Методы бюджетного регулирования
До середины XX в., в том числе дореволюционной России, типичной была горизонтальная модель распределения доходов между бюджетами.
Ее характерной чертой являлось то, что за государственным бюджетам и бюджетами территориальных образований (земскими, городскими) закреплялись свои налоги и сборы, территориальные бюджеты не включались в государственный бюджет, отсутствовала правовая база перераспределения функций должностных лиц государства и территориальных органов власти в отношении бюджетных прав и ответственности. Все это затрудняло, а в отдельных случаях исключало оказание финансовой помощи территориальным образованиям непосредственно из государственного бюджета.
Первый шаг к устранению данного недостатка был сделан СССР в 1931 г. С этой целью Наркомат финансов включил в государственный бюджет веерную модель распределения бюджетных доходов, что за каждым звеном бюджетной системы закреплялись определенные виды налогов, вводился механизм регулирования в виде долевых отчислений в территориальные бюджеты от общегосударственных налоговых и неналоговых доходов. Кроме того, был принят закон, согласно которому сумма налога, собираемого на территории, распределялась между союзным, региональными (республикой, краем, областью) и местными (городом, районом, поселком) бюджетами. Веерная модель описывалась уравнениями:
а) на уровне союзного бюджета
(1.2)
б) на уровне регионального бюджета
(1.3)
в) на уровне местного бюджета
(1.4)
Преимущество веерной модели состояло и в том, что:
• достигалось единство и целостность бюджетов всех уровней и единство всех органов власти уровней бюджетной системы в вопросах развития территорий;
• создавался механизм оказания финансовой помощи всем территориям и не только в их развитии, но и в случае стихийных бедствий и иных непредвиденных обстоятельств;
• появились рычаги регулирования экономической и социальной сфер в вопросах развития регионов и воздействия на жизнь населения.
Преимущества веерной модели СССР распространились на многие страны и с рыночной экономикой. Однако веерной модели присущи и недостатки, а именно:
• низка доля собственных доходов в территориальных и особенно местных бюджетах ввиду недостаточности собственных налоговых и неналоговых источников пополнения бюджетов;
• велик элемент субъективизма всех уровней власти бюджетной системы при распределении величин (процентов) отчислений от налогов и сборов в нижестоящие бюджеты и зависимости от них;
• модель способствует развитию иждивенчества отдельных территорий, стремящихся получить средства из вышестоящего бюджета в целях развития своего территориального образования без учета благоприятных местных факторов, недостаточной организационной работы и продуманной региональной бюджетной политики;
• велики встречные и неоправданные потоки движения финансовых ресурсов вверх с территориальных образований, а затем вниз в нижестоящие бюджеты;
• велика централизация и концентрация денежных ресурсов в вышестоящих бюджетах, что делает нижестоящие звенья бюджетной системы зависимыми от вышестоящего уровня, приводит к порождению негативных явлений и усугублению противоречий между звеньями бюджетной системы.
Одноканальная модель, согласно которой предполагалось отказаться от разделения доходов местных бюджетов на собственные доходы и отчисления от доходов вышестоящих бюджетов и перейти к территориальному принципу формирования и распределения государственных бюджетных доходов, что стимулировало хозяйственные отношения и развивало принцип самофинансирования регионов.
Рис. 1.2. Схема бюджетного регулирования между
уровнями бюджетной системы РФ
