Государственная политика управления ИР

Управление созданием информационных ресурсов государственных органов и организаций обычно осуществляется в рамках решения конкретных задач или выполнения отдельных функций этих органов и организаций и как особая сфера управления чаще всего не выделяется. В результате затруднен эффективный обмен полезной информацией между государственными организациями и, тем более, между различными ведомственными структурами, а также многоцелевое использование государственных информационных ресурсов. Определенными положительными явлениями на этом фоне являются сохранение стабильности функционирования Государственной системы статистики и Архивного фонда Российской Федерации, методическое руководство библиотечной сетью России со стороны Минкультуры России, воссоздание ГСНТИ под руководством Минпромнауки России и некоторые другие примеры согласованного формирования и использования информационных ресурсов, содержащих сведения, предоставляемые организациями различной ведомственной и территориальной принадлежности.

Для органов власти всех уровней остаётся характерным отсутствие ориентации создаваемых информационных ресурсов на массовое информационное обслуживание населения по вопросам, связанным с деятельностью этих органов. Это способствует сохранению закрытости и недемократичности российской власти.

Действующее законодательство не создало механизмов регулирования правовых отношений в области государственных информационных ресурсов, не раскрывает способов реализации прав государства как собственника, не конкретизирует объем прав их создателей, а низкая культура договорных отношений не позволяет органам исполнительной власти чётко, однозначно и в полной мере регулировать процессы их формирования и использования.

Практически отсутствует координация создания федеральными и региональными органами государственной власти информационных фондов и баз данных о юридических и физических лицах и правоотношениях между ними. Это отрицательно отражается на полноте и актуальности этих ресурсов и приводит к значительному дублированию работ по их созданию и ведению.

Повсеместно недооценивается экономическая значимость созданных государственных информационных ресурсов. Следствием этого является неполнота, а нередко и полное отсутствие бухгалтерского учёта этих ресурсов в организациях и на предприятиях. Полного реестра созданных и действующих в стране государственных информационных ресурсов нет. Отдельные составляющие такого реестра имеются в ряде центров информации (НТЦ "Информрегистр", ВНТИЦ, ФИПС, ФАПРИД, Росархив и др.). Однако они не гарантируют полноту регистрации и учета соответствующих ресурсов и не отслеживают права собственности на них.

Задачи управления государственными информационными ресурсами до сих пор решаются в основном в узких рамках интересов отдельных ведомств, что не приносит желаемого эффекта. Преодоление межведомственных барьеров и информационной закрытости, развитие информационных ресурсов, соответствующих задачам страны в начале XXI века, возможно только на основе выработки общегосударственных, согласованных решений в области управления государственными информационными ресурсами и, в целом, на основе четко сформулированной и эффективно реализуемой государственной информационной политики.

Цели управления государственными информационными ресурсами

Целями государства в области управления информационными ресурсами является создание необходимых условий и эффективных механизмов для осуществления следующих функций:

• создание первичных и производных информационных массивов и продуктов, необходимых для выполнения всего комплекса задач государственного управления и реализации конституционных прав граждан на доступ к информации;

• надежное хранение и защита информационных ресурсов;

• эффективное использование информационных ресурсов в деятельности органов власти и государственных учреждений;

К основным задачам управления ресурсами следует отнести:

• обеспечение эффективного доступа граждан, бизнеса и органов власти к ресурсам;

• обеспечение качества, совместимости и интероперабельности, сохранности и информационной безопасности создаваемых ресурсов;

• эффективное использование бюджетных средств на создание, ведение, хранение и защиту ресурсов;

• обеспечение информационной прозрачности органов власти;

• защиту исключительных прав создателей и владельцев ресурсов

Достижение этих целей связано с решением большого числа комплексных управленческих задач, основными из которых являются: координация деятельности различных ведомственных и региональных структур, а также организаций негосударственного сектора по формированию и использованию информационных ресурсов и создание, таким образом, условий для формирования единого информационного пространства; организация представления, сбора и обработки обязательно представляемой информации; учет государственных информационных ресурсов и обеспечение доступности информации об их составе, размещении и условиях использования; организация финансирования и оптимизация затрат бюджетных средств на формирование, использование и защиту государственных информационных ресурсов; организация защиты государственных информационных ресурсов, контроль их состояния, сохранности и установленных в соответствии с законодательством режимов использования.

Основные функции управления государственными информационными ресурсами

Характеристики объектов управления и состав субъектов, действия которых регламентируются, на различных уровнях государственного управления различаются, однако принимаемые на них решения должны быть согласованными и взаимосвязанными. Это достигается за счет общности и взаимосвязанности основных функций управления государственными информационными ресурсами с учетом задач и особенностей конкретных уровней управления. К этим основным функциям, необходимым для решения задач, можно отнести:

• определение полномочий и обязанностей органов государственной власти, предприятий и организаций, подразделений и отдельных специалистов по формированию, защите и использованию государственных информационных ресурсов;

• определение состава государственных информационных ресурсов, необходимых на данном уровне;

• определение состава и источников информации, необходимой для формирования государственных информационных ресурсов, и организацию представления, сбора и обработки этой информации;

• организацию учета и регистрации государственных информационных ресурсов, в том числе их учета как имущества;

• координацию использования государственных информационных ресурсов, в том числе с целью использования информационных ресурсов других отраслей, регионов, организаций;

• определение порядка и условий использования государственных информационных ресурсов различными группами пользователей;

• определение порядка и организацию финансирования деятельности по созданию, защите и использованию государственных информационных ресурсов;

• организацию защиты государственных информационных ресурсов, контроль их состояния, сохранности и использования.

Для организации управления государственными информационными ресурсами особое значение имеет определение полномочий и обязанностей органов и организаций по отношению к конкретным информационным ресурсам. Для выполнения этой задачи используются различные методы - от принятия федеральных законов и создания крупных баз метаданных на федеральном уровне до конкретных должностных инструкций и элементарных директорий используемых файлов на уровне организации. Однако все эти методы должны быть совместимыми и соответствующими единой государственной политике в области управления государственными информационными ресурсами.

Организация управления государственными информационными ресурсами

Государственные информационные ресурсы являются неотъемлемой частью обеспечения деятельности любых государственных органов власти, государственных организаций и предприятий. Подавляющая часть информационных ресурсов государственных органов и организаций содержит информационные массивы и продукты, отражающие результаты деятельности этих организаций в той или иной сфере. По этим причинам управление государственными информационными ресурсами должно осуществляться непосредственно в процессах государственного управления.

В сложившейся структуре государственного управления (в том числе, управления информационной деятельностью), можно выделить три параллельно существующие схемы управления (схемы А, Б, В). А. Функциональная (межведомственная) схема - орган исполнительной власти осуществляет функции управления по отношению к данному виду деятельности, независимо от ведомственного или регионального подчинения организации, осуществляющей эту деятельность.

Б. Ведомственная (иерархическая) схема - орган исполнительной власти руководит всеми функциями подчиненных ему организаций. Несмотря на то, что информационные ресурсы различных ведомств пересекаются по своему составу, управление их созданием и использованием реально чаще всего осуществляется по иерархической ведомственной схеме.

В. Региональная схема - орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации руководит функциями организаций, расположенных на данной территории. В полной мере региональная схема управления реализуется по отношению к организациям регионального подчинения, но многие функции управления, в частности координация деятельности, фактически осуществляются по отношению ко всем организациям региона.

Различные функции управления одним и тем же объектом могут осуществляться по различным схемам, что часто создает весьма сложные и противоречивые ситуации. При управлении столь большим и неоднородным объектом, как информационные ресурсы, особенно важно найти правильные соотношения между применяемыми схемами управления, объектами и конкретными функциями управления.

В соответствии с общей структурой государственного управления, можно выделить следующие уровни управления государственными информационными ресурсами: федеральный уровень, региональный уровень (субъекты Российской Федерации), локальный уровень (уровень организаций и предприятий).

На федеральном уровне в наибольшей степени характерно применение всех трех перечисленных выше схем управления.

Управление формированием государственных информационных ресурсов, обеспечивающих и отражающих деятельность определенных отраслей народного хозяйства и направлений деятельности и координация использования информационных ресурсов внутри этих отраслей осуществляется (по схеме Б) соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Министерства и ведомства должны обеспечить также контроль управления информационными ресурсами на уровне подчиненных им государственных организаций и предприятий. Аналогичным образом Федеральное Собрание Российской Федерации, органы прокуратуры и судебные органы федерального уровня обеспечивают управление формированием и использованием собственных информационных ресурсов и контроль управления информационными ресурсами подчиненных им организаций и предприятий.

Особую роль для организации управления государственными информационными ресурсами в масштабе всей Российской Федерации играет осуществление методического руководства, координации и контроля формирования и использования отдельных видов информационных ресурсов независимо от их отраслевой или региональной принадлежности. К таким информационным ресурсам, нуждающимся в осуществлении ряда управляющих функций на межведомственной основе (схема А), относятся библиотечные фонды, ресурсы научно-технической информации, архивные фонды, государственная статистика, картографическая информация и ряд других видов информационных ресурсов. В настоящее время функции межведомственной координации и управления по отношению к перечисленным видам государственных информационных ресурсов выполняют соответственно Минкультуры России, Минпромнауки России, Росархив, Госкомстат России, Роскартография. Четкое определение функций межведомственного управления отдельными видами государственных информационных ресурсов, перечня видов информационных ресурсов, требующих применения данной схемы управления, закрепление функций методического руководства и координации формирования таких информационных ресурсов являются ключевыми и неотложными задачами организации управления государственными информационными ресурсами на федеральном уровне.

Наибольшее значение имеет разграничение функций ведомственного и межведомственного управления в области организации использования государственных информационных ресурсов для непосредственного обеспечения процессов государственного управления, в особенности для принятия решений в органах государственной власти (Правительство Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Конституционный, Высший арбитражный, Верховный суды Российской Федерации, а также Администрация Президента Российской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации и представители Президента Российской Федерации в федеральных округах). Координация работ по управлению государственными информационными ресурсами для данной сферы возлагается на ФАПСИ.

При организации управления информационными ресурсами региональных и межрегиональных органов и организаций федерального подчинения необходимо сочетать ведомственную и территориальную (схема В) схемы управления. Общая координация формирования и использования информационных ресурсов указанных органов и организаций, а также организация их взаимодействия с информационными ресурсами соответствующих субъектов Российской Федерации должна осуществляться под руководством полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. При организации управления федеральными информационными ресурсами в регионах следует учитывать утвержденную Правительством Российской Федерации схему взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах.

На региональном уровне управление государственными информационными ресурсами осуществляется согласованно органами исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации (в соответствии с их компетенцией) и уполномоченными ими организациями. Необходимо, чтобы в каждом субъекте Российской Федерации был определен орган (организация), ответственный за координацию, организационное и методическое обеспечение работ по управлению информационными ресурсами.

В целях повышения согласованности действий по управлению формированием государственных информационных ресурсов на федеральном и региональном уровнях компетенция и полномочия органов исполнительной, законодательной и судебной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должны быть достаточно полно отражены в договорах о разграничении полномочий, совместном ведении или соответствующих положениях о федеральных органах власти. Для повышения эффективности управления, в каждом таком органе должна быть определена персональная ответственность руководителей и должностных лиц за формирование информационных ресурсов и контроль исполнения, как в самом органе, так и в подведомственных организациях.

На уровне предприятий и организаций осуществляется управление информационными ресурсами в целях информационного обеспечения их основной деятельности и выполнения установленных законодательством и иными нормативными документами обязанностей по информированию органов государственной власти, других организаций и граждан. Ответственность за проведение государственной политики в области управления информационными ресурсами на государственных предприятиях и в учреждениях несет руководитель предприятия (учреждения). В организациях, обладающих значительными и разнообразными информационными ресурсами, желательно определять конкретного специалиста, ответственного за организацию и координацию работ по формированию, защите и использованию информационных ресурсов.

Большое значение имеет организация взаимодействия в области управления формированием информационных ресурсов с органами местного самоуправления. Имеющиеся значительные муниципальные информационные ресурсы, не являясь согласно действующему законодательству государственной собственностью, во многих случаях являются основой для создания государственных информационных ресурсов. Государственное регулирование процессов формирования и использования информационных ресурсов на муниципальном уровне должно осуществляться как на законодательной основе, в части предоставления обязательной информации, так и на договорной основе в рамках взаимообмена или приобретения необходимой информации. При этом большую роль могут играть методы экономического стимулирования (избирательного финансирования) информационной деятельности и информационного обеспечения населения.

Отдельные функции управления государственными информационными ресурсами могут осуществляться по различным схемам. Так, функции координации и методического руководства организацией защиты государственных информационных ресурсов всех уровней возлагаются на ФАПСИ при участии Гостехкомиссии России (в части некриптографических методов и средств защиты информации).

Организация управления государственными информационными ресурсами может модифицироваться в соответствии с изменениями задач и структуры государственного управления в целом или в ее отдельных частях. Например, в особый период основной целью государственного управления информационными ресурсами становятся оперативное представление Президенту Российской Федерации, высшим органам государственной власти Российской Федерации, Совету Безопасности Российской Федерации специальной информации, необходимой для принятия решений в области безопасности, обороны, мобилизационной готовности и связанных с этими проблемами вопросам, а также обеспечение информационной безопасности информационных и телекоммуникационных сетей и баз данных. В связи с этим, в особый период координация и управление основными государственными информационными ресурсами возлагается на ФАПСИ.

В органах и организациях различной ведомственной и территориальной принадлежности, принадлежащих к разным уровням управления, методы управления государственными информационными ресурсами должны быть совместимыми и соответствующими единой государственной политике в области управления государственными информационными ресурсами. В связи с этим общая координация работ по управлению государственными информационными ресурсами и методическое обеспечение этих работ должны быть возложены на федеральный орган исполнительной власти, отвечающий за проведение государственной политики и осуществляющим управление в области информатизации, а также координацию в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. С учетом существующей нормативной базы, таким органом целесообразно определить Министерство Российской Федерации по связи и информатизации.

Механизмы управления. Основными механизмами системы управления являются:

• правовые;

• финансово-экономические;

• административно-организационные;

• технологические;

• обеспечение обратной связи на основе мониторинга объектов управления.

Правовые методы:

• охрана авторских прав на цифровые объекты;

• борьба с вредоносной информацией;

• охрана конфиденциальной информации;

• введение специального права на «нетворческие» базы данных;

• правовой статус электронных библиотек;

• закрепление прав и ответственности за создаваемые цифровые объекты за участниками информационных правоотношений (органы власти, заказчики, разработчики, владельцы, провайдеры и др.);

• регулирование права доступа к публичным, прежде всего государственным ресурсам.

Финансово-экономические методы управления:

• повышение качества и прозрачности решений о финансировании публичных ресурсов;

• координация финансирования публичных ресурсов из различных источников;

• разработка обоснованных норм затрат на создание и поддержание ресурсов различных типов.

Один из наиболее острых вопросов – финансирование процессов ведения и поддержания уже созданных ресурсов, особенно в сфере науки и образования. Разнообразные ресурсы, созданные в рамках НИОКР, а также на гранты научных фондов, без регулярного финансирования гибнут. Неясна финансовая судьба даже такого уникального ресурса как Научная электронная библиотека, созданная при поддержке РФФИ.

Административно-организационные методы.

Значительная часть публичных информационных ресурсов, как по процессам создания, так и тем более применения, носит принципиально межведомственный характер. Вопрос о координации работ в этой области поднимается регулярно. Проекты межведомственных органов, отвечающих за эту координацию, имеются во всех концептуальных документах, посвященных управлению в области информационных ресурсов. Правда, внимание большинства из них сосредоточено скорее на управленческих ресурсах (регистры, кадастры), нежели на публичных, которые рассматриваются в настоящем докладе. Тем не менее, общая схема управления в области государственных ресурсов России крайне существенной представляется и для публичных ресурсов.

Технологические методы. Для публичных информационных ресурсов, в частности, научно-образовательного направления, наибольшее значение имеют стандарты на представление информации, в том числе:

• Стандарты на метаданные, словари, классификации и другие онтологии;

• Стандарты на унифицированные формы документов, форматы и кодировки.

Важное значение, особенно для задач совместимости публичных ресурсов, также имеют требования к интерфейсам; к программному обеспечению, защите информации, используемым транспортным протоколам и другим компонентам программно-технологической реализации информационных ресурсов.

Мониторинг информационных ресурсов.

Мониторинг может осуществляться в следующих формах;

• Учет и регистрация ресурсов, создание каталогов;

• Выборочная статистическая отчетность и расчет показателей (индикаторов) состояния информационных ресурсов;

• Аналитические исследования состояния ресурсов.

Правовые отношения между субъектами управления государственными информационными ресурсами

Управление информационными ресурсами должно строиться на принципах признания права собственности на информационные ресурсы. Это позволит в дальнейшем опереться на силу гражданского и уголовного права при регулировании взаимоотношений и введению государственных информационных ресурсов в гражданский оборот.

Безоговорочно признается превалирующее право собственности государства на информационные ресурсы, создаваемые, приобретаемые, накапливаемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, а также полученных путем иных установленных законом способов.

Ни одно министерство, ведомство или организация федерального уровня, равно как и субъекта Российской Федерации не может быть собственником создаваемых накапливаемых за счет средств бюджета информационных ресурсов, а только владельцем или пользователем этих ресурсов.

Управление государственными информационными ресурсами как объектом собственности, в силу ст. 114 Конституции Российской Федерации, осуществляет Правительство Российской Федерации, которое назначает федеральный орган исполнительный власти, наделенный полномочиями реализации от лица государства прав собственника государственного имущества. С учетом сложившейся практики таким органом целесообразно определить Министерство имущественных отношений Российской Федерации.

Компетенция каждого министерства, ведомства или организации по владению или пользованию государственными информационными ресурсами определяется в Положении, определяющем статус министерства. Минимущество России вправе с согласия Правительства Российской Федерации передать часть функций по распоряжению государственными информационными ресурсами другому министерству или ведомству.

Субъектам Российской Федерации передача права распоряжения, владения и пользования государственными информационными ресурсами, равно как и информационными ресурсами совместного ведения осуществляется на основании договоров о разграничении полномочий, передаче собственности или о совместном ведении. Также на основе договоров должны разграничиваться правомочия владения и распоряжения информационными ресурсами, для создания, развития и эксплуатации которых помимо средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации используются средства иных субъектов права (например, собственные средства предприятий и организаций).

Проблемы государственного регулирования негосударственными информационными ресурсами

Анализ документов, относящихся к сфере регулирования ИР, показывает, что негосударственные ИР не являлись предметом специальных государственных решений и нормативно-правовых актов; нормы этих актов часто относятся ко всем ИР, в том числе негосударственным. В целом нормы, регулирующие отношения в сфере негосударственных ИР, можно разделить на несколько классов, посвященных следующим проблемам:

• регулирование вопросов владения и распоряжения ИР;

• регулирование вопросов формирования ИР;

• регулирование вопросов использования ИР, предоставление их в доступ пользователям, защиты прав граждан на доступ к информации;

• регулирование вопросов защиты и сохранности ИР;

• регулирование защиты прав граждан в области создания и использования ИР;

• регулирование вопросов государственного надзора за деятельностью в области ИР.

Совокупность этих норм, представленная в различных нормативных актах, образует нормативно-правовую базу регулирования негосударственных ИР, однако, в настоящее время неполную и несистемную. В настоящем документе рассматривается ситуация с регулированием в этой области в федеральном законодательстве.

Регулирование вопросов владения и распоряжения информационными ресурсами

Физические и юридические лица являются собственниками тех документов, массивов документов, которые созданы за счет их средств, приобретены ими на законных основаниях, получены в порядке дарения или наследования.

Негосударственные ИР создаются негосударственными структурами, муниципальными организациями и частными лицами для обеспечения их производственной, управленческой, научной, просветительской, рекламной и иной деятельности. Часть негосударственных ИР предназначена только для локального использования их собственником в рамках технологических процессов и административно-управленческих задач, другая часть используется или может быть использована для информационного обслуживания граждан, предприятий и органов управления.

Однако вопросы разграничения прав собственности на ИР, и, следовательно, правомочий владения и распоряжения, далеко не всегда решаются однозначно, особенно между государством и отдельными юридическими и физическими лицами.

Так, возникают правовые коллизии при формировании государственных ИР на базе негосударственных, когда юридические и физические лица должны передавать созданные ими документы (данные) в государственные информационные фонды и базы данных. Главная проблема состоит в правах на дальнейшее распоряжение этими документами. Постоянные коллизии возникают также при информационном взаимодействии муниципальных (т.е. негосударственных) и государственных организаций.

Сложности возникают также при определении прав владения и распоряжения ИР, находящимися в ведении государственных учреждений и предприятий, когда точно не определено, за счет каких источников создан ИР: за счет бюджета, или за счет других источников.

Сам принцип определения государственной принадлежности ИР по источнику финансирования, установленный в Федеральном законе, оказывается часто непригоден, поскольку, как правило, создание ресурсов и особенно их использование финансируется не самостоятельно, отдельной строкой, как того требует Закон, а в составе основной или другой деятельности, Поэтому зачастую определить источник финансирования ИР оказывается крайне сложно, что дает возможности манипуляций с правами владения и распоряжения ИР.

Действующее законодательство никак не регулирует вопросы распоряжения ИР, созданных за счет средств фондов, которые, в свою очередь, создаются за счет бюджета или за счет налогоплательщиков (например, социальные фонды).

Представляется неэффективной система распоряжения ИР, находящимися в распоряжении акционерных обществ с государственным участием, особенно стопроцентным или контрольным. Юридически и фактически эти ИР выведены из сферы государственного управления и интересы государства в данном случае никак не защищены, хотя оно и является их собственником.

Теоретически права владения и распоряжения ИР должны фиксироваться в системах учета и регистрации ИР. Однако существующие государственные системы учета и регистрации ИР (за исключением регистрации объектов промышленной собственности), не являются правоустанавливающими. Это особенно плохо, поскольку сама правовая система владения ИР противоречива: одними актами для ИР устанавливается система прав вещной собственности, а другими - система исключительных прав (интеллектуальной собственности). Ряд коллизий в этой области должен быть снят после принятия 4-й части Гражданского Кодекса. Однако, независимо от этого необходима систематическая ревизия всех существующих форм учета и регистрации ИР с целью определения их правомочий по установлению прав владения и распоряжения.

Тем не менее, в законодательстве имеется ряд норм, предписывающих обязательный учет как имущества всех категорий ИР, а также конкретных видов негосударственных ИР: библиотечных, архивных, ресурсов по геодезии и картографии, гидрометеорологии и др.

Государственное регулирование в области формирования информационных ресурсов

Право на формирование ИР, в том числе негосударственных, обеспечено Конституцией Российской Федерации, в соответствии с которой "каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом" (ст. 29 п. 4).

Государство признает одним из основных направлений своей политики в сфере информатизации обеспечение условий для развития и защиты всех форм собственности на ИР.

Право на формирование отдельных категорий ИР зафиксировано также в разных законах. Любое юридическое или физическое лицо имеет право на создание библиотеки, что установлено Федеральным законом "О библиотечном деле". Библиотеки имеют право самостоятельно определять источники комплектования своих фондов, определять условия их использования на основе договоров с юридическими и физическими лицами, осуществлять в установленном порядке сотрудничество с библиотеками и иными учреждениями и организациями иностранных государств, вести международный книгообмен. "Основы законодательства об Архивном фонде Российской Федерации и архивах" в ст. 7 устанавливают право юридических и физических лиц Российской Федерации на создание архивов.

В ряде нормативно-правовых актов государство возлагает на негосударственного производителя ИР обязанность участия в формировании государственных ИР. Эта норма предусмотрена Федеральным законом "Об информации, информатизации и защите информации", который декларирует обязательное представление документированной информации всеми юридическими и физическими лицами для формирования государственных ИР (статья 8).

Однако, предусмотренные этой же статьей перечни обязательно предоставляемой информации и перечень органов и организаций, ответственных за сбор обязательно предоставляемой информации, до сих пор не утверждены.

Эту правовую лакуну отчасти восполняет Федеральный закон "Об обязательном экземпляре документов". Данным законом устанавливается обязанность производителей документов доставлять обязательный бесплатный экземпляр в соответствующие учреждения, определяет виды обязательного экземпляра документов, категории их получателей, сроки и порядок доставки обязательного экземпляра документов, ответственность за их нарушение. В законе отмечается, что он не распространяется на документы личного и секретного характера, документы, созданные в единичном исполнении, архивные материалы (документы) и управленческую документацию.

Федеральный закон "Об участии в международном информационном обмене" регулирует процессы, с одной стороны, пополнения национальных ИР Российской Федерации за счет зарубежных ИР, а с другой - распространения отечественных ИР за рубежом, устанавливает виды информационных продуктов, подлежащих и не подлежащих вывозу за рубеж. Однако, на практике регулирующая роль этого закона для формирования негосударственных ИР невелика.

Законодательство Российской Федерации регулирует также формирование ряда тематических категорий негосударственных ИР. Создатели негосударственных ИР о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископаемых, об условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр, содержащихся в геологических отчетах, картах и иных материалах, в соответствии со ст. 27 Федерального закона "О недрах" должны предоставлять эту информацию в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации по установленным формам. Геологическая информация об участках недр, пригодных для строительства и эксплуатации подземных сооружений, подлежит государственной экспертизе (ст. 29 этого закона).

Федеральным законом "О геодезии и картографии" предусматривается создание государственного картографо-геодезического фонда Российской Федерации, в составе которого находятся федеральный, территориальный и ведомственные картографо-геодезические фонды, создаваемые на основе материалов картографо-геодезической деятельности. В соответствии со ст. 9 этого закона граждане и юридические лица обязаны безвозмездно передавать один экземпляр копий созданных ими геодезических и картографических материалов и данных в соответствующие картографо-геодезические фонды с сохранением авторских прав.

Однако, большинство норм, регулирующих обязанность юридических и физических лиц предоставлять документированную информацию в те или иные государственные учреждения, а также органы местного самоуправления, содержатся в многочисленных подзаконных актах, а также инструкциях, выпускаемых самими учреждениями. В целом этот процесс ничем не ограничен и не скоординирован. Нередки случаи, когда предприятие должно предоставлять одну и ту же информацию в различных формах в разные государственные учреждения.

С вопросами регулирования формирования информационных ресурсов связан вопрос о лицензировании деятельности негосударственных юридических, а также физических лиц по формированию и использованию различного вида ресурсов.

В настоящее время и теория и нормативно-правовая практика лицензирования информационной деятельности разработана совершенно недостаточно и явно отстает от жизни. Например, издательская деятельность лицензируется, а электронная издательская деятельность - нет. Весьма непродуманной представляется существующая система лицензирования международного информационного обмена. Остро стоит вопрос о целесообразности лицензирования многих видов информационной деятельности в Интернете. К тому же лицензирование как метод регулирования негосударственной деятельности в целом представляется бесперспективным и ограничивающим экономическую активность. Исключением являются виды деятельности, связанные с информационной безопасностью.

Самостоятельной проблемой, тесно связанной с регулированием в области формирования негосударственных информационных ресурсов, является борьба с компьютерным пиратством в форме изготовления контрафактной электронной информационной продукции. Наиболее остро эта проблема стоит в Интернете и будет рассмотрена ниже. Однако, и применительно к несетевым электронным информационным продуктам (прежде всего, на компактных оптических дисках) борьба с пиратством представляется весьма актуальной.

Следует указать, что применяемые в настоящее время методы борьбы с помощью голографических наклеек, в том числе московским правительством, являются недостаточно эффективными, а система их применения стала, в свою очередь, источником коррупции. В то же время на основе Федерального депозитария электронных изданий можно было бы практически без дополнительных затрат создать государственное хранилище эталонных легитимных экземпляров, способное проводить государственную экспертизу на контрафактность и выдавать свидетельства о легитимности новых изданий. Эта мера неоднократно предлагалась как московским, так и федеральным органам исполнительной власти, однако эти предложения не были востребованы.

Для регулирования в области формирования негосударственных ИР актуальны следующие действия:

необходимо конкретизировать ответственность производителей негосударственных ресурсов по участию в формировании государственных, причем перечень обязательно предоставляемой информации должен быть исчерпывающим, не подлежать расширительному толкованию и исключать дублирование;

теория и практика лицензирования этой деятельности требует комплексного пересмотра;

предотвращение распространения контрафактных электронных изданий требует новых подходов, в том числе с использованием Федерального депозитария электронных изданий.

Регулирование предоставления информационных ресурсов в доступ

В "Доктрине информационной безопасности Российской Федерации", утвержденной Президентом Российской Федерации 9 сентября 2000 г., право доступа граждан к ИР отнесено к числу основных задач по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации.

В целом регулирование доступа к негосударственным ИР определяется гражданско-правовыми нормами, предполагающими правомочие собственника свободно распоряжаться принадлежащими ему ИР. Однако существуют и некоторые ограничения. Запрещено владельцам всех ИР, в том числе и негосударственных, ограничивать доступ к ИР, содержащим социально значимую информацию, особенно связанную с правами граждан, их безопасностью и др. Однако указанная норма носит слишком общий характер. Кроме того, отсутствует механизм контроля ее выполнения.

Владельцы ИР должны обеспечивать пользователей информацией на основе законодательства, уставов указанных организаций, положений о них, а также договоров на услуги по информационному обеспечению. Порядок получения пользователем информации определяет собственник или владелец ИР с соблюдением требований, установленных данным законом.

В соответствии с Федеральным законом "О библиотечном деле" не допускается государственная или иная цензура, ограничивающая право пользователей библиотек на свободный доступ к библиотечным фондам. Отказ в доступе к библиотечным ИР может быть обжалован в суде.

Федеральный закон "О занятости" устанавливает, что информация о рабочих вакансиях должна предоставляться лицам, ищущим работу, бесплатно. Однако, хотя эта норма распространяется на все виды ИР, реально ее выполняют только государственные организации. Многие агентства по найму предоставляют эту информацию на коммерческой основе, однако санкций за это нарушение закон не устанавливает.

Регулирование предоставления в доступ негосударственных ресурсов в настоящее время носит весьма фрагментарный характер, задача состоит в систематизации соответствующих норм и соотнесении их со всеми категориями ИР.

Нормативно-правовое обеспечение защиты негосударственных информационных ресурсов

В составе негосударственных ресурсов могут находиться сведения, составляющие государственную тайну. Документы, содержащие государственную тайну, могут быть выкуплены государством у физических и юридических лиц в соответствии со ст. 6 п. 3 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации".

В составе негосударственных ресурсов, могут находиться также документы (данные), относимые к разряду конфиденциальной информации, т.е. содержащие персональные данные, служебную тайну, коммерческую тайну, профессиональную тайну (банковскую, медицинскую, адвокатскую, педагогическую), следственную тайну, тайну патентных заявок.

Установлено, что обеспечение защиты конфиденциальной информации, содержащейся в негосударственных информационных ресурсах, и доступа к ней должно осуществляться силами собственника этих ресурсов. Более подробные регламенты для негосударственных владельцев конфиденциальной информации должны содержаться в еще не принятых законах о коммерческой, профессиональной и других видах тайн.

К вопросам защиты негосударственных информационных ресурсов относятся и вопросы их сохранности.

Библиотеки независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности не имеют право списывать и реализовывать документы, отнесенные к памятникам истории и культуры, режим хранения и использования которых определяется действующим законодательством.

Гражданам - владельцам библиотек, имеющих в частной собственности собрания документов, которые включают особо значимые издания и коллекции, отнесенные к памятникам истории и культуры, государство оказывает поддержку в обеспечении сохранности этих собраний. Государственная поддержка предоставляется при условии регистрации собраний документов в качестве памятников истории и культуры в соответствующем федеральном органе исполнительной власти, органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органе местного самоуправления.

Зарегистрированные архивные фонды и архивные документы независимо от источника их образования, вида носителя, места хранения и формы собственности входят в состав Архивного фонда Российской Федерации. Негосударственную часть Архивного фонда Российской Федерации составляют архивные фонды и архивные документы, находящиеся в собственности общественных, религиозных объединений и организаций, в частной собственности и представляющие собой историческую, научную, социальную, экономическую, политическую или культурную ценность. Государство оказывает содействие собственникам негосударственных архивов и архивных документов в комплектовании, сохранении и использовании их архивов. В целях обеспечения сохранности особо ценных и уникальных архивных документов законодательство предписывает собственникам создавать их копии. Аналогичные нормы содержатся и в музейном законодательстве.

Можно сделать вывод, что регулирование в области защиты и сохранности ИР разработано относительно последовательнее других сфер информационной деятельности, однако нормативная база пока весьма неполна.

Защита прав граждан в области создания и использования ИР

Данное направление включает две правовые проблемы: защиту прав субъектов персональных данных и защиту граждан от вредоносной информации.

Существующее законодательство только устанавливает необходимость регулирования отношений в области персональных данных, однако до сих пор не принят закон "О персональных данных", который предусматривает разработку и утверждение перечней персональных данных, получаемых и собираемых негосударственными организациями, а также порядка лицензирования соответствующей деятельности, учета и регистрации государственных и негосударственных ресурсов, содержащих персональные данные.

В соответствии с действующим Федеральным законом "Об информации, информатизации и защите информации" не допускается сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни, информации, нарушающей личную тайну, семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений физического лица без его согласия, кроме как на основании судебного решения. Не допускается использование персональных данных в целях причинения имущественного и морального вреда гражданам, затруднение прав и свобод граждан Российской Федерации.

"Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах" регулируют использование архивных документов, содержащих сведения о личной жизни граждан (об их здоровье, семейных и интимных отношениях, имущественном положении), а также создающие угрозу для их жизни и безопасности жилища. Законодательство ограничивает доступ к этой информации на срок 75 лет со времени создания документов; ранее этого срока доступ к таким документам может быть разрешен самим гражданином, а после его смерти - его наследниками.

После принятия закона "О персональных данных" возникнет практическая задача организации лицензирования, учета и регистрации ресурсов, содержащих персональные данные, а также государственного надзора за этой деятельностью. Представляется оптимальным с организационно-технической точки зрения, чтобы соответствующие службы были созданы в рамках Государственного регистра населения, с тем, чтобы одна и та же служба обеспечивала выполнение всех задач государственного регулирования в области персональных данных.

Защита интересов личности, государства и общества от недоброкачественной информации также является одной из важных задач в сфере государственного регулирования ИР. Особенно остро эта проблема стоит в отношении информации, распространяемой через Интернет. Государство предписывает, в целях защиты, обязательную сертификацию информационных систем, баз и банков данных, предназначенных для информационного обслуживания граждан и организаций.

Целям предотвращения распространения на территории Российской Федерации недостоверной, ложной иностранной документированной информации, полученной в результате международного обмена, служит Федеральный закон "О международном информационном обмене". При ввозе информационных продуктов в Российскую Федерацию импортер должен представлять сертификат, гарантирующий соответствие данных продуктов требованиям договора. Однако критерии доброкачественности информационного продукта не разработаны, поэтому данная норма носит декларативный характер.

Защита интересов потребителей в области рекламной информации осуществляется положениями Федерального закона "О рекламе", статьи которого определяют содержание недобросовестной, недостоверной, неэтичной, заведомо ложной и скрытой рекламы. Закон регламентирует объемы рекламных материалов, размещаемых в периодических печатных изданиях, устанавливает нормы для кино- и видео-обслуживания, радио- и телепрограмм, не разрешает, в частности, прерывать рекламой детские и религиозные передачи. Закон устанавливает правила при рекламировании отдельных видов товаров: алкогольных напитков, табака и табачных изделий; медикаментов, изделий медицинского назначения, медицинской техники; всех видов оружия, вооружения и военной техники. Однако применение норм этого закона в Интернете является весьма дискуссионным. Во всяком случае, механизмы по надзору за рекламой в Интернете пока отсутствуют.

Принятие законодательства о персональных данных является одной из наиболее актуальных проблем информационного законодательства. Вопросы же защиты прав граждан от недоброкачественной информации являются очень сложными и требуют тщательной проработки с учетом международного опыта.

Государственный надзор за деятельностью по созданию и использованию негосударственных ИР.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 ноября 1999 г. № 1487, Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2000 г. № 380, г. Москва "О реорганизации системы государственного надзора за связью и информатизацией в Российской Федерации" на Министерство Российской Федерации по связи и информатизации возложены функции надзора в области информатизации, следовательно, и в области создания, использования и защиты информационных ресурсов. В настоящее время ведется разработка необходимого нормативно-правового обеспечения, в котором будут детализированы формы и методы организации надзора. Очевидно, однако, что надзор должен удовлетворять следующим принципам:

на основе ИР оказываются информационные услуги внешним пользователям;

надзор осуществляется только за ИР, представленными в электронной форме;

надзор осуществляется в соответствии с требованиями, которые содержатся в нормативно-правовых актах обязательного применения (существенная оговорка, поскольку государственная система стандартизации перестала быть обязательной).

Однако негосударственных ИР, удовлетворяющих этим условиям, чрезвычайно много (миллионы объектов) и они очень разнообразны, поэтому организация подобной службы является сложной организационно-технической задачей и, скорее всего, для ее решения потребуется привлечение других организаций как федерального уровня, так и субъектов Федерации.

Применительно к Интернету порядок и формы надзора должны, как правило, определяться нормативными актами, действующими в соответствующей области, а не специальными актами для Интернета. Для лицензируемых ресурсов основания, предмет и форма надзора определяются требованиями, содержащимися в лицензии.

Проблемы государственного и общественного регулирования сферы российских ИР в Интернете

1. Роль государства в создании ир.

Государство через имеющиеся у него инструменты (правовые, административные и финансовые) способствует предоставлению в Интернете всех открытых государственных ИР, прежде всего, тех, обеспечение свободного доступа к которым предписано государственным учреждениям нормативными актами (информация о деятельности органов власти, о расходовании бюджетных средств, правовая информация, экологическая информация, информация в сфере науки, культуры и образования и пр.).

Необходима конкретная программа (план) создания и представления в Интернете государственных ресурсов, о которой должны широко оповещаться все создатели российских ИР, что позволит исключить дублирование.

2.Проблемы государственного и общественного контроля деятельности по созданию и использованию ир.

Государственный контроль деятельности по созданию и предоставлению в доступ ИР в Интернете может осуществляться только в тех случаях, когда государство регулирует аналогичную деятельность вне Интернета, в частности, при помощи лицензирования. Примерами являются: рекламная деятельность, сбор и хранение персональных данных, аттестация и аккредитация научных журналов, издательская деятельность (включая печатные СМИ), телерадиовещание, медицинская или образовательная деятельность и др. При этом политика государства должна быть направлена на сокращение сферы лицензирования, поскольку в перспективе, по мере развития Интернета, контроль деятельности в сфере ИР будет становиться все менее эффективным.

В любом случае лицензирование сайтов с целью получения какого-либо особого статуса должно осуществляться на основе добровольного обращения владельцев сайтов. Тотальный контроль за ресурсами Интернета с целью принудительного лицензирования не должен допускаться.

Способы борьбы с распространением недоброкачественной информации (порнография, насилие, расизм, диффамация и проч.) в обозримом будущем должны быть основаны на принципах общественного регулирования. Такими способами могут быть: выработка и принятие морального кодекса, создание и распространение фильтров и проч. Имеется зарубежный опыт (Великобритания) по присвоению сайтам определенных категорий общественной организацией - Союзом операторов Интернет. Возможно, этот опыт целесообразно применить в России. Общественное категорирование сайтов не является законодательным ограничением их деятельности, но может быть достаточно эффективным инструментом морально-этического характера.

Однако, любая форма государственной цензуры в Интернете под предлогом борьбы с недоброкачественной информацией не должна допускаться. При этом государство должно поддерживать деятельность общественных организаций, вырабатывающих способы такой борьбы.

Для реального осуществления борьбы с недоброкачественной информацией должен быть решен вопрос ответственности за информацию, появившуюся на сайте, т.е. вопрос о распределении ответственности за содержание ИР между провайдером, владельцем сайта и источником информации (по аналогии с печатной продукцией - распределение ответственности между типографией, издателем и автором). Моделью решения данного вопроса может служить аналогичный закон ФРГ.