4. Тема 7. Федеральное Собрание – парламент рф, его палаты

1. Конституционно-правовой статус Федерального Собрания Российской Федерации.

2. Структура Федерального Собрания. Состав палат.

3. Порядок работы Государственной Думы. Взаимоотношения между палатами.

4. Законодательный процесс в Федеральном Собрании.

5. Статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации.

1. Федеральное Собрание — парламент — является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Федеральное Собрание действует самостоятельно в пределах своей компетенции и олицетворяет законодательную ветвь власти. 

Деятельность Федерального Собрания связана с тремя основными парламентскими функциями: представительной, основанной на выражении воли народа; законодательной, обеспечивающей правовое регулирование общественных отношений; контрольной, заключающейся в проверке деятельности государственных органов. 

Оно состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Двухпалатный состав парламента в России обусловлен ее федеративным устройством. Совет Федерации является органом представительства всех субъектов Российской Федерации, а Государственная Дума выражает интересы всех российских граждан независимо от места их жительства, а также интересы политических партий, имеющих всероссийский статус. 

Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Они могут собираться совместно лишь для заслушивания: 

• посланий Президента России; 

• посланий Конституционного Суда РФ;

• выступлений руководителей иностранных государств. 

В соответствии со ст. 99 Конституции РФ Федеральное Собрание является постоянно действующим органом. Двухпалатная структура российского парламента обусловливает и различие в компетенции этих палат. 

Существуют три основные группы полномочий палат Федерального Собрания, закрепленные конституционно: 

1. относящиеся к исключительному ведению каждой из палат Федерального Собрания; 

2. связанные с организацией деятельности палат; 

3. по принятию федеральных законов. 

Различный характер состава и компетенции палат Федерального Собрания обусловливает их различную структуру. 

2. Конституцией установлено, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации. Поскольку в состав России входят 89 субъектов, всего членов Совета Федерации должно быть 178. 

Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 года установил, что представителями субъектов Российской Федерации в Совете Федерации являются по должности глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти. Если законодательный орган субъекта РФ двухпалатный, то его представитель в Совете Федерации определяется совместным решением палат. 

Полномочия Совета Федерации не ограничены сроком, никто не вправе его распустить, но его состав постоянно обновляется. Избрание в субъектах РФ глав представительных и исполнительных органов государственной власти осуществляется в разное время, срок их полномочий колеблется в соответствии с законами субъектов Федерации, поэтому в течение года в Совете Федерации происходит ротация (замена выбывших членов вновь избранными). 

Совет Федерации, называемый верхней палатой российского парламента, наделяется специальной конституционной компетенцией, которая способствует привлечению его к решению важных вопросов жизни государства и общества. 

К полномочиям Совета Федерации относится назначение на должность всех высших должностных лиц государства, которые представляют судебную власть: судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и Генерального прокурора РФ. Так же как и Государственная Дума, Совет федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Счет- ной палаты и половину состава его аудиторов. 

Следующие полномочия Совета Федерации относятся к экстремальным ситуациям: решение вопроса о возможности использовать Вооруженные Силы РФ за пределами территории Российской Федерации, утверждение указов Президента РФ о введении чрезвычайного и военного положения. 

Как орган представительства всех субъектов Российской Федерации Совет Федерации утверждает изменения границ между ними, при этом необходимо учитывать интересы не только тех субъектов, чьи границы изменяются, но и всей России в целом. 

Законотворческая деятельность Совета Федерации занимает немалую часть в его работе. Все законы, принятые Государственной Думой, обязательно направляются в Совет Федерации в течение пяти дней на рассмотрение. Члены Совета Федерации и весь Совет Федерации являются субъектами права законодательной инициативы и могут вносить законопроекты или поправки к законам в Государственную Думу. 

В целях 'исполнения полномочий Совета Федерации Регламент палаты определяет его структуру. Совет Федерации выбирает Председателя и его заместителей, которые не могут быть представителями одного субъекта Федерации. Срок их полномочий не установлен, тем не менее по решению верхней палаты возможно переизбрание. Председатель Совета Федерации ведет заседания палаты, ведает внутренним распорядком, направляет в комитеты законопроекты, представляет палату во взаимоотношениях с другими органами государственной власти, поддерживает международные контакты. 

Все члены Совета Федерации обязаны войти в один из комитетов своей палаты, численный состав которого должен быть не менее 10 человек. Назначение комитетов заключается в экспертной оценке законопроектов, внесении в них различных поправок. Среди комитетов Совета Федерации есть комитеты по социальной политике, по делам СНГ, по вопросам безопасности и обороны и др. Палата также создает различные постоянные (по регламенту и парламентским процедурам, мандатные) и временные (в связи с каким-либо значимым событием) комиссии. 

При Совете Федерации создается Совет палаты для обеспечения оперативного и коллегиального обсуждения неотложных вопросов деятельности верхней палаты. Совет палаты является постоянно действующим коллегиальным органом Совета Федерации.

В состав Совета палаты входят Председатель Совета Федерации, заместители Председателя Совета Федерации, председатели комитетов Совета Федерации и Комиссии Совета Федерации по регламенту и парламентским процедурам. 

В компетенцию Совета палаты входит: 

• формирование проекта повестки дня заседания Совета Федерации; 

• согласование порядка обсуждения вопросов на заседании Совета Федерации; 

• предварительное обсуждение степени подготовки вопросов, выносимых на заседание палаты; 

• формирование списка лиц, приглашенных для выступления на заседании Совета Федерации. 

Заседания Совета Федерации проводятся в период с 1 сентября по 31 июля. Они правомочны, если на них присутствуют более половины от общего числа членов Совета Федерации. 

3. В соответствии с Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 2 июня 1999 года из 450 депутатов Государственной Думы 225 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам. Это означает, что каждый такой округ представлен одним депутатом. Результаты голосования по одномандатным округам определяются по относительной мажоритарной системе, в соответствии с которой избранным считается депутат, получивший в округе больше голосов, чем любой другой, отдельно взятый, кандидат. 

Другая половина — также 225 депутатов — избираются по общефедеральному округу на основе системы пропорционального представительства. При такой системе избиратель голосует за список кандидатов, представленный тем или иным избирательным объединением. В списках указываются фамилии конкретных кандидатов, а депутатские мандаты распределяются пропорционально числу полученных избирательными объединениями голосов. 

В Российской Федерации состоялись три избирательные кампании по выборам депутатов в Федеральное Собрание в 1993, 1995 и 1999 годах. Хотя ст. 96 Конституции РФ закрепляет правило, что Государственная Дума избирается сроком на 4 года, в связи с тем, что первые выборы в Государственную Думу 1993 года проходили в весьма сложной политической обстановке, было предусмотрено, что Государственная Дума и Совет Федерации первого созыва избираются сроком на два года. После декабря 1995 года Россия вошла в обычный 4-летний выборный цикл депутатов Государственной Думы.

Специфические особенности в формировании Государственной Думы обусловили особый порядок ее функционирования и внутреннего устройства. Государственная Дума условно называется нижней палатой, но это не означает, что ее роль второстепенная. Основное направление деятельности Государственной Думы — принятие федеральных и федеральных конституционных законов, законов о поправках к Конституции. Для осуществления этих целей Государственная Дума образует из числа своих депутатов комитеты (по экономической политике, по аграрным вопросам, по вопросам геополитики и др.) и комиссии (мандатная, для подсчета результатов тайного голосования, для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах и др.), в которых осуществляется более тщательное обсуждение проблем, проводится про- работка законодательных актов по различной предметной компетенции данных структурных подразделений палаты. В состав комитета должно входить от 12 до 35 депутатов. Поскольку основная законодательная деятельность приходится на Думу, в ней представлено больше комитетов, чем в Совете Федерации. Всего Государственной Думой второго созыва было создано 28 комитетов, а в Думе первого созыва — 20. 

Кроме того, внутри Думы действуют депутатские объединения: фракции и группы, внутренняя деятельность которых организуется самостоятельно. В Совете Федерации подобных объединений нет. 

На весь срок своих полномочий Дума избирает из своего состава Председателя палаты и его заместителей, которые не могут быть представителями одной фракции, депутатской группы. Председатель Государственной Думы ведет заседания палаты, ведает ее внутренним распорядком, представляет палату во взаимоотношениях с Президентом РФ, Советом Федерации, Правительством, а также с парламентами зарубежных государств. Заместители Председателя Думы выполняют его полномочия при его отсутствии. 

Для предварительной подготовки организационных решений по вопросам деятельности палаты в Государственной Думе создается Совет Думы, в состав которого входят Председатель, руководители фракций и депутатских групп (заместители Председателя участвуют в работе с правом совещательного голоса). 

Государственная Дума собирается на сессии: 

• весеннюю — с 12 января по 20 июля; 

• осеннюю — с 1 сентября по 25 декабря. 

Сессии Государственной Думы состоят в проведении пленарных заседаний палаты, заседаний Совета Государственной Думы, заседаний ее комитетов и комиссий, парламентских слушаний, работы депутатов во фракциях, в депутатских группах, комитетах и комиссиях. Государственная Дума второго созыва провела 305 пленарных заседаний. 

Парламентские слушания проводятся, как правило, открыто. На них обсуждаются: законопроекты, требующие широко публичного обсуждения; международные договоры, представленные на ратификацию; федеральный бюджет и другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики. 

Кроме основной законодательной деятельности Государственная Дума вправе решать и другие вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации к ее ведению. К таким вопросам относятся: 

• назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ, Уполномоченного по правам человека, а также Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; 

• дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ и решение вопроса о доверии Правительству РФ; 

• объявление амнистии; 

• выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. 

4. Деятельность парламента по принятию законодательных актов государства называется законодательной деятельностью. Во всех демократических государствах, и в России в том числе, установлен строгий регламент разработки, обсуждения, принятия и введения в действие закона. Этот регламент называется законодательным процессом. 

Процесс создания норм права цивилизованных государств основывается на демократических принципах и направлен на издание совершенных нормативно-правовых актов, обеспечивающих эффективное регулирование социальных отношений и связей.  Выделяются четыре стадии законодательного процесса:

1 — осуществление права законодательной инициативы; 

2 — рассмотрение законопроекта; 

3 — принятие закона; 

4 — его опубликование. 

Отправной точкой законодательного процесса является законодательная инициатива, то есть официальное предложение парламенту проекта закона, влекущее правовые последствия. Согласно Конституции право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Проекты законов, предлагаемые общественными организациями и гражданами, могут быть внесены только через вышеперечисленных субъектов права законодательной инициативы. Ведь право законодательной инициативы означает, что, если проект закона представлен лицом или органом, обладающим этим правом, парламент обязан рас- смотреть этот законопроект. В 1998 году Президентом РФ было внесено 4% законопроектов, Правительством РФ — 18%, Сове- том Федерации и его членами — 13%, субъектами Российской Федерации — 17%, высшие судебные органы внесли всего лишь 1% законопроектов. Больше всего законопроектов было внесено Государственной Думой и ее депутатами — 47%. 

Принадлежащее главе государства — Президенту право законодательной инициативы обычно является частью программы деятельности исполнительной власти, поскольку в законопроектах, вносимых на рассмотрение парламента от имени главы государства, воплощается в той или иной мере политика правительства. 

Особенностью статуса нижней палаты российского парламента является положение о том, что законопроекты вносятся для рассмотрения только в Государственную Думу. 

Законопроекты вносятся в Государственную Думу в следующих формах: 

1. законопроектов и поправок к ним; 

2. законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов; 

3. законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР либо о признании этих законов утратившими силу. 

Законопроект, подлежащий рассмотрению, вносится Государственной Думой в соответствующий комитет палаты либо в несколько комитетов, один из которых считается головным по данному законопроекту. Для работы над проектами законов комитеты создают рабочие группы, куда могут входить представители государственных и общественных органов, научных учреждений, специалисты, ученые. По решению головного комитета, ответственного за подготовку законопроекта, он направляется на научную экспертизу, на заключение Правительства (в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ). Проект закона со всеми необходимыми материалами направляется головным комитетом на рассмотрение Государственной Думы. 

Рассмотрение проектов законов Российской Федерации, внесенных в Государственную Думу, осуществляется в трех чтениях. При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждаются его основные положения, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка концепции законопроекта. По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять одно из следующих решений: 

• принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных замечаний и предложений; 

• отклонить законопроект; 

• принять закон в целом. Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроектов, принятых в первом чтении, что в настоящее время ею и практикуется. 

В ходе второго чтения проекта закона в Государственной Думе с докладом выступает представитель комитета, ответственного за его разработку, который сообщает о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Проект принимается за основу и происходит обсуждение поправок к нему. В результате второго чтения Государственная Дума принимает закон или отклоняет его. После этого законопроект отправляется на экспертизу на предмет отсутствия внутренних противоречий, на предмет правильности взаимосвязи статей ввиду изменений текста при втором чтении. 

Голосование законопроекта в целом — третье чтение — производится в специально отведенные для этих целей Государственной Думой дни. При этом не допускается внесение поправок и возвращение к обсуждению как законопроекта в целом, так и отдельных его статей, разделов, глав. 

Федеральный закон принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (226 голосов), а Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Текст закона, принятого Государственной Думой в течение пяти дней направляется в Совет Федерации для одобрения. 

Совет Федерации компетентен одобрить или отклонить принятый Думой закон. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае, если в установленные сроки Совет Федерации не рассмотрел федеральные законы, принятые Государственной Думой, то по истечении двадцати дней со дня принятия Государственной Думой этих законов они направляются Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Это правило не распространяется на принятые Государственной Думой федеральные конституционные законы, а также федеральные законы, которые в соответствии со ст. 106 Конституции РФ подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. 

В случае отклонения Советом Федерации федерального закона палаты могут создать согласительные комиссии для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон вновь подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. При повторном голосовании, в случае не достижения согласия между палатами, федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. 

После принятия федерального закона он направляется в течение пяти дней Президенту, который в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его (ст. 107 Конституции РФ). Все законы должны быть опубликованы. Неопубликованные законы применению не подлежат.

Конституция не обязывает Президента автоматически подписывать все законопроекты, принятые Государственной Думой. Право главы государства отказаться от утверждения законопроекта и тем самым отклонить его называется правом вето. Существуют два вида вето: абсолютное (резолютивное) и отлагательное (суспензивное). 

Вето считается абсолютным в том случае, когда глава государства, отказываясь от утверждения законопроекта, тем самым окончательно отклоняет его (данный вид вето по преимуществу принадлежит монархам). Вето называется отлагательным, если глава государства, отказываясь утвердить законопроект, обязан вернуть его парламенту для нового рассмотрения, и законопроект, принятый вновь с соблюдением указанных в конституции условий, становится законом и без утверждения главы государства (таким видом вето располагают президенты). Это право вето относится и к российскому Президенту.

Если после отклонения Президентом принятого парламентом федерального закона при повторном рассмотрении он будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом и обнародованию (ст. 107 Конституции РФ). 

Право вето Президента РФ применяется только в отношении федеральных законов и неприменимо к федеральным конституционным законам. 

Согласно Федеральному закону "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации" от 14 июня 1994 года с изменениями от 23 апреля 1999 года на территории Российской Федерации применяются только те законодательные акты, которые официально опубликованы. Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". Они вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен иной порядок вступления в силу. 

Если Верховный Совет Российской Федерации, впервые избранный демократически в мае 1990 года, примерно за 3 года своей работы принял немногим более 300 законов, вступивших в силу, то такого же результата Федеральное Собрание достигло лишь за 2 года своей деятельности. В 1995—1999 гг. Государственная Дума приняла 1036 законов, но из них вступило в силу только 715. 

5. Получая на выборах "представительский мандат", депутаты законодательных (представительных) органов должны выражать волю избирателей, те общественные интересы, которые обеспечивают выполнение главной (законодательной) функции парламентов. Неумение и нежелание их уловить, понять и выразить, неспособность правильно отражать интересы общества легко деформируют содержание не только законодательной, но и иных парламентских функций. 

Взаимоотношения между избирателями и депутатом могут строиться на принципах "императивного" и "свободного мандата". Каждый из них содержит определенный режим ответственности депутата перед избирателями. 

До выборов 1993 года в России отношения между депутатом и его избирателями строились исключительно на признании императивности его мандата. Действующая Конституция закрепила новый принцип отношений с его избирателями, который получил в науке название "свободный мандат".