Глава 8. Государственное регулирование регионального развития экономики. Анализ мирового опыта

Ключевые вопросы:

1. Сущность государственного регулирования регионального развития.

2. Общие и особенные проблемы региональной экономики в зарубежных странах.

3. Институциональные и правовые основы регулирования регионального развития в зарубежных странах.

4. Инструменты экономического регулирования.

5. Региональное развитие и национальная региональная политика ЕС.

6. Зарубежный опыт и возможности его использования в российских условиях.

1. Сущность государственного регулирования регионального развития. Место региональной экономической политики

Функционирование и развитие региональных экономических систем не может осуществляться только на основе рыночного саморегулирования. Политика государственного невмешательства неизбежно приводит, как свидетельствует мировой опыт, к нарастанию разного рода противоречий, способных разру­шить целостность национальной экономики и общества. Поэтому забота о прост­ранственной организации хозяйства страны является непременной функцией любого государства, безусловным рефлексом его самосохранения.

Характерные признаки государственного регулирования регионального развития можно найти в истории большинства стран. В СССР и странах социа­листической ориентации регулирование регионального развития являлось одной из важных подсистем государственного планирования и управления. Современные системы регулирования в странах рыночной экономики стали складываться в период мирового кризиса 1930-х гг. (особенно в США); они приобрели более развитые формы после второй мировой войны (особенно в Западной Европе) и периодически реформируются в последние десятилетия. Активизация деятельности государства в этой сфере отражает понимание того, что без решения региональных проблем нельзя достигнуть провозглашаемых правительствами большинства развитых стран национальных целей: полной занятости, улучшения качества жизни, справедливого распределения доходов, стабильного экономического роста и др.

В осуществлении регионального регулирования участвуют в той или иной степени все государственные институты, поскольку их деятельность, так или иначе, привязывается к определенной территории. Однако решение региональных проблем далеко не всегда является для них основной функцией. Поэтому в системе государственного регулирования регионального развития целесообразно выделять специализированную регионально ориентированную деятельность, называемую региональной политикой.

Имеется много определений понятия "региональная политика" и, в частности, понятия "региональная экономическая политика". Но принципиально мало различаются.

Алаев Э.Б. в своем известном понятийно-терминолигическом словаре, дает следующее определения "Региональная политика государства — сфера деятельности по управлению экономическим, социальным и политическим развитием страны в пространст­венном, региональном аспекте, то есть связанная с взаимоотношениями между государством и районами, а также районов между собой". Необходимыми составляющими региональной политики (при любых модификациях ее опреде­ления) являются четко сформулированные цели, объекты и субъекты, а также средства осуществления.

Государственное регулирование регионального развития присутствует в каждой стране, но в разных формах. Частые же споры о том, существует или нет региональная политика, объясняются тем, что осознанную и действенную региональную политику нередко трудно идентифицировать в разноаспектной и слабо скоординированной деятельности различных государственных институтов, оказывающих влияние на региональное развитие. Региональная политика может быть активной, институционально обособленной, оснащенной специализи­рованными инструментами и т.п., а может быть и малозаметной, слабо выделяющейся среди других направлений деятельности государства.

Цели региональной экономической поли­тики (РЭП) при всем разнообразии формулировок в разных странах выражают компромисс между экономической эффективностью и социальной справедливостью.

Экономические цели включают оживление производства в депрессивных регионах, создание полюсов роста и зон эффективного предпринимательства, повышение конкурентоспособности регионального производства, усиление межрегиональной экономической интеграции и т.д. Среди главных социальных целей РЭП — приоритетное увеличение занятости, доходов населения и улучшение социальной инфраструктуры в наиболее отсталых регионах, расширение доступности общественных благ и т.д. Принцип социальной справедливости в региональном аспекте состоит в том, что граждане и социальные группы должны иметь равные возможности получения работы, доходов и общественных благ независимо от места проживания. Реализация этого принципа (или идеи «территориальной солидарности») требует перераспределения финансовых ресурсов от более благополучных к менее благополучным (и тем более кризисным) регионам.

Стремления к экономической эффективности и социальной справед­ливости в территориальном развитии страны могут быть как совместимыми, так и конфликтными. Принципы нахождения оптимального компромисса указанных целей рассматривались нами (теория и модели оптимума по Парето). Соотношения между основными целями, способы и возможности их согласования зависят от многих обстоятельств.

На стадии экономического подъема государство имеет больше финан­совых возможностей для справедливого межрегионального перераспределения средств. При сокращении же государственных доходов, например при умень­шении налоговых поступлений вследствие экономического спада, государство вынуждено, с одной стороны, стимулировать регионы, в которых имеются наибольшие предпосылки для возобновления экономического роста, а с другой стороны, ограничиваться социальной поддержкой только тех регионов, населе­ние которых находится в самом тяжелом положении. Естественно, что изменения политики межрегионального перераспределения могут вызывать неудовлет­ворение и сопротивление или «богатых» или «бедных» регионов. Например, власти и граждане западных земель Германии критикуют политику масштабной помощи новым восточным землям. Определенные коллизии между регионами-донорами и регионами-реципиентами наблюдаются во многих странах, осуществляющих активную региональную политику.

В идеологии региональной экономической политики важное место занимает представление, что главным ее объектом являются различного рода региональные (пространственные) неравенства — различия в уровнях развития, занятости, доходов населения, условиях предпринимательства и т.д. Из этого следует, что суть региональной политики — свести к минимуму те неравенства, которые создают почву для возникновения социальных конфликтов, препятст­вуют социально-экономическому развитию страны в целом. Поэтому, для того чтобы определить задачи РЭП и средства их решения, необходимо выявить основные неравенства и их причины.

В работах зарубежных регионалистов к числу наиболее распространенных причин региональных неравенств относятся:

•резкие различия природно-климатических условий жизни и предпри­нимательства в отдельных регионах страны;

•масштабы, качество и направления использования природных ресурсов, которые определяют «продуктивность» регионов. Этот фактор влияет не только на сельское хозяйство, рыболовство, добычу полезных ископаемых и лесное хозяйство, но и на условия экономической деятельности и жизни людей;

•периферийное или глубинное положение региона, вследствие чего повышаются транспортные расходы, растут производственные издержки и сужается рынок сбыта;

•устаревшая структура производства, запаздывание с введением инно­ваций;

•агломерационные преимущества (большое пересечение в регионе межотраслевых связей и развитая инфраструктура) и агломерационные недостатки (перенаселение);

•стадия технологического развития, выражающаяся в преобладании тех или иных видов производств и производственно-технологических укладов;

•демографические различия (структура населения, динамика воспроиз­водства, в том числе обусловленная этнорелигиозными особенностями);

•различия предпринимательского климата (налоговая система, степень административного контроля над фирмами и т.д.);

•политические и институциональные факторы (например, степень региональной автономии);

•социально-культурные факторы (степень урбанизации, образованность населения, наличие научных и культурных центров и др.).

Государственная региональная политика является многоуровневой. Ее субъектами выступают законодательные и исполнительные власти центра и регионов, органы местного самоуправления, а также различного рода межрегиональные ассоциации. Принципы, организация, методы, формы региональной экономической политики существенно различаются по странам.