8. Основные принципы и инструменты экологической политики.

1. Цели, парадигмы и принципы современной экологической политики.

Экологическая политика – это целенаправленная деятельность государства по обеспечению экологической безопасности и сохранению естественных ресурсов. Основными целями современной экологической политики являются: 1) обеспечение оптимального качества окружающей среды; 2) обеспечение устойчивого развития и 3) сохранение биологического разнообразия.

Поскольку первые два пункта уже обсуждались соответственно во втором и пятом разделах, подробнее рассмотрим третью цель. Под биологическим разнообразием понимается разнообразие видов животных и растений, их генофонда, а также экологических систем, в которых они обитают.

До сих пор ученым неизвестны точные оценки биологического разнообразия. Существующая таксономия включает более 2, 5 миллионов видов животных и растений, однако есть основания предполагать, что их реальное количество может быть равным 5-10 миллионам.

Долгое время биологическое разнообразие рассматривалось с чисто утилитарной точки зрения, то есть с позиции возможности его хозяйственного использования. Однако на сегодняшний день сложилось понимание ценности животного и растительного мира безотносительно к удовлетворению потребностей человека. Кроме того, необходимо учитывать взаимосвязь и взаимозависимость всех элементов биосферы. Потеря одного из них может иметь серьезные последствия для других, в том числе, для человека.

Основными причинами исчезновения видового разнообразия являются: 1) загрязнение окружающей среды; 2) прямое уничтожение (коммерческая или спортивная охота и др.); 3) разрушение привычной среды обитания (вырубка тропических лесов, использование естественных ландшафтов в экономических целях и т.д.). В настоящее время именно третья причина вносит наибольший вклад в исчезновение видов.

Подлинные размеры потерь биологического разнообразия неизвестны. По некоторым оценкам в глобальном масштабе под угрозой исчезновения находится 1 284 вида животных и растений, а еще 3 964 являются кандидатами в эту категорию. Эта проблема нашла отражение в международной Конвенции о биологическом разнообразии, принятой 153 странами-членами ООН в 1994 г.

Сложившиеся к настоящему времени общемировые традиции в области экологической политики требуют использования таких инструментов регулирования, которые позволяют достигать общественных целей в области охраны окружающей среды через индивидуальные решения экономических субъектов. Отсюда следует первая парадигма экологической политики: трансформация общественной цели достижения определенного качества окружающей среды в индивидуальные мотивы поведения субъектов.

Вторая парадигма вытекает из первой и выражается в подходе «заказчик-исполнитель» (principal-agent., в ином переводе – «начальник-подчиненный»). Его суть состоит в том, что орган экологической политики выступает в роли заказчика, который хотел бы добиться определенного качества окружающей среды. Исполнителями являются экономические субъекты, которые, действуя в собственных интересах, одновременно обеспечивают достижение этого качества. При этом заказчик исходит из того, что исполнители в первую очередь стремятся к максимизации своего чистого выигрыша. Например, в производственной сфере необходимо считаться с условиями равновесия фирм, максимизирующих прибыль. Поэтому экологический налог должен устанавливаться таким образом, чтобы соблюдалось равенство предельного предотвращенного ущерба и предельных природоохранных издержек. Следовательно, нужны знания в области теории внешних эффектов применительно к проблемам окружающей среды.

Однако на практике применение подхода «заказчик-исполнитель» сталкивается с рядом проблем. Важнейшей из них является асимметричность информации. Орган экологической политики не располагает полной и достоверной информацией о природоохранной деятельности исполнителя (например, о природоохранной технологии). В результате заказчик не в состоянии предвидеть все возможные варианты реакции исполнителя на ту или иную меру экологической политики. Кроме того, важное значение Другим моментом здесь является неопределенность и неоднозначность последствий как загрязнения окружающей среды, так и природоохранной деятельности.

Экологическая политика руководствуется несколькими основными принципами.

Принцип альтернативных издержек. Он требует учета альтернативных издержек использования природных ресурсов и экологических благ. Выигрыш от определенного варианта использования должен превышать альтернативные издержки. Это гарантирует рациональность, т.е. наилучшее из возможных применений благ и ресурсов. Например, если окружающая среда используется для размещения отходов, то альтернативные издержки заключаются в потере качества окружающей среды. Такое использование недопустимо, когда эта потеря больше, чем выигрыш от размещения отходов.

Принцип «загрязнитель платит». Он является конкретизацией принципа альтернативных издержек. Требование, чтобы альтернативные издержки общества сопоставлялись с выигрышами, само по себе не определяет, каким образом эти издержки распределяются между субъектами экономики. В условиях рыночной экономики, когда экономические субъекты принимают самостоятельные решения, важно сопоставлять частные выигрыши от экономической деятельности с общественными альтернативными издержками. В результате альтернативные издержки будут адресованы тем хозяйственным единицам, по вине которых они возникли. Это и составляет суть принципа «загрязнитель платит».

Благодаря использованию этого принципа достигается ряд преимуществ: 1) альтернативные издержки охраны окружающей среды распределяются рационально; 2) формируется стимул к сокращению и предотвращению загрязнений; 3) устраняется разрыв между частными и общественными издержками, и в результате цены товаров наряду с затратами труда и капитала включают экологические издержки.

Однако практическое применение принципа «загрязнитель платит» затруднено по ряду причин. Важнейшей из них является то, что для его реализации необходимо точно установить эмитента, а это не всегда возможно.

Принцип долгосрочной перспективы. Он предполагает, что в случае выбора между охраной или деградацией окружающей среды альтернативные издержки должны определяться не статически, а в долгосрочной перспективе. Часто последствия загрязнения окружающей среды проявляются через длительное время, что порождает экологические риски и неопределенность. Примерами являются накопление ДДТ в пищевых цепочках, разрушение озонового слоя из-за поступления в атмосферу хлорфторуглеродов, проникновение нитритов в системы почвенных и подземных вод. Следовательно, экологическая политика сможет добиться успеха, не только борясь с существующими загрязнениями, но и предупреждая будущие.

Кроме того, долгосрочная ориентация экологической политики необходима и потому, что внедрение в практику и получение результатов некоторых регулирующих инструментов часто требует длительного времени. Например, в Германии прошло 8 лет между принятием закона о платежах за сбросы загрязняющих веществ (1978 г.) и применением полного размера ставки (1986 г.), не считая пяти лет, ушедших на обсуждение проекта закона.

Принцип взаимозависимости. Экологические системы образуют сложную сеть взаимодействий. Поэтому при проведении экологической политики необходимо учитывать перемещение загрязняющих веществ из одних подсистем окружающей среды в другие. Например, запрет на захоронение отходов на свалке может привести к тому, что их будут выбрасывать в воду.. Экологическая политика должна быть комплексной, т.е. охватывать все объекты и подсистемы окружающей среды, виды природных ресурсов, а также все известные типы загрязняющих веществ.