2. Ознаки державної реєстрації прав на землю та державної реєстрації права власності на нерухоме майно. Співвідношення легалізаційних та легітимаційних реєстраційних процедур.
Чинне законодавство у відповідних сферах, дає змогу виділити спільні ознаки, які характеризують і реєстрацію прав на землю і реєстрацію права власності на нерухоме майно, а саме:
1) реєстрацію прав на землю та реєстрацію права власності на нерухоме майно становить вольова, юридично визначена діяльність відповідних суб’єктів;
2) поліфункціональна спрямованість реєстрації прав на землю та реєстрації права власності на нерухоме майно;
3) ініціювання процедур реєстрації прав на землю та реєстрації права власності на нерухоме майно заявником;
4) зазначена діяльність здійснюється відповідним суб'єктом - уповноваженим державою суб’єктом, до компетенції якого входить здійснення управлінської діяльності, зокрема - реєстраційної діяльності у зазначених сферах;
5) наявність прямого причинно-наслідкового зв’язку між здійсненням реєстрації прав на землю та виникненням відповідного статусу землевласника або землекористувача, а значить і відповідних земельних правовідносин (і за загальним правилом наявність такого зв'язку у випадку реєстрації права власності на нерухоме майно – мається на увазі виникнення статусу власника нерухомого майна (крім землі) та відповідних цивільних правовідносин);
6) реєстрація прав на землю, державна реєстрація права власності на нерухоме майно передбачають наявність певних стадій, етапів такої діяльності;
7) зазначені види діяльності здійснюються у межах відповідно управлінських правовідносин у сфері реєстрації прав на землю та адміністративних правовідносин у сфері державної реєстрації прав на нерухоме майно, специфічний комплексний об’єкт яких становить відповідно: земельна ділянка, нерухоме майно, права на землю (земельні ділянки), право власності на нерухоме майно, суб’єкти прав на землю, суб'єкти права власності на нерухоме майно та інші явища (як опосередковані елементи зазначеного комплексного об’єкта), а також (як безпосередня складова зазначеного об’єкта) юридично-визначені відомості про них, що містяться у передбачених законодавством джерелах - первинних офіційних документах, задіяних у процесі реєстрації.
Спробуємо дати коротку характеристику наведених ознак:
1. Реєстрація прав на землю, права власності на нерухоме майно як явище правового характеру становить багатогранну діяльність визначених суб’єктів і не може ототожнюватись тільки з результатом надання юридичного забарвлення певному фактові. Ця діяльність підлягає детальному урегулюванню у законодавстві, тому вона є юридично визначеною. В той же час, управлінська діяльність, яка становить зміст реєстрації, може бути різною за своїм функціональним характером: організаційною, обліковою, інформаційною, статистичною, легалізаційною (тобто правовстановлювальною, якщо іде мова про реєстрацію прав на землю та, за загальним правилом, про реєстрацію права власності на нерухоме майно), легітимаційною (тобто підтверджувальною, якщо йдеться про реєстрацію права власності на нерухоме майно, що здійснюється після процедури реєстрації правочину предметом якого воно є).
Така діяльність є вольовою, оскільки пов’язана з вольовими діями суб’єктів, обумовленими відповідними потребами. Отже, головною рисою діяльності у сфері реєстрації прав на землю, прав на нерухоме майно буде її спрямованість у підсумку на внесення передбачених законодавством даних у спеціально призначені для цього офіційні документи для досягнення комплексної легалізаційної (правовстановлювальної) або у визначених випадках легітимаційної мети, екологічної, інформаційної, облікової, статистичної мети, обумовленої поліфункціональністю зазначених видів реєстраційних процедур.
2. Поліфункціональна спрямованість реєстрації прав на землю та реєстрації права власності на нерухоме майно. Розглядаючи питання багатофункціональності зазначених реєстраційних видів діяльності необхідно дати відповідь на питання яка з функцій відповідної реєстрації є основною: легалізаційна функція чи легітимаційна?
З’ясуємо спочатку правову природу реєстрації прав на землю. У сучасній юридичній літературі існує превалююча думка, що реєстрація державного акта має на меті підтвердити факт видання відповідного документа заінтересованій особі (Гетьман А.П. Вступ до теорії еколого-процесуального права України. – Х.: Основа, 1998 – С.169.; Подібних думок дотримуються і інші автори: ”Державна реєстрація... здійснюється з метою визнання та підтвердження державою підстав виникнення, переходу, обтяження чи припинення прав…” // Жариков Ю.Г., Масевич М.Г. Недвижимое имущество: правовое регулирование. – М.: БЕК., 1997. – С. 7; аналогічну думку висловив Кулініч П.Ф. Право землекористування. Оренда землі. // Земельне право. / За ред. В.І.Семчика і П.Ф.Кулініча. – К.: Видавничий дім “Ін Юре”, 2001. – С. 163; У більшості коментарів до ЗК сповідується подібний підхід: “Вона має… правовий характер, який підтверджує законність володіння і користування землею.” // Беженар Г.М. Державна реєстрація земельних ділянок. В кн. Земельний кодекс України. / За ред. А.П. Гетьмана, М.В.Шульги – Х.: ТОВ Одіссей, 2002. – С. 525.); Пащенко Олександр Миколайович, коментуючи ст.202 ЗК, висловив позицію за якої юридичний характер державної реєстрації земельних ділянок «полягає у закріпленні і підтвердженні законності володіння і користування землею», а саму «державну реєстрацію слід розглядати як державний запис землеволодінь і землекористувань, за допомогою якого юридично оформляється право власників землі та землекористувачів на земельні ділянки» // Науково-практичний коментар Земельного кодексу України / За заг. ред. В.В. Медведчука. – К.: Юрінком Інтер, 2004 – С.562.
Аналогічно підходить до цього і законодавство, визначаючи державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень (ст. 2 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень» від 1 липня 2004 року №1952-IV) як офіційне визнання і підтвердження державою фактів виникнення, переходу або припинення речових прав на нерухоме майно та їх обмежень, що супроводжується внесенням даних до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та їх обмежень. Або, наприклад, державну реєстрацію договорів оренди земельних ділянок як офіційне визнання і підтвердження державою факту виникнення або припинення права оренди земельних ділянок (пункт 2 Порядку державної реєстрації договорів оренди землі, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 1998 року). [Пояснити стан постанови у частині співвідношення її норм із нормами зазначеного Закону]. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року теж оперує терміном “визнання факту виникнення або припинення права власності і права користування земельними ділянками”, описуючи реєстрацію як складову державного земельного кадастру (Див. ч. 1 ст. 193). Але таке визначення реєстрації та її мети є хибним, оскільки законодавець таким чином не враховує, що право на землю не виникає до проведення реєстрації (ст. 125 ЗК, частина 1 статті 18, частина 1 статті 20 Закону України “Про оренду землі” від 6 жовтня 1998 року № 161-XIV з подальшими змінами та доповненнями ). Отже, згідно чинного законодавства у випадку відсутності реєстрації немає і факту виникнення відповідного права. Логічно, “визнання і підтвердження” факту, якого з юридичної точки зору просто не існує, не є тими термінами, які відображають суть та мету того, що відбувається насправді, оскільки «визнати і підтвердити» юридичний факт, який ще не виник неможливо.
Реєстрація прав на землю своєю основною метою має настання правових наслідків, а саме – санкціонованого державою виникнення статусу особи як офіційного, законного суб’єкта відповідного права на землю. Тому легітимація (тобто визнання або підтвердження законності якого-небудь права або повноваження7, статусу) не є метою реєстрації прав на землю. Такою метою виступає легалізація (виникнення з огляду законодавства) відповідних повноважень. І, оскільки мета реєстрації прав на землю безпосередньо впливає на визначення її функцій, визначальною функцією такої реєстрації буде не легітимаційна, а легалізаційна функція.
Деякими авторами висловлюється думка, згідно з якою під “реєстрацією землекористування” слід розуміти оформлення прав на землю (Дегтярёв И.Б., Осипов Л.И. Земельное право и учёт земель. - М.: Колос, 1970 – С. 134; Колотинская Е.Н. Правовые основы советского земельного кадастра. – М.: Изд-во Моск. ун-та, 1980. – С. 57.) На наш погляд, застосування терміна “оформлення” у контексті реєстрації прав на землю безперечно є лаконічним, але його недоліком є, певною мірою, обмеженість у розкритті, поясненні правової природи реєстрації прав на землю, адже про оформлення можна говорити як у межах легалізаційної, так і у межах легітимаційної діяльності. Відповідно, оскільки даний термін не дає абсолютно чіткої відповіді на питання правової природи та мети реєстрації, вважаємо відносно допустимим його застосування під час визначення реєстрації прав на землю лише у випадку, коли йдеться про легалізацію таких прав.
Крім того, оформлення відповідного права на земельну ділянку з огляду чинного законодавства відбувається не інакше як через оформлення належних правовстановлюючих документів на земельні ділянки (первинних: відповідних державних актів або договорів оренди земельних ділянок – ст. 125 ЗК, або вторинних: Книги записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі; Поземельної книги; Реєстраційної картки; Відомостей про перехід права власності на земельну ділянку), що розпочинається задовго до власне процедури реєстрації.
Таким чином, термін “оформлення” не є науково-точним терміном, за допомогою якого можна беззастережно відмежувати реєстрацію прав на землю від інших юридично-значимих процедур.
Тепер «розберемося» із правовою природою реєстрації права власності на нерухоме майно [мається на увазі крім земельних ділянок].
Основна теза – правова природа реєстрації права власності на нерухоме майно є різною залежно від способу набуття права на нерухоме майно.
За загальним правилом реєстрація прав на нерухоме майно є легалізацією відповідного права. Наприклад, відповідно до абз. 3 ч. 2. ст. 331 ЦК «Набуття права на новостворене майно та об'єкти незавершеного будівництва»:
Якщо право власності на нерухоме майно відповідно до закону підлягає державній реєстрації, право власності виникає з моменту державної реєстрації.
Відповідно до абз. 3 ч. 1 ст. 344 ЦК «Набувальна давність»:
Право власності на нерухоме майно, що підлягає державній реєстрації, виникає за набувальною давністю з моменту державної реєстрації.
Про легалізаційну юридичну природу реєстрації прав на нерухоме майно свідчать також і норми , що стосуються припинення відповідних правовідносин:
Відповідно до ч. 3 ст. 347 ЦК «Відмова від права власності»:
У разі відмови від права власності на майно, права на яке підлягають державній реєстрації, право власності на нього припиняється з моменту внесення за заявою власника відповідного запису до державного реєстру.
Або, наприклад, ч. 2 ст. 349 ЦК «Припинення права власності внаслідок знищення майна»:
У разі знищення майна, права на яке підлягають державній реєстрації, право власності на це майно припиняється з моменту внесення за заявою власника змін до державного реєстру.
Якщо ж реєстрація права власності на нерухоме майно (крім земельної ділянки) проводиться після здійснення передбаченої законом державної реєстрації договору про відчуження майна, що за законодавством підлягає державній реєстрації (наприклад, договору купівлі-продажу єдиного майнового комплексу, житлового будинку (квартири) або іншого нерухомого майна – ст. 657 ЦК; договору міни нерухомого майна – ст. 716 ЦК; договору довічного утримання, за яким передається набувачеві у власність нерухоме майно – ч. 2 ст. 745 ЦК; договору про передачу нерухомого майна під виплату ренти у випадку передачі нерухомого майна у власність платника ренти – ч. 2. ст. 732 ЦК), то державна реєстрація прав на нерухоме майно, в силу ч. 4 ст. 334 ЦК носить чітко виражений легітимаційний (підтверджувальний), а не легалізаційний характер.
Для довідки: ч.4 ст. 334 ЦК «Момент набуття права власності за договором»:
Якщо договір про відчуження майна підлягає державній реєстрації, право власності у набувача виникає з моменту такої реєстрації.
Тобто не з моменту реєстрації права, а з моменту реєстрації правочину.
Реєстрація прав на землю також виконує екологічну функцію. Відповідно, вона характеризує призначення такого виду діяльності, яке полягає у тому, що реєстрація у суспільстві виступає не лише незамінним засобом легалізації відповідних прав на землю, а й засобом, який здатен сприяти і, навіть, забезпечити екологічно правильний розподіл, використання, відтворення і охорону земель, адже чим більше у процесі реєстрації прав на землю зареєстровано відомостей про земельні ділянки, права на них та інші характеристики, тим краще будуть здійснюватися інші функції управління у галузі екології в цілому (наприклад, екологічне прогнозування8, інформаційне екологічне забезпечення, екологічний контроль, моніторинг тощо).
На мою думку екологічна функція державної реєстрації права власності на нерухоме майно (крім землі) є менш вираженою порівняно із реєстрацією прав на землю.
Не менш очевидною та важливою функцією і реєстрації прав на землю і реєстрації права власності на нерухоме майно є інформаційна функція, яка полягає у забезпеченні заінтересованих суб’єктів правовою та іншою важливою інформацією, яка стосується землі (її виділяють такі автори як Жариков Ю.Г., Масевич М.Г. в роботі Недвижимое имущество: правовое регулирование. – М.: БЕК., 1997. – С.7) поряд із охоронною функцією реєстрації прав на землю: “Завдання державної реєстрації – перш за все охороняти права власників та гарантувати достовірну інформацію про нерухоме майно”). Дана функція реєстрації прав на землю природно пронизує усі інші функції, які виконує реєстрація. Без можливості реалізації інформаційної функції легалізаційна (правовстановлювальна) та екологічна функції реєстрації прав на землю залишились би просто деклараціями основних напрямів діяльності. Саме інформаційна функція наповнює специфічним змістом екологічну, оскільки безпомилково можна сказати, що остання носить чітко виражений інформаційний характер.
Зрозуміло, що у випадку створення надійного інформаційного ресурсу даних, що мають правове значення, створюються основи для більш ефективного здійснення облікової та статистичної функцій. Ці функції притаманні і реєстрації прав на землю і реєстрації права власності на нерухоме майно.
Якщо спробувати дати визначення обліку кількості та якості земель, то можна сказати, що ним є юридично визначена, об’єктивно необхідна, вольова діяльність уповноважених суб’єктів, спрямована на внесення передбачених законодавством належно отриманих відомостей (про площу, склад угідь та про їх природні і набуті властивості, що впливають на їх родючість, а також про ступінь забруднення ґрунтів) у спеціально призначену для цього офіційну земельно-облікову та земельно-звітну документацію. При цьому чи не найбільш надійним джерелом отримання необхідних відомостей можуть бути офіційні дані державного реєстру земель або державного реєстру прав на нерухоме майно та їх обмежень, державного реєстру прав власності на нерухоме майно.
Всі перераховані вище функції, які характеризують призначення реєстрації прав на землю, надають можливість визначити, що така реєстрація виступає охоронним засобом забезпечення прав відповідних суб’єктів на землю.
3. Серед ознак реєстрації прав на землю, реєстрації права власності на нерухоме майно можна виділити ініціювання останніх з боку заінтересованих суб'єктів: тобто зазначена діяльність здійснюється суб’єктом реєстрації лише після отримання відповідного звернення з боку заявника.
Так, наприклад, чинним законодавством передбачено настання такого юридичного факту, як подання відповідної заяви: ч. 5 ст. 3, ч. 4, 5 ст. 4 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень»:
ч. 5 ст. 3: Відповідно до цього Закону реєстрація речових прав на нерухомість, їх обмежень здійснюється лише в разі вчинення правочинів щодо нерухомого майна, а також за заявою власника (володільця) нерухомого майна.
ч. 4, 5 ст. 4:
Державна реєстрація прав на нерухоме майно, що є у державній власності, здійснюється за заявою органу, уповноваженого в установленому порядку управляти нерухомим майном, що є у державній власності.
Державна реєстрація прав на нерухоме майно територіальної громади здійснюється за заявою органу, уповноваженого управляти комунальним майном.
Зверніть увагу, що законодавство (пункт 1.16. Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди землі, затвердженої Наказом Держкомзему України № 43 від 4.05.1999) в процесі «оформлення» державного акту передбачає також наявність заяви власника землі або землекористувача про складання державного акта як складової частини технічної документації з його складання. Не варто ототожнювати заяву про складання державного акта із заявою про державну реєстрацію права на земельну ділянку.
Пункт 2.3. Тимчасового положення про порядок державної реєстрації прав власності на нерухоме майно (затвердженого Наказом Мін'юсту № 7/5 від 07.02.2002) передбачає:
Для здійснення реєстрації права власності на нерухоме майно власник (власники) або належним чином уповноважена ним (ними) особа подає заяву встановленої форми (додаток 3 до зазначеного положення).
Згідно пункту 2.1. Для реєстрації виникнення, існування, припинення прав власності на нерухоме майно та оформлення прав власності на нерухоме майно до БТІ разом із заявою про реєстрацію прав власності подаються правовстановлювальні документи (додаток 1), їх копії (нотаріально засвідчені), а також інші документи, що визначені цим Положенням… Правовстановлювальні документи, які відповідно до закону підлягають обов'язковій державній реєстрації, приймаються за умови проведення їх державної реєстрації.
Додаток1:
1. Договори, за якими відповідно до законодавства передбачається перехід права власності, зокрема купівлі-продажу, міни, дарування, довічного утримання, лізингу, предметом яких є нерухоме майно, про припинення права на аліменти для дитини у зв'язку з передачею права власності на нерухоме майно, договори про задоволення вимог іпотекодержателя, договори про виділ у натурі частки нерухомого майна, про поділ нерухомого майна, що є в спільній частковій чи спільній сумісній власності. (Пункт 1 додатку 1 в редакції Наказу Мін'юсту № 36/5 від 17.05.2004, із змінами, внесеними згідно з Наказом Міністерства юстиції № 49/5 від 19.05.2005)
2. Свідоцтва про право власності на частку в спільному майні подружжя в разі смерті одного з подружжя, що видаються нотаріусами. (Пункт 2 в редакції Наказу Міністерства юстиції № 86/5 від 22.01.2009)
3. Свідоцтва про право на спадщину, видані нотаріусами. (Пункт 3 із змінами, внесеними згідно з Наказом Міністерства юстиції № 86/5 від 22.01.2009)
4. Свідоцтва про придбання майна з прилюдних торгів (аукціонів), видані нотаріусами. (Пункт 4 в редакції Наказу Міністерства юстиції № 86/5 від 22.01.2009)
5. Свідоцтва про придбання майна з прилюдних торгів (аукціонів), якщо прилюдні торги (аукціони) не відбулися, видані нотаріусами. (Пункт 5 в редакції Наказу Міністерства юстиції № 86/5 від 22.01.2009)
6. Свідоцтва про право власності на об'єкти нерухомого майна, видані органами місцевого самоврядування. (Пункт 6 із змінами, внесеними згідно з Наказом Міністерства юстиції № 86/5 від 22.01.2009)
7. Свідоцтва про право власності, видані органами приватизації наймачам житлових приміщень у державному та комунальному житловому фонді. (Пункт 7 в редакції Наказу Міністерства юстиції № 86/5 від 22.01.2009)
8. Свідоцтва про право на спадщину та свідоцтва про право власності на частку в спільному майні подружжя, оформлені консульськими установами України.
9. Договори відчуження нерухомого майна, що перебуває у податковій заставі, укладені шляхом проведення цільових біржових чи позабіржових аукціонів з метою погашення податкового зобов'язання. (Пункт 9 додатку 1 в редакції Наказу Мін'юсту № 36/5 від 17.05.2004)
10. Рішення судів, третейських судів про визнання права власності на об'єкти нерухомого майна, про встановлення факту права власності на об'єкти нерухомого майна, про передачу безхазяйного нерухомого майна до комунальної власності. (Пункт 10 додатку 1 із змінами, внесеними згідно з Наказом Мін'юсту № 36/5 від 17.05.2004)
11. Мирова угода, затверджена ухвалою суду.
12. Рішення засновника про створення державної (національної) акціонерної компанії, державної (національної) холдингової компанії, відкритого акціонерного товариства, створеного в процесі приватизації (корпоратизації), та акт приймання-передавання нерухомого майна або перелік зазначеного майна, наданий засновником чи державним органом приватизації. (Пункт додатку 1 в редакції Наказу Мін'юсту № 36/5 від 17.05.2004)
13. Дублікати правовстановлювальних документів, видані нотаріусами та органами місцевого самоврядування, органами приватизації, копії архівних документів, видані державними архівами. (Пункт додатку 1 із змінами, внесеними згідно з Наказами Мін'юсту № 36/5 від 17.05.2004, № 86/5 від 22.01.2009)
14. Свідоцтва про право власності на нерухоме майно загальносоюзних творчих спілок колишнього СРСР, які видаються Фондом державного майна.
15. Свідоцтва про право власності, видані Державним управлінням справами, на житлові та нежитлові об'єкти суб'єктам, що беруть участь разом з Державним управлінням справами в будівництві нового житла.
4. Зазначена діяльність здійснюється відповідним суб'єктом - уповноваженим органом, до компетенції якого входить здійснення управлінської діяльності, зокрема - реєстраційної діяльності.
Ст. 5 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень»:
1. Систему органів державної реєстрації прав складають центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері державної реєстрації прав, створена при ньому державна госпрозрахункова юридична особа з консолідованим балансом (центр державного земельного кадастру) та її відділення на місцях, які є місцевими органами державної реєстрації прав.
2. Держателем Державного реєстру прав є центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів.
3. Адміністратором Державного реєстру прав є центр державного земельного кадастру, який здійснює його ведення. Статут центру державного земельного кадастру затверджує центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів.
4. Державна реєстрація прав проводиться місцевими органами державної реєстрації прав виключно за місцем знаходження нерухомого майна, а саме: в містах Києві та Севастополі, місті обласного підпорядкування, районі.
Згідно пункту 2.6. Тимчасового положення про порядок державної реєстрації прав власності на нерухоме майно (затвердженого Наказом Мін'юсту № 7/5 від 07.02.2002):
Заява про реєстрацію прав власності подається до БТІ, яке здійснює свою діяльність на території тієї адміністративно-територіальної одиниці, на якій розташований об'єкт нерухомого майна.
5. Наявність прямого причинно-наслідкового зв’язку між здійсненням реєстрації прав на землю, (і за загальним правилом) реєстрації прав на нерухоме майно та виникненням відповідного статусу землевласника або землекористувача, власника нерухомого майна.
Стаття 125 Земельного кодексу України від 21 жовтня 2001 року на сьогодні нарешті чітко передбачає, що право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав. Наведена норма у цитованій редакції свідчить про беззаперечну наявність зазначеного зв’язку і не вимагає необхідності розгорнутого доведення його існування. Те саме стосується висновків, які ми зробили вище, аналізуючи (у контексті функцій, правової природи реєстрації права власності на нерухоме майно) норми: абз. 3 ч. 2. ст. 331, абз. 3 ч. 1 ст. 344, ч. 3 ст. 347, ч. 2 ст. 349 ЦК.
Відповідно до особливостей, виділених щодо змінної правової природи реєстрації права власності на нерухоме майно (крім земельних ділянок) залежно від способу набуття права, можна зазначити, що дана ознака є відсутньою стосовно реєстрації права власності на нерухоме майно у випадку, якщо реєстрація прав на нерухоме майно проводиться після здійснення передбаченої законом державної реєстрації договору про відчуження майна (наприклад, договору купівлі-продажу єдиного майнового комплексу, житлового будинку (квартири) або іншого нерухомого майна – ст.657 ЦК; договору міни нерухомого майна – ст.716 ЦК; договору довічного утримання, за яким передається набувачеві у власність нерухоме майно – ч.2 ст.745 ЦК; договору про передачу нерухомого майна під виплату ренти у випадку передачі майна у власність платника ренти – ч.2. ст.732 ЦК).
6. Одне тільки визначення реєстрації прав на землю через діяльність відповідних уповноважених суб’єктів передбачає існування процедури як послідовності певних дій, а також можливість наявності її етапів, стадій.
Процедура реєстрації за Законом «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень» визначена у статті 17 останнього [стадії та законодавчі недоліки якої ми вже аналізували в межах питання № 2 Теми №1 даного курсу; див відповідний матеріал лекції, або Гринько С.В. Коментар до статті 202 «Державна реєстрація земельних ділянок» // Земельний кодекс України: Науково-практичний коментар / За заг. ред. В.І. Семчика. – 3 – є вид., перероб. і доп. – К.: Видавничий Дім “Ін Юре”, 2007. - С. 778-784].
О
скільки
Державного реєстру прав на нерухоме
майно та їх обмежень, передбаченого
зазначеним Законом, ще не створено, а
також з огляду відомих недоліків у
механізмі реалізації норм даного Закону
(див. матеріал лекції з теми №1 «Законодавчі
засади державної реєстрації прав на
землю та реєстрації права власності на
нерухоме майно» даного курсу) на практиці
продовжують здійснювати ведення
Державного реєстру земель, а також
провадити реєстрацію прав на земельні
ділянки за стадіями визначеними
Тимчасовим порядком ведення державного
реєстру земель, затвердженим Наказом
Держкомзему України від 2 липня 2003 року.
Схематично зазначені стадії можна
зобразити наступним чином (рис. 2):
Рис. 2
За загальним правилом, для того, щоб оформити, наприклад, державний акт на право власності на земельну ділянку необхідно попередньо розробити технічну документацію із землеустрою щодо його складання за переліком, визначеним статтею 56 Закону України “Про землеустрій” від 22 травня 2003 року та пунктом 1.16. Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди землі, затвердженої Наказом Держкомзему України від 4 травня 1999 року № 43 (відмітимо що склад документів за цими двома нормами не збігається повністю). Розробку такої документації мають право здійснювати землевпорядні організації (державні або недержавні), які мають ліцензію на здійснення робіт із землеустрою9. Підкреслимо, що кадастровий план земельної ділянки, складений за результатами зйомки, є складовою частиною зазначеної технічної документації, і вже містить кадастровий номер, присвоєний даній земельній ділянці.
На першій стадії розроблена технічна документація (реєстраційна справа) за актом приймання-передавання передається разом із маркованим цифровим носієм, що містить обмінний файл (файл обміну даними результатів землевпорядних робіт в електронному вигляді) реєстратору (структурному підрозділу Центру державного земельного кадастру при Держкомземі України, який має доступ до бази даних автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру). На цій стадії землевпорядна організація починає заповнювати бланк відповідного державного акта.
На другій стадії реєстратор перевіряє на предмет дотримання вимог до структури, змісту та формату обміну даними обмінний файл, порівнює його з технічною документацією (яку теж перевіряє) та приймає його, роблячи відмітку на титульному аркуші технічної документації про приймання обмінного файлу. Після цього реєстратор починає заповнювати реєстраційну картку. Реєстраційна картка, як правопосвідчувальний документ, не передбачена Земельним кодексом України від 25 жовтня 2001 року, але її наявність на підзаконному рівні не сприймається нами як недолік, адже це ліквідує прогалину у сфері реєстрації відомостей про наявні обмеження прав на земельні ділянки, обтяження земельних ділянок, земельні сервітути, оскільки в межах процедури реєстрації реєстраційна картка підшивається до Поземельної книги та стає складовою частиною Державного реєстру земель. Процес оформлення реєстраційної картки на цій стадії лише розпочинається. [Взагалі дана картка заповнюється трьома різними суб’єктами, що згідно Тимчасового порядку ведення державного реєстру земель вносять юридично визначені відомості (кожен – по своїх реквізитах), засвідчені підписами цих суб’єктів та скріплені печатками]. Дана стадія завершується передачею технічної документації (з зазначеною вище відміткою) разом із реєстраційною карткою землевпорядній організації у випадку позитивного висновку реєстратора щодо технічної документації або передачею зазначеної документації для доопрацювання разом із списком конкретних вимог та зауважень у вигляді протоколу перевірки, у випадку негативного висновку реєстратора (на схемі дана можлива стадія відображена пунктиром та з позначкою “мінус”).
На третій стадії землевпорядна організація передає заповнену реєстратором реєстраційну картку разом з технічною документацією до територіального органу земельних ресурсів. Тимчасовий порядок ведення державного реєстру земель передбачає у якості мети такої передачі також і проведення державної землевпорядної експертизи. Проте, на нашу думку, проведення зазначеної експертизи не є обов’язковим, оскільки Закон України “Про державну експертизу землевпорядної документації” від 17 червня 2004 року не передбачає технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку серед об’єктів, що підлягають обов’язковій державній експертизі. Закон набув чинності пізніше ніж Тимчасовий порядок ведення державного реєстру земель. Крім того, останній затверджений підзаконним нормативно-правовим актом.
На четвертій стадії територіальний орган земельних ресурсів, згідно пунктів 2.4, 2.5 Тимчасового порядку ведення державного реєстру земель, у десятиденний строк з дня отримання перевіряє документи технічної документації, реєстраційну картку та оформлений (землевпорядною організацією) бланк відповідного державного акта на предмет відповідності один одному та вимогам чинного законодавства щодо оформлення цих документів та, у випадку відсутності розбіжностей, після засвідчення достовірності даних підписом керівника територіального органу земельних ресурсів з зазначенням прізвища та ініціалів і скріплення печаткою, передає бланки відповідного державного акта (2 примірники) та реєстраційної картки (теж 2 примірники) оператору (структурному підрозділу Центру державного земельного кадастру при Держкомземі України, що веде книгу реєстрації, формує Поземельну книгу та не має прямого доступу до бази даних автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру) за актом приймання-передавання. Інші матеріали технічної документації залишаються у територіальному органі земельних ресурсів. [Чинне законодавство передбачає можливість здійснення реєстратором функцій оператора (до призначення останнього наказом реєстратора) тому на схемі зазначено «оператор (реєстратор)»]. На цій стадії можливе також повернення (стадія IV з позначкою «мінус») документів землевпорядній організації на доопрацювання у разі відсутності відмітки про приймання обмінного файлу, або у випадку виявлення зазначених вище розбіжностей. При цьому відмітка про приймання обмінного файлу анулюється територіальним органом земельних ресурсів, а реєстраційна картка вилучається та передається реєстратору за актом приймання-передавання.
Згідно останніх змін до 2.14. Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди землі, затвердженої Наказом Держкомзему № 43 від 4.05.1999, державний акт на право власності на земельну ділянку складається у двох примірниках, підписується посадовими особами в такій послідовності: начальник державного органу земельних ресурсів, голова (керівник) органу місцевого самоврядування або органу виконавчої влади та особа, що здійснила реєстрацію акта. При цьому жодних змін у Тимчасовий порядок ведення державного реєстру земель традиційно внесено не було. Отже, застосувавши системне тлумачення наведених норм, можна зробити висновок, що після підписання на четвертій стадії територіальним органом земельних ресурсів 2-х бланків державних актів останні передаються для підписання (на п’ятій стадії) голові органу місцевого самоврядування або керівникові відповідного органу державної виконавчої влади.
Оскільки Тимчасовим порядком ведення державного реєстру земель чітко визначено (пп. 2.4, 2.5) що оператору (реєстратору) два примірники державного акта та два примірники реєстраційної картки передає саме територіальний орган земельних ресурсів (за актами приймання-передавання), зазначене передання можна вважати шостою стадією.
Таким чином, на сьомій стадії оператор (реєстратор) в присутності заявника здійснює та засвідчує запис про державну реєстрацію прав на землю до Книги записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі. На цій стадії здійснюється та засвідчується запис про державну реєстрацію, який включає реєстраційний номер, у відповідному державному акті та реєстраційній картці. У разі виявлення розбіжностей в первинних правопосвідчувальних документах (наприклад, державний акт на право власності на земельну ділянку) та вторинних (реєстраційній картці) вони за актом приймання-передавання повертаються до територіального органу земельних ресурсів для доопрацювання (стадія VII з позначкою «мінус»). Один примірник реєстраційної картки підшивається оператором до Поземельної книги, формування якої він і забезпечує. Інший примірник реєстраційної картки оператор передасть (на восьмій стадії) реєстратору для подальшого внесення відомостей з реєстраційної картки до бази даних автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру (електронного реєстру). На восьмій стадії оператор також передасть один примірник державного акта до територіального органу земельних ресурсів за актом приймання-передавання. У оператора, таким чином, на сьомій стадії (під час реєстрації) залишається в розпорядженні лише один примірник відповідного державного акта, який він і передає заявнику (причому під його підпис безпосередньо у Книзі «записів реєстрації» у 18-й графі).
Відповідно до зазначеного, передачу документів реєстратору після внесення відомостей до обох книг державного реєстру земель для подальшого оформлення електронного реєстру можна виокремити в наступну ‑ восьму - стадію.
На наступній – дев’ятій стадії відбувається внесення реєстратором відомостей до бази даних автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру, після чого на першій сторінці реєстраційної картки ставиться штамп реєстратора та підпис особи, яка внесла відомості.
Відповідно до вимог чинного земельного законодавства (ст. 125 ЗК), за нашим глибоким переконанням, права на земельні ділянки виникають на сьомій стадії окресленої процедури, причому у момент внесення та засвідчення записів до вторинних правопосвідчувальних документів (відповідних книг) паперового реєстру, а не у момент отримання первинного правопосвідчувального документа (державного акта). Пунктом 2.8. Тимчасового порядку ведення державного реєстру земель передбачено, що: "Видача державного акта на право власності на земельну ділянку, на право постійного користування земельною ділянкою та договору оренди (суборенди) землі супроводжується внесенням запису про державну реєстрацію до відповідних розділів книги реєстрації. При цьому оператор (реєстратор) відображає дані державної реєстрації на всіх примірниках державних актів на право власності на земельну ділянку, на право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди (суборенди) землі". [Тим не менше, реєстрація (запис) відомостей про право до реєстру та видача правопосвідчувальних документів явища не тотожні, адже може трапитись випадок, коли в присутності заявника оператор вже здійснив реєстрацію, але громадянин в силу раптового погіршення стану здоров'я не зміг засвідчити своїм підписом у відповідній Книзі реєстру факт отримання правопосвідчувального документа. У такому випадку, реєстрація та видача не збігаються у часі, навіть за наявності вказівки у законодавстві про "супровід" видачі реєстрацією, і, можливо, видати цьому громадянину державний акт можна буде тільки після певного терміну перебування скажімо у лікарні або після належного оформлення представництва. Тому термін "видача", на нашу думку не є науково точним терміном, який відображає справжню дату і час виникнення відповідного права на земельну ділянку, на відміну від терміну "реєстрація". Відмова законодавця у 2009 році від його застосування на рівні Земельного кодексу України сприймається мною як правильний крок].
Враховуючи все вищезазначене, нескладно зробити висновок, згідно якого передання на восьмій стадії оператором документів, що свідчать по зареєстроване право на земельну ділянку іншому суб’єкту (реєстратору) з метою внесення ним даних до електронного реєстру, так само як і власне внесення таких даних до такого реєстру (на дев’ятій стадії), не впливають на момент виникнення, зміни або припинення права на земельну ділянку, а відтак і не тягнуть жодних правових наслідків у контексті конкретного часу виникнення, зміни або припинення відповідного права, адже відомості, внесені до електронного реєстру не засвідчуються, на сьогодні, електронним цифровим підписом.
Прошу запам’ятати цю тезу адже вона дає відповідь на питання природи даних паперового реєстру (відповідних книг Державного реєстру земель) та електронного реєстру (автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру). Документарні дані Книг державного реєстру земель (об’єктивовані у паперовій формі) носять правовий (юридично значимий) характер у той час як електронні данні АС ДЗК на сьогодні, на жаль, носять виключно довідковий характер і не впливають на виникнення, зміну або припинення земельних правовідносин. Відтак відповідні пропозиції висловлені у юридичній літературі у частині інформатизації ведення державного земельного кадастру досі залишаються актуальними.
[Характеристику стадій спеціальних процедур реєстрації прав на землю ми розглянемо у темі № 4 «Види та порядок здійснення реєстрації прав на землю та реєстрації права власності на нерухоме майно та їх місце в реєстраційній системі України»].
На підзаконному рівні стадії реєстрації прав власності на нерухоме (крім земельних ділянок) майно передбачені пунктом 1.13. Тимчасового положення про порядок державної реєстрації прав власності на нерухоме майно, затвердженого Наказом Мін'юсту № 7/5 від 07.02.2002:
1. приймання й перевірка документів, поданих для реєстрації прав власності на нерухоме майно;
2. установлення відсутності підстав для відмови в реєстрації прав;
3. прийняття рішення про реєстрацію прав власності або про відмову в реєстрації прав;
4. унесення записів до Реєстру прав;
5. учинення написів на правовстановлювальних документах;
6. видача витягів із Реєстру прав про реєстрацію прав.
7. Наступною ознакою є те, що зазначена діяльність здійснюється у межах правовідносин у сфері реєстрації прав на землю, правовідносин у сфері реєстрації прав власності на нерухоме майно, які, зазвичай, є відносними регулятивними (земельними управлінськими - у випадку реєстрації прав на землю або адміністративними – у випадку реєстрації прав власності на нерухоме майно) правовідносинами процесуального характеру.
Вказаним правовідносинам властиві всі ознаки, які, прийнято виділяти стосовно правовідносин: підстави виникнення, зміни та припинення, наявність відповідної структури: суб’єктного, об’єктного складу та змісту (юридичного та фактичного). Даним відносинам притаманний специфічний комплексний об’єкт – земельна ділянка, нерухоме майно, права на землю, право власності на нерухоме майно, суб’єкт (або суб’єкти) прав на земельну ділянку, суб'єкт (або суб’єкти) права власності на нерухоме майно та інші явища (як опосередковані елементи зазначеного комплексного об’єкта), а також (як безпосередня складова зазначеного об’єкта) юридично-визначені відомості про них, що містяться у передбачених законодавством джерелах - первинних офіційних документах, задіяних у процесі реєстрації.
[Обґрунтування зазначеної тези ми детально розглянемо у наступній темі - темі № 3 «правовідносини у сфері реєстрації прав на землю та реєстрації прав на нерухоме майно»].