2.1.2. Основные теоретические положения экологиче­ской

экспертизы и ОВОС.

Экспертиза — это исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники или искусства. Экспертные оценки представляют собой количественные и (или) качественные оценки процессов или явлений, не поддающихся непосред­ственному измерению, а поэтому основываются на суждениях специалистов.

Существует несколько определений ЭЭ и ОВОС. Рассмотрим их подробнее.

Определение экологической экспертизы (ЭЭ).

ЭЭ – это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта ЭЭ в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта ЭЭ (статья 1 от 23.10.95г. ФЗ №174 “Об экологической экспертизе”).

В настоящее время понятие экологической экспертизы претерпело существенные изменения. В соответствии с ФЗ «О внесении изменений в градостроительный кодекс и другие нормативные акты» от 18.12.2006, экологическая экспертиза это установление соответствия документов или документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность экологическим требованиям, установленным техническим регламентам и законодательству в области охраны окружающей среды в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Цель ЭЭ – провести оценку влияния использования какого-либо природного ресурса (сброса или выброса продуктов отхода) на состояние окружающей природной среды или других природных ресурсов.

Другими словами, ЭЭ является предупредительной мерой, позволяющей предусматривать вредоносную деятельность со стороны пользователя природных ресурсов.

Суть её предупредительного назначения выражается в том, что она проводится в виде предварительной проверки соответствия хозяйственных решений, деятельности и её результатов требованиям защиты ОС, рационального пользования природными ресурсами, а также в целом требования экологической безопасности общества.

Следует отметить, что не всякая профилактическая работа по вышеуказанному соответствию требований считается ЭЭ. Предварительная проверка может принять форму ЭЭ, если она выполняется специальной комиссией, назначаемой уполномоченным на то органом.

Задачи ЭЭ

1. Организация и проведение (на стадии подготовки решения) всесторонних, объективных, научных исследований и анализа объектов экспертизы с позиций эффективности, полноты, обоснованности и достаточности предусмотренных в них мер, правильности опре­деления заказчиком степени экологического риска и опасности намечаемой или осуществляемой деятельности, а также обеспече­ние экологического прогнозирования на основе информации о со­стоянии и возможных изменениях экологической обстановки вследствие размещения и развития производительных сил, не приводящих к негативному воздействию на ОС, т.е. определение вероятности экологически вредных воздействий и возможных их социальных, экономических и экологических последствий.

2. Оценка соответствия экологическим стандартам экспортируе­мых объектов, намечаемых к реализации, на стадиях, предшест­вующих принятию решения об их реализации, или соответствия названным стандартам уже осуществляемой деятельности, обеспе­чение государственного экологического контроля за качеством подго­товки инициатором (заказчиком) проектов решений о развитии намечаемой им деятельности, а также подготовка объективных, научно-обоснованных выводов (заключений) и своевременная передача их государственным и иным органам, принимающим решение о реализации объекта экспертизы.

3. Информирование всех заинтересованных лиц (в т.ч. общественности) о возможных неблагоприятных воздействиях на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствиях намечаемой деятельности в целях нахождения баланса интересов и компромиссного решения для снятия возни­кающих социально-психологических напряжений и предотвраще­ния конфликтов на данной почве (задачи ОЭЭ).

Более подробно цели и задачи экологической экспертизы представлены на рис. 2.2.

Принципы экологической экспертизы.

Сформулированные в законе “Об экологической экспертизе” принципы выражают сущность и социальное назначение экспертизы, основы ее правового регулирования и осуществления. Принципы должны соблюдаться всеми участниками экспертного процесса, включая заказчика планируемой деятельности, проектные органы, органы экспертизы и общественные организации (cм. рис. 2.3).

Расшифруем более детально основные принципы ЭЭ:

1. Презумпция потенциальной экологической опасности намечаемой хозяйственной и иной деятельности означает, что любая хозяйственная деятельность может влечь экологические последствия для ОС и потому быть потенциально опасной. Например, в отношении отходов производства и потребления – любой отход считается опасным, если его неопасность не доказана установленными методами. Обязанность заказчика намечаемой деятельности – дать экологическое обоснование, доказать экологическую безопасность своих решений. Поэтому необходимо спрогнозировать воздействие намечаемой деятельности на ОС, обосновать допустимость этого воздействия и предусмотреть природоохранные мероприятия.

2. Принцип обязательности проведения ЭЭ до принятия решения о реализации объекта ЭЭ адресован заказчику планируемой деятельности и органам государственной ЭЭ. Заказчик не вправе принимать решения о реализации намечаемой деятельности и осуществлять её без разрешения вышестоящими органами только после положительного заключения ЭЭ.

Обязательность заключается и в том, что заказчик должен выполнить те выводы, которые содержатся в заключении эксперта.

3. Комплексность оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной или иной деятельности и её последствий реализуется согласно Положению по оценке воздействия. Предполагается подготовка заказчиком и проектировщиком-оценщиком “Материалов по оценке воздействия”, в которых определяются воздействие, его масштаб, область распространения, изменения в ОС, природных процессах и явлениях, социальной среде, включая отдалённые последствия реализации проекта. Задача экспертизы провести оценку “оценок воздействия”, определить достаточность, обоснованность выбранных систем и методов оценивания и прогнозирования, оценить комплексность оценки воздействия.

4. Обязательность учета требований экологической безопасности при проведении ЭЭ обусловлена правом каждого на благоприятную окружающую

Рисунок 2.2 – Цели и задачи экологической экспертизы

Рис.2.3. – Принципы экологической экспертизы

среду. Предусматривает, что участники эколого-экспертного процесса обязаны соблюдать правовые, экологические требования проектирования, размещения, строительства, эксплуатации объектов экспертизы, выявлять, соблюдаются ли нормативы качества ОС в случае реализации проекта. Проектировщик обязан соблюдать нормативы качества среды, допустимого воздействия, экологические стандарты, природоохранные нормы и правила проектирования. Задача эксперта государственной ЭЭ – выявление, соблюдение природоохранных и экологических нормативов и требований в проекте.

5. Достоверность и полнота информации, предоставляемой на экологическую экспертизу обязывает заказчика планируемой деятельности обеспечить представление на государственную ЭЭ достоверной и полной информации об объекте экспертизы, оценки его воздействия на окружающую среду, о современной экологической ситуации в регионе, реализации проекта и т.д.. Полной является информация, предаваемая органам экспертизы в соответствии с требованиями, которые предъявляются к комплектованию проектной документации. При невыполнении заказчиком принципов достоверности и полноты информации, представленной на экспертизу, эколого-экспертный орган может потребовать дополнительную информацию или вернуть заказчику материал на доработку.

6. Независимость экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области ЭЭ означает, что никто не вправе вмешиваться в работу эксперта, выполняемую в соответствии с требованиями законодательства об экологической экспертизе, техническим заданием на проведение экологической экспертизы и задачами, поставленными перед экспертом руководителем экспертной комиссии или руководителем группы. В соответствии с этим принципом эксперт свободен в оценках экспертируемого объекта и выводах по нему. Оказываемое в любых формах давление на эксперта является противоправным действием.

Независимость и вневедомственность ЭЭ обеспечивают свободу заключения эколого-экспертной комиссии по результатам работы. Она руководствуется только фактами, научными принципами их обоснований и действующими законами.

7. Принцип научной обоснованности, объективности и законности экспертных заключений один из основных. Заключения ЭЭ должны быть научно обоснованными. Это требование касается как индивидуальных заключений экспертов, так и сводных заключений ЭЭ. Содержащиеся в заключении суждения и выводы должны быть научно аргументированными. Критериями при этом могут служить не только собственные научные утверждения, ссылки на позиции и труды авторитетных учёных, но главным образом положения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования.

Заключения экологической экспертизы должны быть объективными. Объективность в области ЭЭ проявляется в непредвзятой, беспристрастной оценке объекта ЭЭ и подготовке входящих в заключения выводов каждого участника эколого-экспертного процесса и комиссии в целом.

Содержание принципа законности заключений ЭЭ заключается в том, что при планировании, проектировании деятельности заказчик (проектировщик) обязан учесть (выполнить, соблюсти) экологические требования, в том числе предусмотренные законодательством об охране окружающей среды и природопользовании.

Если в процессе проведения ГЭЭ данного объекта экспертизы устанавливают, что планируемая деятельность соответствует экологическим требованиям, это даёт им основание принять решение о допустимости реализации объекта. Если заказчиком не выполнены (не соблюдены) экологические требования, то комиссия не вправе допустить реализацию объекта, не вправе принять положительное заключение.

При оценке объекта ЭЭ и подготовке экспертного заключения экспертные комиссии должны руководствоваться не соображениями политической, экономической и иной целесообразности того или иного решения, вывода, заключения, а соображениями научной обоснованности, объективности и законности выводов. Выводы ЭЭ должны быть обоснованы и научно аргументированными, базироваться на принципах защиты ОС и, прежде всего, на научно обоснованном сочетании экологических и экономических интересов, обеспечивающих приоритет охраны жизни и здоровья человека, реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни ОС.

ЭЭ проводиться на твердой законодательной основе. Для её проведения используют утвержденные Правительством РФ “Закон РФ об охране ОС”, “Закон о государственной экологической экспертизе”, ведомственные инструкции Минприроды и экологии РФ, имеющие обязательное значение для всех министерств и ведомств.

8. Гласность, участие общественных организаций, учет общественного мнения при проведении ЭЭ, является проявлением демократизации российского экологического права и средством реализации права граждан на благоприятную ОС. Данный принцип устанавливает обязанность субъектов эколого-экспертного процесса выполнить требования законодательства относительно информирования заинтересованных сторон о проводимой ЭЭ, участия общественных организаций (объединений), учёта общественного мнения.

Широкая гласность о существовании опасного объекта, назначение по нему ЭЭ является обязанностью государственных органов защиты ОС. Обязательным является широкая и своевременная информация этими органами населения об экологической обстановке. Гласность экологической информации тесно связана с привлечением общественности к участию в проведении ЭЭ.

Формы такого участия могут быть различны:

• различные предложения граждан или общественных объединений о проведении ЭЭ вредного объекта;

• включение представителей общественности, прессы в состав Экспертных комиссий;

• ознакомление общественности (населения) с результатами ЭЭ;

• проведение референдумов.

9. Ответственность участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение и качество экологической экспертизы возложена на участниках проведения ГЭЭ. Данный принцип означает, что в случае невыполнения ими требований организации и проведения ЭЭ они будут нести ответственность, предусмотренную законодательством России.

Кроме того, в неявном виде существует и действует принцип платности экологической экспертизы.

Виды и типы экологических экспертиз.

Виды и типы экологической экспертизы в России находятся в стадии развития. В законодательстве (ФЗ №174 “Об экологической экспертизе”) определены два вида ЭЭ - государственная и общественная. Однако, на практике, кроме этих двух юридически обоснованных экспертиз существует ещё несколько видов ЭЭ, представленных ниже и на рис. 2.4.).

Государственная ЭЭ (ГЭЭ) является правовой мерой обеспечения экологических требований при принятии решений и назначается уполномоченным органом государства в области охраны ОС (Минприроды и экологии России). Её выводы имеют силу надведомственного документа, обязательного к исполнению.

Ведомственная ЭЭ (ВЭЭ) носит ярко выраженную технологическую направленность, она доказывает экологическую безопасность проекта или фиксирует степень его экологической опасности и проводится по приказу соответствующего ведомства. Её результаты сохраняют силу внутри соответствующей ведомственной структуры, если они не противоречат выводам государственной ЭЭ.

Общественная ЭЭ (ОЭЭ) выступает средством вовлечения заинтересованной общественности в механизм принятия экологически значимых решений и организуется по инициативе общественных объединений и проводиться негосударственными структурами. Её заключение может иметь форму рекомендаций.

Научная ЭЭ (НЭЭ) проводиться по инициативе научных учреждений или по инициативе высших учебных заведений. Она может быть проведена по инициативе отдельных ученых или научных коллективов. Её заключение носит информационный характер.

Коммерческая ЭЭ (КЭЭ) приобретает правовой статус при включении её либо в общественную ЭЭ, либо при использовании её заключения при проведении государственной ЭЭ.

Что касается типов ЭЭ (рис. 2.5), то в России они законодательно пока не закреплены, но могут быть классифицированы по типу объекта, субъекта и этапа проводимой экспертизы. Существуют и специфические типы ЭЭ и ОВОС (при приватизации, страховании, инвестиционной деятельности и т.д.).

Не вдаваясь в подробности типов объектов экспертизы, можно выделить 3 основных "объектовых" групповых типа: ЭЭ и ОВОС предплановых, предпроектных и проектных материалов. Классификация по типу субъекта, уполномоченного проводить экспертизу или ОВОС, приводит к понятию ведомственной экспертизы. Учитывая, что по российскому законодательству таких ведомств, имеющих кроме Минприроды и экологии России отношение к экспертизе и оценкам в данной области, насчитывается около десяти, следует отметить, что и типов ЭЭ в этом случае оказывается также довольно много. Однако только "ведомственный" подход, оправданный при анализе отдельных видов ресурсов или воздействий на ОС, неприемлем в случае комплексной экологической экспертизы и ОВОС.

Именно поэтому для координирования организации и проведения ГЭЭ законодательством и административно Минприроды и экологии РФ определена в качестве органа, осуществляющего межведомственные связи и координацию в сфере экологической экспертизы.

Отнесение типа ЭЭ или ОВОС к этапам хозяйственной деятельности ещё более сложно, т.к. таких этапов может быть не менее 4-х (планирование, проектирование, строительство, выпуск оборудования, штатное или аварийное осуществление деятельности и, наконец, её прекращение или ликвидация материальной структуры этой деятельности). Сложность типизации экспертиз увеличивается тем, что на каждом этапе деятельности одновременно или последовательно могут проводиться несколько мероприятий, несущих в себе экспертные функции: экомониторинг, экологическое обоснование, ОВОС, предварительный экоаудит и собствено ЭЭ (государственная и/или общественная). В итоге получается матрица "парных" типов ЭЭ, например, "ОВОС проекта", или "ГЭЭ программы ликвидации

Виды ЭЭ и ОВОС	Решаемые задачи	Реализуемые принципы	Цели проведения	Полномочия реализаторов
ГЭЭ	Определение уровня экологической опасности намечаемой деятельности и экологический контроль на соответствие госстандартам в области экологической безопасности	Презумпция экологической опасности, обязательность проведения, комплексность оценки, научность, достоверность и полнота информации, ответственность участников	Предупреждение и прогнозирование возможной экологической опасности намечаемой хозяйственной деятельности	Неограниченные, решения обязательные к исполнению
ОЭЭ	Информирование общества об экологической опасности	Научная обоснованность, независимость, гласность, участие общественности	Реализация прав граждан на достоверную экологическую информацию	Отсутствуют, выводы носят рекомендательный характер
ВЭЭ	Экологическая обоснованность проекта	Обязательность проведения до ГЭЭ	Подготовка информации для последующей ГЭЭ	Неограниченны внутри ведомств в случае соответствия с ГЭЭ
НЭЭ	Научное исследование, информирование о недоработках проекта	Научная обоснованность, объективность и законность заключений	Научное исследование, выявление и информирование о недоработках	Отсутствуют, выводы носят информативный характер
ОВОС	Исследование и анализ объектов экологического прогнозирования	Комплексность, альтернативность, приоритетность, достоверность, совместимость, превентивность	Выявление недостатков в экопоказателях и меры по их улучшению	Отсутствуют, обязательный контроль ГЭЭ

Рис. 2.4. – Виды экологических экспертиз и ОВОС.

Типы ЭЭ	Решаемые задачи	Реализуемые принципы	Цели проведения	Полномочия реализаторов
По типу объекта: предплановая, предпроектная	Экономическая, экологическая, социальная оценка объекта – исключение или снижение неблагоприятного влияния на окружающую среду	Экологическая безопасность населения и соответствие федеральным законам	Проверка соответствия объектов ГЭЭ требованиям экологической безопасности	Экспертная работа осуществляется через ГЭЭ и ОЭЭ
По типу субъекта	Комплексная оценка ведомственных объектов	Экологическая безопасность в пределах СЗЗ	Проверка соответствия объектов требованиям внутри ведомств	Экспертная работа осуществляется через ГЭЭ и ОЭЭ
По этапу проведения: подготовительная, основная, заключительная, повторная	Проверка достоверности, полноты данных, установка соответствия требованиям, обобщение данных составление заключения	Приоритет права и интересов общественной экологической совместимости, соблюдение норм	Соответствие требований законов РФ и законов ее субъектов порядку проведения ГЭЭ
Специфическая: при приватизации, при страховании, при инвестициях	Рекомендации по предупреждению страховых случаев, материальная компенсация за причиненный ущерб	Обоснованность экопрогнозов

Рис. 2.5. – Типы экологических экспертиз и ОВОС.

(пререпрофилирования и т.д.) предприятия", или "экоаудит предплановой документации" и т.д.