Тема 10. Конституционные основы системы государственной власти субъектов рф

4. 1. Конституционная система органов государства. Виды государственных органов в РФ, их система и конституционно-правовой статус.

5. 2. Конституционные основы системы государственной власти субъектов РФ

6. 3. Организация исполнительной власти субъектов РФ.

7. 4. Правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ. Местное управление и самоуправление в РФ

1. В Российской Федерации на конституционном уровне закрепляется, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном. ведении Федерации и ее субъектов. По этим вопросам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. 

В настоящее время в Российской Федерации не существует жесткой модели системы органов государственной власти на региональном уровне. Это объясняется и разнообразием видов субъектов Федерации, их большим количественным составом и, наконец, спецификой местных особенностей и традиций этих государственных образований. Тем не менее система органов государственной власти субъектов Федерации должна соответствовать общепринятым федеральным параметрам их организации. 

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 22 сентября 1999 года государственная власть в субъекте Федерации осуществляется на основе:

• государственной и территориальной целостности Российской Федерации; 

• распространения суверенитета России на всю ее территорию; 

• верховенства российской Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; 

• единства системы государственной власти;

• разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; 

• разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации;

• самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Федерации принадлежащих им полномочий; 

• самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления. 

Самостоятельность субъектов Федерации при создании системы органов государственной власти имеет свои пределы. Они определяются, во-первых, основами конституционного строя и, во-вторых, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными названным выше федеральным законом. Конкретная система органов государственной власти субъекта Федерации устанавливается конституцией (уставом) самого субъекта Федерации. 

В систему органов государственной власти субъекта Федерации входят законодательный (представительный) орган, высший исполнительный орган и иные органы государственной власти субъекта Федерации, которые образуются в соответствии с конституцией (уставом) данного субъекта Федерации. 

Носителями судебной власти в субъектах Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" от 26 декабря 1996 года выступают конституционные (уставные) суды субъектов РФ и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ. 

Федеральные органы государственной власти, функционирующие на территории субъекта Федерации, не входят в систему его органов государственной власти. При этом федеральные органы исполнительной власти могут осуществлять свои полномочия на территории субъекта Федерации как непосредственно, так и через создаваемые ими территориальные органы. 

2. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодатель-  ной власти субъекта Российской Федерации, избираемым на- селением соответствующего субъекта. Все основные вопросы организации деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Федерации регламентированы в их конституциях, уставах и законах. 

Наименование органа представительной власти и количество депутатов (представителей), включая работающих на штатной оплачиваемой основе, определяются органами государственной власти республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа самостоятельно с учетом исторических, национальных и других условий и традиций. Например, Областная Дума (Саратовская, Воронежская, Московская, Костромская области и т. д.), Народное Собрание (Республика Дагестан, Карачаево-Черкесия, Ингушетия), Законодательное Собрание (Алтайский край, Иркутская, Кемеровская, Нижегородская области и т.д.), Народный Хурал (Республика Бурятия и Калмыкия), Законодательный сулган (Эвенкийский автономный округ) и др. 

В основном парламенты субъектов Федерации однопалатные, состоят не более чем из 50 депутатов. Встречаются парламенты и с большим числом депутатов (в Государственном Совете Татарстана — 250 депутатов). Очень редко создаются двухпалатные представительные органы. Так, Законодательное Собрание Свердловской области состоит из Палаты Представителей и Областной Думы. Их компетенции сходна с компетенцией соответствующих палат Федерального Собрания Российской Федерации. 

Законодательные (представительные) органы субъектов Е Федерации избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком не более чем на 5 лет. 

Избирательная система в субъектах Федерации отлична от федеральной, которая закрепляет выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ по смешанной системе. Тогда как подавляющее число субъектов РФ (86 субъектов) использовали мажоритарную систему, и только Республика Марий Эл, Тыва и Саратовская область в свое время применяли смешанную избирательную систему, в соответствии с которой часть депутатов парламента (не превышающая 1/3 депутатов) избиралась по принципу пропорционального представительства. 

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов. 

Порядок работы законодательных (представительных) органов субъектов Федерации определяется их регламентом. Обычно они избирают из своего состава Председателя и его заместителей, которые руководят работой этого органа. 

Органы представительной власти субъектов Федерации являются постоянно действующими органами, хотя и работают в сессионном порядке. Для предварительного рассмотрения подготовки вопросов, относящихся к ведению этих органов, из числа депутатов создаются постоянные и временные комиссии (комитеты). 

Можно выделить следующие основные направления деятельности законодательного (представительного) органа субъекта Федерации:

• принятие конституции (устава) субъекта Федерации и поправок к ним;

• осуществление законодательного регулирования по предметам ведения субъекта Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах полномочий субъекта Федерации;

• иные полномочия, установленные российской Конституцией, Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации. 

Новеллой Федерального закона стало положение, которое закрепило главенствующее место закона в системе нормативных актов субъекта Федерации. Так, обязательным является принятие закона по таким важным вопросам, как бюджет; основы организации и деятельности законодательного органа государственной власти; порядок проведения референдума и выборов в законодательный орган субъекта Федерации, а также выборов высшего должностного лица субъекта Федерации; порядок деятельности органов местного самоуправления и процедура их избрания; программы социально-экономического развития субъекта Федерации; налоги и сборы; порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Федерации; административно-территориальное устройство субъекта Федерации и порядок его изменения; схема управления и структура высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации. По иным вопросам законодательный орган субъекта Федерации принимает постановления. В 1995—1999 годах законодательные органы большинства субъектов Федерации издали от 150 до 200 законов. 

Серьезные нарушения, связанные с различиями в порядке принятия правовых актов в субъектах Федерации, являвшиеся неоднократно предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ и других судебных органов, обусловили необходимость унифицировать на федеральном уровне законодательный процесс в субъектах Федерации. Сейчас Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" четко установлено, что правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Федерации обладают депутаты, высшее должностное лицо субъекта Федерации, представительные органы местного самоуправления. Кроме того, такое право может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Федерации в соответствии с его конституцией (уставом). 

Проект закона субъекта Федерации рассматривается законодательным органом субъекта Федерации не менее чем в двух чтениях. Законы субъекта Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, а конституция (устав) субъекта Федерации, поправки к ним — большинством не менее двух третей голосов. 

Принятый законодательным органом закон направляется для обнародования высшему должностному лицу субъекта Федерации, который обязан его либо подписать либо отклонить в срок, который не должен превышать четырнадцати календарных дней с момента поступления указанного закона. В случае отклонения закона высшим должностным лицом субъекта Федерации депутаты большинством не менее двух третей голосов могут преодолеть данное вето. Затем высшее должностное лицо субъекта Федерации обязано подписать и обнародовать закон субъекта Федерации. 

Особую роль в деятельности законодательного органа государственной власти субъекта Федерации играют контрольные функции, заключающиеся в проверке соблюдения и исполнения принятых ими законов, исполнением бюджета и соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. 

Законодательный орган государственной власти субъекта Федерации исполняет свои полномочия в течение всего срока, на который он избирается. Однако разнообразие практики регионального регулирования досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта Федерации заставило федерального законодателя внести определенность по этому вопросу. Новый федеральный закон специально предусматривает следующие случаи досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Федерации: 

• если этот орган примет решения о самороспуске; 

• если он будет распущен высшим должностным лицом субъекта Федерации в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта Федерации, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Федерации (такие противоречия должны быть установлены соответствующим судом, а законодательный орган субъекта Федерации распускается, если не устранит их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения); 

• если вступит в силу решение верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного органа субъекта Федерации, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий. 

В случае досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Федерации назначаются внеочередные выборы, которые проводятся не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении его полномочий. 

3. Многообразие законодательных органов государственной власти субъектов Федерации сочетается с единством системы исполнительной власти. 

Исполнительные органы государственной власти субъекта Федерации в пределах ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов входят в единую (общероссийскую) систему исполнительной власти. Единство указанной системы предполагает большую структурно-функциональную схожесть органов исполнительной власти как федеральных, так и субъектов Федерации, повышенную степень организационно-правового взаимодействия и определенную соподчиненность. На основании положений ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации при взаимном соглашении могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий. 

В соответствии с конституционным принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, действующим не только на федеральном, но и на уровне субъектов Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации осуществляет свои полномочия самостоятельно. 

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в субъекте Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. 

В задачи органов исполнительной власти субъекта Федерации входят исполнение Конституции РФ и федеральных законов, указов Президента и постановлений Правительства РФ, законодательства субъекта Федерации, разработка и осуществление мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Федерации, участие в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. 

Основными полномочиями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации являются: 

• осуществление мер по реализации, обеспечению и защите прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; 

• разработка и представление на утверждение законодательному органу бюджета и обеспечение его исполнения; 

• формирование иных органов исполнительной власти субъекта Федерации; 

• распоряжение и управление собственностью субъекта Федерации; 

• заключение договоров с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий; 

• осуществление иных исполнительно-распорядительных функций и полномочий, возложенных на них Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента, решениями Правительства РФ и правовыми актами законодательных органов субъектов Федерации. 

Одной из мер, призванных уменьшить правовой нигилизм в правотворческой деятельности органов местного самоуправления, явилось возложение Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" на высший исполнительный орган субъекта Федерации определенных надзорных функций. Теперь он имеет право предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат российской Конституции, федеральным законам и иным нормативным правовым актам как Российской Федерации, так и субъекта Федерации. 

Одной из важнейших обязанностей исполнительной власти является предоставление отчета в установленном порядке по определенным вопросам (исполнение бюджета, реализация программ социально-экономического развития субъекта Федерации) перед законодательной властью. Это вытекает из природы исполнительной власти, объясняя необходимость соответствующего парламентского контроля, например по вопросам бюджета. 

Другой обязанностью высшего исполнительного органа субъекта Федерации является направление нормативных правовых актов органов исполнительной власти в законодательный орган власти субъекта Федерации в установленные законом сроки. Такая норма введена новым Федеральным законом в целях обеспечения эффективного взаимодействия двух ветвей власти в субъекте Федерации. При этом законодательный орган субъекта Федерации может обратиться в исполнительные органы с предложением о внесении изменений или дополнений в представленные акты либо об их отмене. Он также вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке или обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии их Конституции Российской Федерации. 

Однако законы субъекта Федерации не могут неограниченно расширять полномочия законодательного органа, в том числе в определении форм и методов осуществляемого им контроля. Иначе это создало бы возможность установления зависимости исполнительного органа государственной власти от законодательного органа, что противоречит демократическим принципам разделения властей и самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти, закрепленными в ст. 10 Конституции РФ. 

4. Наименование органа исполнительной власти республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и его главы устанавливается соответствующим представительным (законодательным) органом субъекта Российской Федерации: Правительство (Бурятия, Дагестан, Саратовская область и т. д.), Кабинет министров (Татарстан, Башкортостан), Администрация (Тамбовская, Иркутская области и т. д.). Также различны наименования должностей руководителей исполнительной власти субъектов Федерации: Президент (республики Адыгея, Бурятия, Тыва и т. д.), Глава Республики (Республика Коми), Председатель Правительства (Карелия и Хакасия), Губернатор (Тверская, Ленинградская области, город Санкт-Петербург и т. д.), Глава администрации (Костромская, Новгородская области и т. д.). В ряде регионов допускается двойное название: "Глава администрации (губернатор) области" (Ростовская, Омская, Калининградская области и т. д.), "Губернатор (глава администрации) области" (Самарская, Нижегородская области). И лишь в Москве — городе федерального значения — высшее должностное лицо именуется мэром. 

Новый Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Феде- рации" в настоящее время проводит четкое различие между руководителем высшего исполнительного органа субъекта Федерации и высшим должностным лицом субъекта Федерации, должность которого может, но не обязательно устанавливается в субъекте Федерации. В случае если конституция (устав) субъекта Федерации предусматривает наличие такой должности, то данное лицо одновременно возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации. 

Высшее должностное лицо субъекта Федерации избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Федерации, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Срок его полномочий составляет не более 5 лет и не может превышать двух сроков подряд. 

Возможность претендовать на этот высокий пост у кандидата появляется только с 30 лет. Установление верхней возрастной границы запрещено Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской федерации". 

В ряде субъектов Федерации для кандидатов на пост главы исполнительной власти устанавливается так называемый ценз оседлости — требования к длительности проживания на территории субъекта Российской Федерации. Так, в Конституции Республики Хакасия (ст. 90) установлено, что Председателем Правительства Республики может быть избран гражданин Республики Хакасия, проживающий в ней не менее семи лет до выборов. Конституционный Суд в постановлении от 24 июня 1997 года признал данное положение противоречащим принципу равенства и указал, что установление субъектами Федерации иных условий приобретения гражданами пассивного избирательного права, чем это установлено Российской Федерацией, является нарушением этого принципа. 

В других субъектах Федерации дополнительным требованием к кандидату на пост главы исполнительной власти выступает владение наряду с русским другим языком (например, в Республике Башкортостан). Оно противоречит принципу равенства прав граждан, поскольку устанавливает ограничение их прав в зависимости от знания или незнания, ими определенного языка. В ходе избирательного процесса государственными органами, включая правоприменительные, должна обеспечиваться реализация избирательных прав граждан вне зависимости от знания ими языка. 

В компетенцию высшего должностного лица субъекта Федерации входят: 

• представительские полномочия (выступает стороной от имени субъекта Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти других субъектов Федерации, органами местного самоуправления, а также при осуществлении внешнеэкономических связей; подписывает договоры и соглашения от имени субъекта Федерации);

• законотворческие полномочия (обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем их подписания или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным органом власти субъекта Федерации; участвует в работе законодательного органа с правом совещательного голоса); 

• управленческие полномочия (формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации в соответствии с законодательством субъекта Федерации); 

• иные полномочия в соответствии с федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации. 

Будучи членом Совета Федерации высшее должностное лицо субъекта Федерации участвует в формировании государственной политики России, естественно, лоббируя при этом и интересы своего региона. 

Круг полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации неразрывно связан с деятельностью органа законодательной власти субъекта Федерации. Выражается это прежде всего в организации законодательного процесса. Являясь полноправным его участником, высшее должностное лицо субъекта Федерации наделено правом законодательной инициативы. При этом внесенные им законопроекты, как правило, рассматриваются в первоочередном порядке. Высшее должностное лицо субъекта Федерации в установленных законом случаях имеет право распустить законодательный орган субъекта Федерации. 

В ряде субъектов Федерации (Хабаровский край, Новгородская, Псковская, Свердловская области и т. д.) законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, об изменении финансовых обязательств субъектов Федерации, а также законопроекты, предусматривающие расходы из бюджета, могут быть внесены в законодательный орган лишь при наличии заключения исполнительного органа. Сейчас данная практика получила закрепление в новом Федеральном законе в качестве общеобязательной для всех субъектов Федерации. 

Средством влияния на законодательный процесс является предусмотренное конституциями и уставами субъектов Федерации право вето высшего должностного лица субъекта Федерации. 

Вместе с тем как правом вето, так и правом подписания законодательных актов, принятых представительным органом субъекта Федерации, до недавнего времени обладали не все главы исполнительной власти. В ряде субъектов подписание законов осуществляли председатели законодательных (представительных) органов власти (например, Амурская, Липецкая области). Такой порядок в настоящее время противоречит Федеральному закону и должен быть приведен в соответствие с ним. 

Кроме того, высшее должностное лицо субъекта Федерации по вопросам, отнесенным к его ведению, принимает свои акты в форме указов (постановлений) и распоряжений. Они вступают в силу с момента их подписания, если иное не определено в самом акте, и обязательны к исполнению в субъекте Федерации. 

Состав правительства (администрации) субъекта Федерации формируется высшим должностным лицом субъекта Федерации. Однако в некоторых субъектах Федерации высшее должностное лицо субъекта Федерации не всегда абсолютно свободно в решении кадровых вопросов. Законодательные органы ряда субъектов Федерации, что сейчас подтверждается нормами Федерального закона, также могут принимать участие в формировании высшего исполнительного органа субъекта Федерации, утверждая или согласовывая кандидатуры на занятие должностей в высшем исполнительном органе субъекта Федерации. 

В большинстве субъектов Федерации определен порядок досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации. К основаниям досрочного прекращения полномочий Федеральный закон относит: 

• его смерть; 

• его отставку в связи с выражением ему недоверия законодательным органом государственной власти субъекта Федерации; 

• его отставку по собственному желанию; 

• признание его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

• признание его судом безвестно отсутствующим или объявление умершим; 

• вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; 

• его выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; 

• утрату им гражданства Российской Федерации; 

• его отзыв избирателями субъекта Федерации в случае, если такое положение предусмотрено законодательством субъекта Федерации (следует отметить, что институт отзыва высшего должностного лица субъекта Федерации избирателями признан лишь в нескольких субъектах Российской Федерации (Воронежская, Пермская, Тамбовская области, Красноярский край). 

Как проявление системы "сдержек и противовесов" на региональном уровне можно рассматривать возможность выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта Федерации со стороны законодательного органа субъекта Российской Федерации в следующих случаях: 

• при издании им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

• при ином грубом нарушении перечисленных выше актов, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан. 

Данное решение законодательного органа субъекта Федерации принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов.