§ 7. Формування екологічного права в незалежній Україні

Сучасне екологічне право в Україні спирається на законодавчі та інші регулятивні акти двоякого Роду: з одного боку, практично до сих пір в Україні діють норми та стандарти, прийняті ще в колишньому Союзі РСР, з іншого — активно напрацьовується та створюється національне екологічне законодавство. Стосовно першого, то слід зазначити, що необхідність використання таких норм зумовлена тим, що потрібно було заповнювати правовий "вакуум", що утворився в Україні після її виходу зі складу Союзу РСР — до прийняття відповідних власних законів. Тому визначальними є тенденції другого роду, пов'язані зі створенням українського екологічного права, яке б забезпечило належну юридичну основу для охорони довкілля.

Українське екологічне право — ровесник незалежності України. Як відомо, 16 липня 1990 р. Верховна Рада УРСР прийняла "Декларацію про державний суверенітет України", сьомий розділ якої спеціально присвячений питанням екологічної безпеки:

"Українська РСР самостійно встановлює порядок організації охорони природи на території Республіки та порядок використання природних ресурсів.

Українська РСР має свою національну комісію радіаційного захисту населення.

Українська РСР має право заборонити будівництво та припинити функціонування будь-яких підприємств, установ, організацій та інших об'єктів, які спричиняють загрозу екологічній безпеці.

Українська РСР дбає про екологічну безпеку громадян, про генофонд народу, його молодого покоління.

Українська РСР має право на відшкодування збитків, заподіяних екології України діями союзних органів".

Цей історичний документ чи не вперше за останні десятиліття декларував, хоча й з осторогою, суверенітет України над своїми природними ресурсами, відповідальність держави за здоров'я народу та збереження природи. Водночас він не позбавлений хиб, зумовлених тогочасними політичними реаліями. Вимоги екологічної безпеки виразно свідчать про напівколоніальний статус тогочасної України, оскільки вона веде мову про своє право, про "заборону" будівництва на її території, про необхідність мати власні радіаційні служби. Неважко помітити також, що цей розділ навіть наближено не відповідає вимогам, до яких на той час прийшло міжнародне співтовариство. Є у цьому розділі і фактичні неточності, наприклад, вираз "екологія України".

Всіма цими особливостями позначений і Закон Української Радянської Соціалістичної Республіки "Про охорону навколишнього природного середовища", прийнятий Верховною Радою УРСР 25 червня 1991 р. і введений в дію Постановою Верховної Ради УРСР з 1 липня 1991 р. (крім ст. 45, чинної з січня 1993 p.). Цей закон донині є головним законодавчим актом України в галузі охорони навколишнього природного середовища. Цією ж постановою визначався як такий, що втратив свою чинність Закон Української РСР від 30 червня 1960 р "Про охорону природи Української РСР". Які ж основні риси цього Закону?

Вже преамбула Закону свідчить про те, що він орієнтований на сучасні досягнення світової юридичної та наукової практики, і завдяки цьому відповідає сучасним вимогам. Це простежується з того, зокрема, що:

- по-перше, Закон базується на засадах концепції стійкого розвитку, за якою збереження довкілля не є самоціллю, так само як і умовою для розвитку економіки — мова йде про взаємне забезпечення розвитку і людини, і природи;

- по-друге, під об'єктами охорони розуміється широке коло утворів довкілля причому як живої, так і неживої природи, а взаємини людини з природою — як системні;

- по-третє, йдеться про формування в державі спеціальної екологічної політики, тобто кодифікованої системи державного ставлення до природного середовища;

- по-четверте, охорона природи здійснюється в інтересах не лише нинішнього, а й прийдешніх поколінь.

Інакше кажучи, в центрі Закону "поставлено людину, безпечні умови її життєдіяльності в широкому аспекті. Вперше на Україні екологічні права людини, гарантії їх дотримання закріплено законодавчо".

Закон складається з XVI розділів, уявлення про зміст яких дають вже їхні назви:

Розділ І "Загальні положення", містить 8 статей, які розкривають наукові, освітні, політичні та інші засади закону. Особливо важливою є ст. 4, яка фіксує право власності на природні ресурси народу України.

Розділ II "Екологічні права та обов'язки громадян" (4 статті) законодавчо гарантує кожному громадянину України екологічні права та механізм їх гарантування, а також визначає обов'язки їх щодо довкілля.

Розділ III "Повноваження рад народних депутатів у галузі охорони навколишнього природного середовища та розділ IV "Повноваження органів управління в галузі охорони навколишнього природного середовища" визначають права кожної з ланок влади і розмежовують повноваження кожної з них. Окремими статтями зазначено права та компетенцію Верховної Ради і Кабінету Міністрів Кримської АРСР.

Розділ V "Спостереження, прогнозування, облік та інформування в галузі навколишнього природного середовища", розділ VI "Екологічна експертиза", розділ VII Стандартизація нормування в галузі охорони навколишнього природного середовища", розділ VIII "Контроль і нагляд у галузі охорони навколишнього природного середовища" визначають норми контролю, експертизи та стандартизації природного середовища, тобто ті мірки, з якими ми маємо підходити до визначення придатності чи непридатності довкілля для нормального людського існування, як і природовідповідності діяльності людей.

Розділ IX "Регулювання використання природних ресурсів' визначає порядок загального та спеціального використання ресурсів. Законодавством визначено право громадян користуватися загальними ресурсами безоплатно для задоволення своїх життєво необхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, матеріальних тощо). Тут же класифіковано природні ресурси республіканського значення, до яких віднесено: територіальні та внутрішні морські води; природні ресурси континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони; атмосферне повітря; підземні води, поверхневі води, що розташовані або використовуються на території більш ніж однієї області; лісові ресурси державного значення; природні ресурси в межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду республіканського значення; види тварин і рослин, занесені до Червоної книги Української РСР; корисні копалини, за винятком загальнопоширених.

Розділ X "Економічний механізм забезпечення охорони навколишнього природного середовища" визначає економічні заходи, фінансові ресурси, плату за використання ресурсів та забруднення, фонди охорони природи, стимулювання та засоби екологічного страхування. Це — принципово новий розділ законодавства, який спрямований на залучення ефективних важелів поліпшення стану довкілля.

Розділ XI "Заходи щодо забезпечення екологічної безпеки" — також "нове слово" в національному законодавстві. Тут міститься визначення екологічної безпеки як такого стану навколишнього природного середовища, за якого забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров'я людей. Розділ регламентує розміщення, проектування та розташування, будівництв та інших споруд, застосування засобів захисту рослин, мінеральних добрив, охорону від шкідливого біологічного, електромагнітного, іонізуючого, акустичного та інших впливів, визначає вимоги щодо екологічної безпеки на транспорті, в наукових дослідженнях та технологіях, на військових об'єктах тощо.

Розділ XII "Природні території та об'єкти, що підлягають особливій охороні" визначає саму категорію таких об'єктів:

"Особливій охороні підлягають природні території та об'єкти, що мають велику екологічну цінність як унікальні та типові природні комплекси, для збереження сприятливої екологічної обстановки, попередження та стабілізації негативних природних процесів і явищ".

До таких територій та об'єктів відносяться природно-заповідний фонд країни, курортні та лікувально-оздоровчі, рекреаційні, водозахисні, полезахисні та інші типи територій та об'єднань.

Розділ XIII "Надзвичайні екологічні ситуації" визначає зони надзвичайних екологічних ситуацій, а також висуває вимоги щодо запобігання аваріям і ліквідації їх шкідливих екологічних наслідків.

Розділ XIV "Вирішення спорів у галузі охорони навколишнього природного середовища" визначає суб'єктів, котрі чинні робити такі діяння. Спори можуть вирішувати, зокрема, як суди та арбітражні суди, так і ради народних депутатів та відповідні їхні органи.

Розділ XV "Відповідальність за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища" визначає види відповідальності (дисциплінарну, адміністративну, цивільну і кримінальну), категорії осіб, що мають нести відповідальність і особливості застосування норм покарання.

Розділ XVI "Міжнародні відносини Української РСР у галузі охорони навколишнього природного середовища" визначає участь нашої держави у міжнародному співробітництві, згідно з вимогами національного законодавства та міжнародного права. Ст. 71 утверджує пріоритет міжнародного договору з участю України стосовно охорони природи, порівняно з аналогічними положеннями власного законодавства. Що ж стосується іноземних осіб та громадян без громадянства, що перебувають на теренах України, то вони мають дотримуватися діючого екологічного законодавства саме в Україні, і відповідати, згідно з його вимогами, за свої вчинки.

Слід звернути увагу також на спільну для багатьох статей Закону особливість, а саме відсутність правових норм прямої дії. А це означає, що на розвиток даного Закону слід розробити і прийняти пакет ще приблизно з двох-трьох десятків законів та підзаконних актів, які б визначали безпосередні обшири застосування тих чи інших положень Закону. Без цього ефективність дії Закону істотно знижується, оскільки в багатьох випадках його вимоги є нічим іншим, як простими деклараціями.

"Чорнобильське" законодавство. Особливу групу екологічного права України становлять закони та постанови, пов'язані з ліквідацією наслідків Чорнобильської катастрофи. Можна згадати у цьому зв'язку, наприклад, постанову Верховної Ради УРСР від 1 серпня 1990 р. "Про невідкладні заходи щодо захисту громадян України від наслідків Чорнобильської катастрофи", у якій республіка оголошувалася зоною екологічного лиха. Цілий пакет документів був прийнятий також на третій сесії Верховної Ради УРСР дванадцятого скликання 27-28 лютого 1991 p., зокрема "Концепція проживання населення на територіях України з підвищеними рівнями радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи". Цю Концепцію забезпечують такі закони, як "Про правовий режим територій, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи", "Про статус і соціальний захист громадян, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", "Тимчасове Положення про Національну комісію радіаційного захисту населення України" та інші акти. Слід зазначити досить прогресивний характер українського законодавства в цій галузі, порівняно з аналогічними законами Білорусі і, особливо, Російської Федерації.

Чорнобильські закони є, в основному, законами прямої дії. Це видно, наприклад, із зонування радіоактивних територій, для чого використовують досить чіткі критерії. Згідно з ними виділяються:

1) зона відчуження — з якої проведено евакуацію в 1986 p.;

2) зона безумовного (обов'язкового) відселення — територія, що зазнала інтенсивного забруднення довгожи-вучими радіонуклідами, на якій людина може отримати 0,5 бер опромінення в рік понад дозу, яку вона дістала в доаварійний період;

3) зона гарантованого добровільного відселення — територія, де ефективна еквівалентна сукупна доза опромінення людини може перевищити 0,1 бер на рік понад дозу, яку вона дістала в доаварійний період;

4) зона посиленого радіоекологічного контролю — території, де сукупний ефект опромінення людини може перевищувати понад 0,05 бер на рік, понад дозу, яку вона дістала в доаварійний період.

Конкретний перелік населених пунктів, що підпадають під дію згаданих критеріїв, затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 23 липня 1991 р. № 106 "Про організацію виконання постанови Верховної Ради Української РСР про порядок введення в дію закону Української РСР "Про правовий режим територій, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи". За цією постановою, до населених пунктів першої зони віднесено 74 села і 2 міста, другої — 87 сіл та 4 селища міського типу, третьої — 767 сіл, 15 селищ міського типу і 4 міста, четвертої — 1200 сіл, 40 селищ міського типу та 23 міста. Фактично, до однієї із зон (принаймні до четвертої), згідно з об'єктивними радіоекологічними показниками, необхідно віднести і ще одне місто — столицю держави Київ; не робиться це, за визнанням самих парламентарів та фахівців, лише з однієї-єдиної причини — браку коштів на забезпечення відповідного діяння.

Так само доведений до чітких регламентаційних та виконавчих норм і Закон України "Про статус та соціальний захист громадян, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи". Згідно з цим Законом, потерпілими вважаються: 1) учасники ліквідації наслідків катастрофи і 2) потерпілі від неї.

Учасниками ліквідації вважаються люди, що брали участь у відповідних роботах у 1986-1987 pp. незалежно від кількості днів, а в 1988-1990 pp. — не менше 30 робочих днів (у зоні відчуження).

Категорія "потерпілих" охоплює більше людей. Це і евакуйовані з першої і другої зон, або які прожили деякий час в перших трьох зонах по аварії, і ті люди, які постійно проживають чи працюють на території радіаційного контролю, і вахтовики і деякі інші категорії.

Визначення пільг та компенсацій, згідно з Законом, здійснюється за чотирма категоріями громадян: 1) інваліди з числа ліквідаторів та потерпілих від катастрофи; 2) ліквідатори перших місяців по катастрофі, а також пізніше евакуйовані мешканці перших двох зон; 3) ліквідатори пізніших часів (залежно від кількості відпрацьованих днів), а також невчасно евакуйовані мешканці перших трьох зон; 4) люди, що постійно проживають чи працюють в четвертій зоні. Попри бідність держави, на соціальні потреби потерпілих від Чорнобильських подій використовується чимала частина національного доходу (до 12%).