Тема 4. Формы правления. Государственное устройство рф: содержание и правовое закрепление российского федерализма

4. 1. Форма правления Российского государства.

5. 2. Особенности государственного устройства Российской Федерации.

6. 3. Административно – территориальное деление в Российской Федерации. Состав субъектов Российской Федерации. Автономия в России.

7. 4. Разделение предметов ведения между РФ и ее субъектами.

8. 5. Местное самоуправление в РФ.

9. 6. РФ – член Содружества Независимых Государств.

1. Государственное устройство характеризует строение государства, его структуру (в национальном и территориальном аспектах). Федерация — одна из разновидностей государственного устройства, другой его вид — унитарное государство. В настоящее время насчитывается 25 федеративных государств, в которых проживает одна треть населения планеты. 

Федерация представляет собой добровольное объединение двух или более государственных образований в одно союзное государство, в основе которого лежит государственно-правовой акт — федеральная Конституция, закрепляющая право- вой статус субъектов Федерации, определяющая их компетенцию, а также разделение полномочий между Федерацией и ее- субъектами. 

Специфическими задачами федеративного государства являются: 

• создание условий для участия населения в политических процессах на нескольких уровнях власти (на федеральном и региональном);

• всестороннее обеспечение свободного развития различных наций и народностей, проживающих на территории государства; 

• реализация принципов плюрализма и демократизма; 

• обеспечение основных прав и свобод граждан независимо от места их проживания. 

В различных странах федеративное устройство неоднородно, его особенности определяются историческими условиями образования конкретной федерации, и прежде всего национальным составом населения страны, своеобразием куль- туры и быта народов, входящих в союзное государство. Современные федерации от унитарных государств отличаются гораздо более высоким уровнем социальной и национальной напряженности, связанным в немалой степени с несовершенством федеративной структуры и неразвитостью политико-правовых связей внутри федерации. 

Можно выделить признаки федеративного государства как абсолютного, так и факультативного характера. К первым признакам, которые являются обязательными и едиными для всех федеративных государств, относятся:

• добровольность объединения государственных образований в единое государство; 

• вхождение в состав территории Федерации территорий субъектов Федерации; 

• симметричный конституционный статус субъектов Федерации и их равноправие; 

• разграничение компетенции между Федерацией и ее субъектами;

• наличие двухуровневой системы законодательства (собственно Федерации и ее субъектов); 

• существование самостоятельной системы органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации;

• наличие единого федерального гражданства. 

К признакам факультативного характера, встречающимся на практике в ряде государств, относятся:

• наличие собственной Конституции субъекта Федерации; 

• функционирование самостоятельной судебной системы субъекте Федерации; • возможность установления гражданства субъекта Федерации; • асимметричный конституционный статус субъектов Федерации. Позитивной стороной подлинно федеративного государства является реальная возможность реализации народовластия на региональном уровне с учетом местных особенностей в рамках компетенции, установленной Основным Законом. 

2. Определяющим фактором выбора формы государственного устройства России является многонациональный состав ее населения (более 100 наций и народностей), при том, что 81,5% составляют русские, 3,7% — татары, 2,9% — украинцы, 1,2% — чуваши, 0,9% — башкиры, 0,7% — мордва, 0,6% — чеченцы и т. д. Федерация, позволяющая избежать сверхцентрализации, с одной стороны, и устанавливающая гарантии прав субъектов Федерации, является оптимальной формой национально-государственного устройства для России. 

Следует выделить юридические признаки Российской Федерации, которые позволяют отнести ее к числу федеративных государств: 

1. территория Российской Федерации состоит из территорий субъектов Федерации, которые представляют собой ограниченно-правоспособные государственные образования, обладающие определенной учредительной властью; 

2. компетенция между Федерацией и ее субъектами разграничивается федеральной конституцией; 

3. в российском государстве верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам;

4. субъекты Федерации обладают правом принятия собственной Конституции (Устава), имеют свои высшие законодательные и исполнительные органы; 

5. в России существует единое гражданство; 

6. в российском парламенте — Федеральном Собрании Российской Федерации — имеется палата, представляющая интересы субъектов Федерации (Совет Федерации); 

7. внешнеполитическую деятельность осуществляют федеральные органы государственной власти. Они официально представляют Российскую Федерацию в межгосударственных отношениях. 

Российская Федерация — нетипичная, отклоняющаяся от классических образцов федерация. Она является асимметричной, потому что ее субъекты обладают различным конституционным статусом, тогда как в симметричной федерации субъекты равны по статусу. Особое правовое (а по ряду позиций привилегированное) положение в России занимают республики, автономные округа, автономная область. 

Конституция РФ 12 декабря 1993 года заложила конституционные основы российского федерализма, среди которых выделяют: целостность и неприкосновенность российской территории; равноправие всех субъектов Федерации; строительство и развитие Российской Федерации на двух равнозначных основах: национально-территориальной и территориальной; признание обладания государственным суверенитетом за Российской Федерацией, а не за ее субъектами. 

В зависимости от видов правовых актов, учреждающих федерацию, выделяют два типа федераций: конституционные и договорные. 

Конституционные федерации создаются как бы "сверху" в результате принятия Конституции, а договорные возникают "снизу" на основе соглашения, договора между субъектами федеративных отношений. 

В науке конституционного права относительно юридической природы современной Российской Федерации высказываются разные суждения. Одни ученые считают, что закрепленная в Федеративном Договоре система федеративных от- ношений позволяет считать Россию договорной Федерацией. Другие придерживаются противоположной точки зрения, полагая, что отечественная Федерация имеет конституционную форму и именно конституционным путем разграничивается компетенция между Федерацией в целом и ее субъектами, обсуждаются вопросы статуса территорий, изменения границ или объема полномочий ее субъектов. Тогда о договорной природе Российской Федерации в данном случае речи быть не может. Здесь следует учитывать, что концепция договорной федерации может служить идейным обоснованием распада федерации, так как ее субъекты, считая себя равноправными участниками договора, предусматривают возможность его одностороннего расторжения. 

И, наконец, высказывается мнение о том, что Россия — конституционно-договорная Федерация. Этот вывод делается на основании того, что ряд положений Федеративного Договора нашли отражение в Конституции РФ 1993 года, и он про- должает действовать в части, не противоречащей Основному Закону. Такие концептуальные дискуссии свидетельствуют о незавершенности федеративного строительства в современном российском государстве.

3. Центральным элементом федерализма является наличие реальных прав субъектов Федерации, закрепленных в федеральной Конституции, в рамках которых они самостоятельны в определении своей собственной политической структуры. 

Как правило, федеративные государства могут строиться на двух принципах: территориальном и национальном. В зависимости от того, какой принцип положен в основу Федерации, и определяется правовой статус субъекта Федерации. 

Территориальный принцип построения Федерации означает, что субъектами Федерации являются определенные территории независимо от национальной принадлежности населения там проживающего.

Национальный принцип построения Федерации предполагает наличие в рамках определенной территории титульной национальности (наряду с другими), которая дает название данной автономии. 

До подписания Федеративного Договора 1992 года Российская Федерация строилась по национальному принципу. Субъектами Федерации признавались республики, автономные области и автономные округа. После заключения Договора в состав Российской Федерации вошли территориальные субъекты — края, области, города федерального значения. 

Субъект Федерации — это ограниченно правоспособное образование, имеющее черты государственности, входящее в единое федеративное государство.

Субъекты Российской Федерации отвечают следующим параметрам: 

• не обладают суверенитетом; 

• не имеют права на отделение или сецессию; 

• граждане любого субъекта Федерации имеют равные основные права и обязанности на территории всей Федерации; 

• закон субъекта Федерации не может противоречить федеральному закону; 

• перед лицом федеральной власти субъекты Федерации равны. Российская Федерация — это Федерация, сочетающая в себе субъектов, организованных как по национальному, так и по территориальному признаку. Сейчас в России 21 республика, 10 автономных округов, 1 автономная область — всего 32 национально-государственных образования; 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения — всего 57 государственно-территориальных образования.

Таким образом, Российская федерация состоит из 89 субъектов. В науке конституционного права существует точка зрения, что российские республики обладают ограниченным суверенитетом. 

Важной характеристикой субъекта Федерации является его наименование, юридический смысл которого заключается в том, что в Конституции России не может быть никакого другого субъекта с таким названием. Если возникнет вопрос о переименовании субъекта Российской Федерации, то новое название субъекта включается в текст ст. 65 Конституции РФ Указом Президента РФ на основании решения субъекта Федерации, принятого им в установленном порядке (референдумом, решением законодательного или исполнительного органа).

Все субъекты Российской Федерации по объему их компетенции можно разделить на три группы: 

1. республики в составе России, которые могут принимать свои конституции, устанавливать наряду с русским свой государственный язык и иметь свои государственные символы (герб, флаг, гимн); 

2. края, области, города федерального значения, которые принимают свои уставы, учреждают свои органы власти и могут иметь в своем составе автономные округа и область; 

3. автономные округа и автономная область; по их представлению может быть принят федеральный закон об автономной области, округе, находящемся как бы в "двойном подчинении" — и у России, и у области (края), в составе которой они находятся. 

Несмотря на статусные различия субъектов Российской Федерации они обладают рядом важных признаков, унифицирующих их как социальные, правовые и светские государственные образования, являющиеся неотъемлемой частью Российской Федерации.

К таким признакам относится: 

• наличие собственной конституции или устава, определяющих их в качестве субъекта Федерации; 

• собственная территория; 

• собственная система органов государственной власти; 

• собственная правовая система, включающая в себя как нормативные акты органов государственной власти субъекта Федерации, так и акты органов местного самоуправления; 

• наличие собственной компетенции; 

• наличие собственности субъекта Федерации, налоговой базы и бюджета; 

• представительство в федеральном парламенте; 

• признание права на международные связи и внешнеэкономическую деятельность; 

• право заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ; 

• наличие собственной символики. 

Конституция РФ предусматривает возможность изменения состава Российского государства. Это может происходить путем: 

1. принятия в Российскую Федерацию субъекта "со стороны"; 

2. образования в ее составе нового субъекта в результате: 

• объединения существующих субъектов; 

• вычленения из существующих субъектов новых самостоятельных образований; 

• перехода из одного вида субъектов в другой;

• изменения конституционно-правового статуса субъекта. 

Изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации и вхождение в ее состав нового субъекта оформляются путем принятия федерального конституционного закона, но не в общем порядке законодательного процесса, а в специальном порядке. Субъекты права законодательной инициативы вносят предложение о конституционной поправке в ст. 65 Конституции РФ, содержащую перечень наименований всех субъектов Российской Федерации. Для принятия данной поправки необходимо квалифицированное большинство обеих палат Федерального Собрания, но в отличие от других статей глав 3—8 Конституции не требуется одобрение законодательными органами двух третей субъектов Российской Федерации. Однако вопрос об изменении статуса субъекта — не только юридический, но и политический, поэтому должен решаться чрезвычайно осмотрительно. 

4. Государственный суверенитет проявляется в деятельности органов государственной власти по реализации внутренних и внешних функций государства. Только через основные функции государственной власти суверенитет воплощается в жизнь, становится фактическим свойством власти. Для того, чтобы выполнить данные функции, государство должно обладать определенной компетенцией. 

Компетенция — это определяемый Конституцией или законом объем полномочий государственного органа или должностного лица, за рамки которого они не могут выходить в своей деятельности. 

По отношению к государству — это круг прав и обязанностей в определенных сферах общественных отношений. Компетенция государства может быть реализована не только через органы государства, но и через референдум и другие институты прямой демократии. 

Федеративное устройство предопределяет разграничение  компетенции между федеральными органами власти и органами власти субъектов. Компетенция государственного органа по устоявшемуся в юридической науке мнению определяется через предметы ведения и полномочия. При этом предмет ведения государственного органа — это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено соответствующими нормативными актами к компетенции данного органа. Тогда  как полномочия органа государственной власти включают в себя права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов и осуществления иных государственно-властных действий в определенной сфере общественных отношений. 

В соответствии с Конституцией РФ 1993 года компетенция государственных органов Федерации и ее субъектов разграничивается на: 

• исключительную компетенцию федеральных органов власти;

• совместную компетенцию органов государственной власти Федерации и ее субъектов;

• исключительную компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации. 

К исключительной компетенции федеральных органов власти относятся все вопросы, связанные с функционированием государства на международной арене, вопросы, требующие единого регулирования по всей стране (энергетическая, космическая системы, денежная система и др.), федеральная собственность и управление ею, установление федеральных налогов и сборов, федеральные органы власти, федеративное устройство и территория России. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации не имеют права вторгаться в исключительную компетенцию федеральных органов. 

Предметы совместного ведения в отличие от предметов, находящихся в исключительном ведении Федерации, предполагают, что центр и субъекты действуют, реализуют свои полномочия с учетом воли и интересов друг друга, с использованием институтов, процедур, механизмов согласования своих действий, в том числе путем взаимного делегирования полномочий. 

Исходя из смысла ст. 72 Конституции РФ предметы совместного ведения можно условно подразделить на несколько групп. 

1. Вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод:

 • обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции России и федеральным законам; 

• защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон; 

• защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

• установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. 

2. Вопросы регулирования экономики, социального и культурного развития:

• разграничение государственной собственности;

• установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; 

• общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

• охрана памятников истории и культуры; 

• координация вопросов здравоохранения; 

• защита семьи, материнства, отцовства и детства; 

• социальная защита, включая социальное обеспечение. 

3. Вопросы экологии и экологической безопасности: 

• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; 

• природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; 

• особо охраняемые природные территории;

• осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий. 

4. Вопросы деятельности правоохранительных органов и функционирования правовой системы:

• кадры судебных и правоохранительных органов; 

• адвокатура, нотариат;

• административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. 

5. Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации. 

Здесь действует правило о том, что если международный договор Российской Федерации затрагивает вопросы, отнесенные к ведению субъекта Федерации, то требуется согласование с его органами власти. Субъекты Федерации вправе представлять федеральным органам государственной власти рекомендации о заключении международных договоров, касающихся их интересов. 

Уже сложилась определенная иерархия правовых источников, регулирующих совместную компетенцию органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Здесь определяющим актом является федеральная Конституции. На ее основе принимаются федеральные законы, которым не могут противоречить законы субъектов Федерации. Федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня 1999 года к числу нормативных актов данной сферы правового регулирования отнесены договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. В настоящее время по состоянию на август 1999 года такие договоры заключены с 46 субъектами Федерации и в их развитие подписано несколько сотен соглашений на уровне исполнительных органов государственной власти. 

Проблемы определения прав федерации и ее субъектов в рамках их совместной компетенции, как показывает практика, являются одними из самых трудноразрешимых в федеративном строительстве. С одной стороны, здесь не предполагается жесткая регламентация на уровне федерального законодательства, с другой стороны, конституционный принцип равноправия субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти диктует необходимость установления на уровне Федерации единых принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. 

Данную задачу сейчас решает упомянутый ранее Федеральный закон от 24 июня 1999 года, который сформулировал в качестве руководящих начал регулирования данной сферы отношений следующие принципы.

• Принцип конституционности, который означает, что федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации, в том числе договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ как предметы исключительного ведения Российской Федерации, так и предметы совместного ведения. При этом данные нормативные правовые акты не могут содержать положений, которые ведут к изменению конституционно-правового статуса субъекта Федерации, ущемлению или утрате основных прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности России и единства системы государственной власти. 

• Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов, который предполагает, что в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям российской Конституции, федерального законодательства по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, должны действовать положения Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов. 

• Принцип равноправия субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, который закрепляет равенство прав всех субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров, соглашений.

• Принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации. Разграничение предметов ведения и полномочий в отношении одного из субъектов российской Федерации не должно ущемлять права и интересы других субъектов Федерации. 

• Принцип согласования интересов Российской Федерации 1и интересов субъектов Федерации, который реализуется в процессе принятия федеральных законов, законов субъектов Федерации, заключения договоров, соглашений. 

• Принцип добровольности заключения договоров, соглашений. 

• Принцип обеспеченности ресурсами, который определяет, что при разграничении предметов ведения и полномочий должен решаться вопрос об обеспечении соответствующих органов государственной власти финансовыми, материально- техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления указанными органами своих полномочий. 

• Принцип гласности заключения договоров, соглашений. Под договором указанный Федеральный закон понимает правовую форму разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации. Тогда как соглашение — правовая форма передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполни- тельной власти субъектов Российской Федерации друг другу осуществления части своих полномочий. 

Различие между этими правовыми актами проводится в зависимости от сфер регулируемых взаимоотношений Федерации и ее субъектов. Договор охватывает комплекс основных проблем разграничения предметов ведения и полномочий в российском федеративном государстве, конкретизируя их, устанавливая условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий, а также формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора. Договор призван учитывать при регламентации предметов совместного ведения особенности политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных факторов развития субъектов Российской Федерации. 

Значимость договора подтверждается особой процедурой его принятия и подписания. Так, после разработки проект договора направляется для рассмотрения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации и в Совет Федерации. О результатах рассмотрения проекта договора в этих представительных органах сообщается Президенту РФ, который учитывает их мнение при решении вопроса о подписании договора. Договор подписывается Президентом РФ и должностным лицом, уполномоченным субъектом Российской Федерации на подписание договора. 

В отличие от договора соглашение имеет целью перераспределить отдельные полномочия в конкретных областях предметов совместного ведения в части передачи осуществления ряда полномочий, определения условий и порядка такой пере- дачи, установления материально-финансовых основ и форм взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения. При этом сторонами соглашения являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнитель- ной власти субъектов Федерации, а не федеральные органы государственной власти и уполномоченные законом соответствующего субъекта Российской Федерации органы государственной власти этого субъекта. Проект соглашения одобряется или отклоняется Правительством РФ. Иными словами, следует обратить внимание на то, что при разработке и заключении соглашения представительные органы как Федерации, так и субъектов не задействованы. После одобрения Правительством РФ соглашение подписывается руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и должностным лицом, уполномоченным субъектом Российской Федерации на его подписание. 

Споры, связанные с разграничением полномочий, стороны должны решать путем переговоров, через согласительные комиссии, а в случае необходимости — в Конституционном Суде РФ. При этом ранее заключенные договоры и соглашения должны быть приведены в соответствие с федеральным законодательством, на что новый Федеральный закон отводит достаточно большой срок — 3 года. 

Спецификой конституционного разграничения предметов ведения в Российской Федерации является применение в Конституции РФ децентрализованного подхода к определению предметов ведения собственно субъектов Федерации. Содержание вопросов ведения самих субъектов Федерации основывается на принципе "все, что не запрещено, то разрешено", то есть все, что не относится к ведению Российской Федерации или к совместному ведению Федерации и ее субъектов, является компетенцией этих субъектов. Такая позиция федеральной Конституции свидетельствует о прогрессивном, демократичном характере распределения объема полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов, разрешая последним обладать всей полнотой государственной власти в рамках своей компетенции. 

5. Конституция Российской Федерации впервые провозгла­сила местное самоуправление второй (после государственной деятельности) формой осуществления публичной власти.

Местное самоуправление — это комплексное, сложное, многообразное явление, которое можно рассматривать в не­скольких аспектах:

• как основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве, который определяет систему уп­равления демократического правового государства;

• как право граждан (жителей определенной территории) на самостоятельное ведение дел местного сообщества;

• как способ организации и осуществления населением вла­сти на местах.

Местное самоуправление — это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения определенной терри­тории по решению вопросов местного значения, исходя из интересов всех жителей данной территории.

Его суть заключается в автономности, самостоятельности населения от органов государственной власти в решении мест­ных проблем.

С одной стороны, местное самоуправление отделено от государственного управления, с другой стороны, оно тесно с ним связано. Это выражается прежде всего в том, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдель­ными государственными полномочиями с передачей необходи­мых для их осуществления материальных и финансовых средств (п. 2 ст. 132 Конституции РФ).

Итак, по своей правовой природе местное самоуправле­ние является одним из видов власти. Это власть особого рода, которая от государственной власти в полном смысле этого слова отличается следующими признаками:

• территориальной ограниченностью;

• более широким спектром форм непосредственного уча­стия населения в управлении своими территориями (прямое волеизъявление в виде сходов, собраний, конференций, мес­тных референдумов, института отзыва выборных должност­ных лиц и т. д.);

• многообразием организационных форм осуществления местного самоуправления;

• децентрализованной формой управления, предполагаю­щей известную самостоятельность, автономность местных ор­ганов по отношению друг к другу.

Местное самоуправление имеет особый субъект, которым является население муниципального образования. Объектом управления являются вопросы местного значения.

Право граждан на местное самоуправление реализуется в различных формах в соответствии с законодательством и конкретными ситуациями.

Признавая местное самоуправление, российское государ­ство берет на себя обязательства по его развитию и защите. Это делается путем закрепления основ местного самоуправле­ния в Конституции и их конкретизации в специальном законо­дательстве и других правовых актах.

Согласно ст. 72 Конституции РФ установление общих прин­ципов организации местного самоуправления относится к со­вместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Учитывая лаконичность норм главы 8 Конституции РФ "Местное самоуправление", потребовалось принять ряд феде­ральных законодательных актов, а также законов субъектов Федерации о местном самоуправлении, в которых конкрети­зируются основные конституционные положения и конструи­руются дополнительные комплексы правовых норм, делающие концепцию местного самоуправления более конкретной и со­вершенной.

В каждом муниципальном образовании принимается свой устав, который должен соответствовать Конституции РФ, фе­деральным законам и законам субъектов Федерации, зарегис­трированный в установленном порядке. В уставе указываются:

границы, состав территории муниципального образования, вопросы местного значения, отнесенные к ведению муници­пального образования, структура и порядок формирования указанных органов, их компетенция, порядок и гарантии не­посредственного участия населения в решении вопросов мест­ного значения.

Взятые воедино, названные комплексы норм (федеральные, субъектов Федерации, местные) обеспечивают каждому гражданину возможность постоянного и разнообразного участия в местном самоуправлении. Эти нормы в настоящее время соответствуют международным стандартам прав человека и гражданина в рассматриваемой сфере, однако на практике существуют значительные трудности при их полной и последовательной реализации. 

Нормативным ориентиром для развития местного самоуправления в России стала Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года, которую Россия подписала в городе Страсбурге 28 февраля 1996 года. 11 апреля 1998 года Совет Федерации одобрил Закон о ратификации данного международного документа. Присоединение Российской Федерации к Европейской Хартии не означает стремления к унификации муниципальных систем. Речь идет о демократическом пути развития в целом, подразумевающем децентрализацию власти как основополагающего признака организации местного самоуправления. Как записано в Хартии, "местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического строя". 

Соответствие российской модели местного самоуправления принципам Хартии выражается, в частности: 

• выборностью органов местного самоуправления, включая сочетание форм прямой и представительной демократии (законодательные собрания, советы, сходы, референдумы); 

• самостоятельностью принятия решений органами местного самоуправления, свободным выбором средств и способов осуществления собственной инициативы в пределах установленной законом компетенции; 

• наделением полными и исключительными полномочиями представительных органов местного самоуправления, гарантией невмешательства в их деятельность вне рамок закона; 

• расширением компетенции местного самоуправления (делегированием дополнительных государственных полномочий), включая передачу ресурсов для их выполнения; 

• согласованием государством с органами местного самоуправления решений, связанных с регулированием некоторых отношений в сфере местного самоуправления. 

Специфика реализации местного самоуправления в России заключается в том, что Конституция Российской Федерации рассматривает местное самоуправление как одну из основ государственного строя, неотъемлемое условие осуществления народом принадлежащей ему власти, а также как субъективное право граждан на участие в управлении местными делами.

Под конституционными принципами местного самоуправления понимаются закрепленные в Конституции Российской Федерации основные начала, лежащие в основе организации и функционирования институтов местного самоуправления. К ним относятся следующие принципы. 

Во-первых, самостоятельность решения населением вопросов местного значения, которая означает прямой запрет для органов государственной власти и государственных должностных лиц осуществлять в любых формах функции местного самоуправления, а также образовывать органы местного самоуправления и назначать должностных лиц местного самоуправления. 

Во-вторых, многообразие организационных форм местного самоуправления с учетом исторических, национальных, культурных и иных местных традиций. Действующая Конституция дала простор для свободного экспериментирования с моделями организации местного самоуправления. Пользуясь этой базовой нормой, можно было апробировать в регионах различные известные миру модели построения местного самоуправления, отобрав те, которые более всего соответствуют местным условиям и лучше всего обеспечивают реализацию задач, стоящих перед местным самоуправлением. 

В-третьих, соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. Принцип признания и равной защиты муниципальной собственности (наряду с частной и государственной) относится к основам конституционного строя России, закрепленным в ст. 8 Конституции РФ. Объектами муниципальной собственности могут быть земля и другие природные ресурсы. Согласно ст. 132 Конституции РФ закреплено право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы. Перечисленные конституционные нормы призваны обеспечить независимость экономической и финансовой базы органов местного самоуправления, ее соответствие стоящим перед ними задачам. 

В-четвертых, организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, которая заключается в том, что местное самоуправление признается в качестве самостоятельного уровня власти, определенной формы демократии. Именно исходя из этого принципа определяется специфика взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также муниципальных образований между собой. 

В-пятых, законность в организации и деятельности местного самоуправления. На деятельность органов местного самоуправления распространяется закрепленный в ст. 15 Конституции РФ принцип законности: "Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы". 

Права и свободы человека в соответствии со ст. 18 Конституции РФ должны определять смысл и содержание деятельности органов местного самоуправления. Обеспечить соответствие деятельности органов местного самоуправления этой высокой цели призвано конституционное право граждан и юридических лиц на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов местного самоуправления. 

В-шестых, гласность и учет общественного мнения в деятельности местного самоуправления гарантируют открытый характер функционирования органов местного самоуправления, систематическое информирование населения об эффективности принятых в интересах местного сообщества решений. 

В-седьмых, запрет на ограничение прав местного самоуправления. Статья 133 Конституции РФ содержит расширенный перечень гарантий прав местного сообщества, включающий в себя: 

• право на судебную защиту; 

• право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; 

• запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.

В связи с этим на государственные органы возлагаются функции обеспечения, охраны и защиты местного самоуправления. К ним, в частности, относится разработка правовой основы местного самоуправления. Законодательная деятельность государственных органов по обеспечению местного самоуправления дополняется деятельностью правоприменительной. Так, различного рода организационные мероприятия, связанные с регистрацией уставов местного самоуправления, формированием бюджетов, компенсацией дополнительных расходов, распределением собственности, установлением административных границ между муниципальными образованиями и др., обеспечивают условия для реального самоуправления и предупреждают ограничение его прав. 

Неизменно присущей демократическому государству функцией является судебная защита местного самоуправления. Ее конституционное закрепление подтверждает юридический характер права на самоуправление, принадлежащего территориальным сообществам. Есть немало примеров рассмотрения судами различных инстанций, включая Верховный Суд РФ, исков, связанных с защитой прав местного самоуправления. 

Порядок формирования органов местного самоуправления

Система органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В большинстве муниципальных образований на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании избираются представительные органы. В отдельных муниципальных образованиях полномочия таких органов осуществляют собрания (сходы) граждан. Подобный порядок самоуправления предусмотрен, как правило, в уставах муниципальных образований с численностью до 500 человек (в Красноярском крае — до 1000, в Магаданской области — до 5000 человек). 

На местном уровне порядок формирования представительных органов власти столь же разнообразен. В муниципальных выборах нашли отражение все три вида избирательных систем: мажоритарная, пропорциональная и смешанная. В большинстве территорий применяется исторически первая избирательная система — мажоритарная, в основе которой лежит принцип большинства: избранными считаются кандидаты, получившие установленное большинство голосов. Обычно они избираются по одномандатным, а в 28 регионах — по многомандатным избирательным округам. 

В Красноярском крае и Свердловской области использовалась смешанная система, которая призвана соединить позитивные стороны мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. Часть депутатов избиралась по спискам избирательных объединений, а часть — по одномандатным округам. 

Конкретный срок полномочий органов местного самоуправления определяет законодатель субъекта Федерации, что закреплено в уставе муниципального образования. Срок полномочий представительных органов различен: в большинстве субъектов Российской Федерации — 4, в ряде — 2 года (Республика Мордовия, Приморский край, Владимирская, Иркутская, Камчатская, Псковская и Тверская области, Корякский автономный округ), а на некоторых территориях (Республика Татарстан и Ставропольский край) — 5 лет. 

Наряду с федеральным рамочным избирательным законом субъекты Российской Федерации должны принять свои законы. В противном случае на основании Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26 ноября 1996 года (в редакции от 22 июня 1998 года) выборы проводятся: 

• при наличии правомочных представительных органов местного самоуправления — в порядке, устанавливаемом временными положениями о проведении выборов, принимаемыми этими органами;

• при отсутствии правомочных представительных органов местного самоуправления — в порядке, установленном Временным положением о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах РФ, которое прилагается к упомянутому Федеральному закону; 

• во всех остальных случаях дата выборов депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления и порядок их проведения устанавливаются судом по заявлению прокурора или жалобе гражданина, проживающего на территории муниципального образования, или жалобам общественных объединений либо их региональных и местных отделений в 10-дневный срок со дня, когда получено заявление прокурора или жалоба. 

Если же устав муниципального образования не принят, не вступил в силу либо им не установлен срок полномочий депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, то соответствующий срок полномочий определяется решением суда на основании нормативных правовых актов, в соответствии с которыми (по решению суда) будут проводиться выборы. А при их отсутствии срок определяется судом и . составляет два года. 

Если на день вынесения решения суда о дате выборов депутатов представительного органа не принят устав муниципального образования, то в представительный орган местного самоуправления избирается то же число депутатов, которое было установлено для прежнего созыва, избранного не ранее 12 декабря 1993 года. 

В случае, когда это сделать невозможно, суд определяет следующий количественный состав представительного органа местного самоуправления: 

• 50 депутатов — для муниципальных образований, имеющих численность населения более 500 тысяч человек; 

• 30 депутатов — для муниципальных образований, имеющих численность населения от 200 тысяч до 500 тысяч человек; 

• 20 депутатов — для муниципальных образований, имеющих численность населения от 50 тысяч до 200 тысяч человек; 

• 10 депутатов — для муниципальных образований, имеющих численность населения от 10 тысяч до 50 тысяч человек; 

• 7 депутатов — для муниципальных образований, имеющих численность населения менее 10 тысяч человек. 

На практике состав представительных органов колеблется от 4 депутатов в сельских округах (например, в Читинской области) до 30 и более — в городских муниципальных образованиях. 

Структура и компетенция органов местного самоуправления

Население осуществляет право на местное самоуправление как непосредственно (местные референдумы, муниципальные выборы, собрания и сходы граждан), так и через создаваемые им органы. 

Органы местного самоуправления характеризуются следующими чертами: 

• структура и компетенция этих органов определяются населением самостоятельно;

• обладают полномочиями на решение вопросов местного значения; 

• в пределах своей компетенции издают правовые акты; 

• являются юридическими лицами; 

• не входят в систему органов государственной власти. 

При всем многообразии систем органов местного самоуправления Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 года выделяются выборные органы, наличие которых признается обязательным. 

Видами выборных органов местного самоуправления являются представительные и исполнительные органы. 

Представительный орган состоит из депутатов и имеет высокий правовой и социальный статус. 

С учетом национальных, исторических, культурных традиций установлены различные названия этих органов: в городах — городские думы, в районах, улусах, аймаках, волостях, сельсоветах — собрания представителей, собрания депутатов, хуралы, советы депутатов, комитеты самоуправления, муниципальные, земские собрания, волостные управления. 

К компетенции представительного органа относятся: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; принятие планов и программ развития муниципального образования; установление местных налогов и сборов, порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, контроль за деятельностью всех других органов и должностных лиц местного самоуправления. 

Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации. 

Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность его главы. Он избирается как непосредственно населением, так и представительным органом самоуправления из своего состава, наделяется собственной компетенцией. 

Претворением в жизнь решений представительных органов местного самоуправления и местных референдумов, сходов граждан занимаются исполнительные органы, формируемые в соответствии с уставом муниципального образования и законами субъектов Федерации.

Органы местного самоуправления осуществляют (в пределах, предусмотренных законодательством) собственное правовое регулирование по вопросам экономики, социального развития, охраны природной среды, общественного порядка и общественной безопасности. 

Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и его должностных лиц (принятые в пределах их полномочий) обязательны для всех расположенных на территории муниципального образования предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм, а также органов местного самоуправления и граждан. Эти решения могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. 

Гарантии местного самоуправления

Система гарантий прав местного самоуправления представляет собой совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту. 

В систему конституционных гарантий местного самоуправления входят: 

• право на судебную защиту; 

• право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; 

• запрет на ограничения прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. 

Система специальных гарантий местного самоуправления состоит из:

• политических, 

• организационных, 

• материальных, 

• правовых. 

Политические гарантии составляют политико-правовой режим нашего государства, включающий народовластие, принцип разделения властей, идеологическое многообразие, приоритет прав личности.

В состав организационных гарантий включают самостоятельность определения структуры и компетенции органов местного самоуправления, особое положение этих органов в системе институтов власти, не включение их в иерархию органов государственной власти, недопустимость изменения границ местного самоуправления без учета мнения жителей. 

К материальным гарантиям относятся признание и равная защита государством муниципальной собственности, самостоятельное распоряжение объектами муниципальной собственности, обособленность местных бюджетов, право органов местного самоуправления устанавливать местные налоги и сборы. 

Важное значение отводится правовым гарантиям, среди которых: право жителей органов местного самоуправления и должностных лиц предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих муниципальные права актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и их должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.    

6. Прежде чем говорить о статусе России в Содружестве Независимых Государств, необходимо уяснить вопрос о роспуске СССР.

По мнению ряда ученых, "Беловежские соглашения", подписанные лидерами России, Украины и Белоруссии 8 декабря 1991 года, формально оформившие прекращение существования СССР, не были легитимными. В самом Договоре об образовании СССР 1922 года ничего не говорилось о возможности его денонсации. Можно только предполагать, что прекратить существование Договора был вправе Съезд Советов СССР как орган, утвердивший этот документ. Однако каждая союзная республика в соответствии с Конституцией СССР 1977 года могла свободно выйти из Союза. Таким образом, в декабре 1991 года РСФСР и другие республики должны были вначале выйти из СССР, и лишь затем можно было бы говорить об юридическом оформлении прекращения существования СССР как суверенного государства. Кроме того, надо учитывать, что 3 апреля 1990 года был принят Закон СССР "О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР", согласно которому решение о выходе республики из СССР должно было приниматься референдумом, причем оно считалось принятым, если за него проголосовало не менее двух третей граждан, постоянно проживающих на территории республики. Закон устанавливал пятилетний переходный период, в течение которого должны были быть решены спорные вопросы. 

Аргументом противников "Беловежских соглашений" также являются результаты всесоюзного референдума 17 марта 1991 года, при котором 76% принявших участие в голосовании высказались за сохранение Союза как обновленной Федерации равноправных суверенных республик. 

В то же время "Беловежские соглашения" нельзя оценивать однозначно, поскольку они стали политико-юридическим оформлением центробежных тенденций среди республик, составлявших ранее единое государство. В силу этого и встал вопрос об образовании Союза Независимых Государств как формы сотрудничества бывших союзных республик в качестве новых суверенных государств. Заинтересованность России в создании СНГ во многом объясняется тем, что на территории бывших советских республик сосредоточены глобальные интересы России в области обороны, безопасности, экономики, за- щиты прав и свобод россиян, которых проживает на территории государств — членов СНГ около 25 млн. 

Право России участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами обусловливается двумя требованиями: 

• во-первых, это не должно влечь за собой ограничение прав и свобод человека и гражданина; 

• во-вторых, не должно противоречить основам конституционного строя РФ. 

Подобным условиям соответствует участие Российской Федерации в Содружестве Независимых Государств. 

В настоящее время СНГ квалифицируется как межгосударственное образование с координационными полномочиями. Оно объединяет 12 государств — ранее союзных республик СССР (не участвуют в СНГ только три государства Балтии). 

Юридическая природа СНГ характеризуется следующими чертами: 

• создано самостоятельными государствами и основано на принципе их суверенного равенства; 

• имеет свой Устав, фиксирующий устойчивые функции СНГ, его цели и сферы совместной деятельности государств- членов; 

• характеризуется четкой организационной структурой, разветвленной системой органов, выступающих в качестве координирующих межгосударственных, межправительственных и межведомственных институтов. 

Цель СНГ — сотрудничество государств-членов в политической, экономической, гуманитарной, культурной и других областях; сбалансированное экономическое развитие; обеспечение прав человека, содействие гражданам государств в свободном общении и контактах. 

Устав Содружества Независимых Государств предусматривает восемь сфер совместной деятельности государств-членов: 

1. обеспечение прав и свобод человека; 

2. координация внешнеполитической деятельности; 

3. сотрудничество в формировании общего экономического пространства; 

4. содействие в развитии систем транспорта и связи; 

5. охрана здоровья населения и окружающей среды; 

6. вопросы социальной и иммиграционной политики; 

7. борьба с организованной преступностью; 

8. сотрудничество в оборонной политике и охране внешних границ.

При угрозе безопасности членам СНГ возможно совместное использование вооруженных сил. 

В структуре СНГ существуют специальные органы: Совет глав государств, Совет глав правительств, Совет министров иностранных дел и др. Для сотрудничества парламентов создана Межпарламентская ассамблея с центром в Санкт-Петербурге. Постоянно действующий орган СНГ — Координационно-консультативный комитет находится в Минске, ряд органов расположен в Москве. Рабочим языком Содружества является русский язык. Сейчас действует более 60 различных комитетов, советов, комиссий — органов СНГ. Однако общее количество сотрудников, работающих в таких органах СНГ не должно превышать тысячи человек.

Выход из СНГ свободный: необходимо лишь письменное  заявление о таком намерении государства за 12 месяцев до выхода.