним. Справді, важко уявити, що сесія ради буде скликана для розгляду земельного спору лише заради додержання встановленого земельним законом строку. З метою додержання зазначеного стро­ку вирішення земельних спорів місцеві ради делегують свої повно­важення щодо їх розгляду органам виконавчої влади або виконав­чим органам місцевого самоврядування. А затверджуються прий­няті цими органами рішення на черговій сесії ради. У цілому це не суперечить статтям 27, 33 і 44 та іншим нормам Закону "Про місцеве самоврядування в Україні".

Права і обов'язки сторін при розгляді земельних спорів мають важ­ливе значення для їх об'єктивного та обгрунтованого вирішення. Так, згідно зі ст. 160 ЗК сторони, які беруть участь у земельному спорі, мають право ознайомлюватися з матеріалами щодо цього спору, робити з них виписки, брати участь у розгляді спору, пода­вати документи та інші докази, порушувати клопотання, давати усні й письмові пояснення, заперечувати проти клопотань та доказів іншої сторони, одержувати копію рішення щодо земельного спору і у разі незгоди з цим рішенням оскаржувати його. Під час судового розгляду земельного спору сторони наділені усіма процесуальними правами, передбаченими для учасників судового процесу.

Виконання рішення органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів та органів місцевого самоврядування щодо земельних спорів є кінцевою метою їх розгляду та вирішення. Тому ці органи повинні передбачати вжиття реалістичних заходів щодо виконання рішення вже на стадії його прийняття. Відповідно до ч. 1 ст. 161 ЗК рішен­ня відповідних органів виконавчої влади з питань земельних ре­сурсів та органів місцевого самоврядування вступають в силу з мо­менту їх прийняття. Проте оскарження зазначених рішень у суді призупиняє їх виконання.

Згідно з земельним законом виконання рішення щодо земель­них спорів, за положенням земельного закону, здійснюється орга­ном, який його прийняв. Причому виконання рішення не звільняє порушника від відшкодування збитків або втрат сільськогоспо­дарського та лісогосподарського виробництва внаслідок порушен­ня земельного законодавства. Виконання рішення щодо земельно­го спору може бути призупинено або його термін може бути про­довжений вищестоящим органом чи судом.