Глава II. Государственный контроль

§ 1. Природа и назначение контроля

Одним из существенных элементов государственного управления является контроль. Он позволяет своевременно корректировать ход управленческой деятельности и на основе информации о фактических ситуациях, явлениях и изменениях принимать меры по устранению недостатков в работе звеньев управления и должностных лиц, «отклонений» от заданных целей. Эффективность контроля обеспечивается многими факторами, и прежде всего его направленностью, систематичностью, всеобъемлющим характером, действенностью осуществляемых мер, прочной правовой базой.

Контроль является одной из традиционных функций управления. Может быть, по этой причине сложилось немало представлений о его назначении, элементах, механизме. При этом обращает на себя внимание тенденция расширенной трактовки контроля, осуществляемого не только государственными органами, но и иными звеньями социального управления. В последние годы появилось немало ценных работ, посвященных функционированию контроля в обществе.

В юридической литературе контроль чаще всего рассматривается в качестве функции государственных органов.

Например, в работах по теории государства и права, государственному праву объектом изучения был контроль представительных органов власти за аппаратом управления, контроль вышестоящих органов за деятельностью нижестоящих и т.п. В исследованиях ад-министративистов контроль чаще всего анализировался под углом зрения обеспечения законности в государственном управлении. Несомненным шагом вперед было исследование системы государственного и общественного контроля в СССР, где он характеризовался как составной элемент научного руководства всеми государственными и общественными делами, как неотъемлемая часть управления, как социальная функция.

Плодотворна попытка выделить контроль (и учет) в общем управленческом цикле. Контроль - это функция управления, для которой хара/:~перка система наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям, выявление результатов воздействия субъекта на объект, Зо-пущенных отклонений, коррегирование (См.: В.Г. Афанасьев. Научное управление обществом. - М.: Политиздат, 1968, с. 234-241). Здесь, правда, контроль служит своеобразным «продолжением» лишь одной из функций управления - решений; в то же время неоправданно расширяется оиеночкая функция контроля.

Понимание контроля как одной из стадий управленческого цикла обогащает наше представление о временных характеристиках данной функции, хотя при этом допускается некоторое преувеличение роли контроля как одной из главных функций управления. Придание контролю свойств центрального звена системы государственного управления также ведет к ограничительному пониманию характера всего процесса управления, поскольку содержательность управленческого воздействия определяется прежде всего теми стадиями, которые связаны с целеполаганием, прогнозированием, планированием, принятием решений.

Рассмотрение контроля в связи с выполнением им отражательной, познавательной роли позволяет, как отмечается в литературе, фиксировать расхождения, сравнивая результаты с целью. Первостепенное значение имеет прежде всего сам факт наличия отклонений, их точная и своевременная фиксация. Ведь не всегда причины отклонений рассматриваются через призму контроля. И это связано с другим признаком контроля - его регуля-тивностью.

Встречаются и двуединые характеристики государственного контроля, как одной из разновидностей властей, «четвертой власти», и как функции других ветвей власти и инструмента их взаимодействия. Это - вполне резонные суждения, особенно во второй части. (См. О.Ф. Андрийко. Контроль в демократическом государстве. Проблемы и тенденции. - Киев, Наукова Думка, 1994, с. 8-32).

Проведенные исследования позволяют определить природу контроля и его место в управленческом процессе. Контроль есть проверка соблюдения и выполнения нормативно установленных задач, планов и решений, т.е. начало цикла, посвященного оценке фактически осуществленного процесса. При такой характеристике подчеркивается, во-первых, функциональное назначение контроля, во-вторых, то, что он возникает прежде всего на определенной стадии управленческого процесса, в-третьих, то, что он осуществляется всеми субъектами государственного управления.

Контроль органически связан с другими функциями управления. Его самостоятельное значение преимущественно на одной из последних стадий процесса управления означает, что контроль служит интегрирующим средством проверки общего курса управления и соответствия ему всех управленческих функций. В то же время не исключается, а предполагается осуществление контрольных действий на любой другой стадии, но уже в качестве вспомогательной функции.

Необходимая пропорция, «баланс» функций - важное условие эффективности управленческой деятельности. В противном случае неизбежна недооценка контроля или его осуществление в ограниченных масштабах. Столь же пагубна и другая крайность -искусственное преувеличение роли контрольных действий и заполнение ими всей «площади» управленческой деятельности.

Контрольная деятельность присуща всем субъектам управления. Каждый из них контролирует выполнение решений, осуществление плановых заданий, соблюдение законности как применительно к своей внутренней системе (в рамках министерства, предприятия и т.п.), так и вовне ее (в пределах большой системы, например, контроль вышестоящих органов за деятельностью нижестоящих, в пределах других «внешних» систем, например, контроль областных органов за работой предприятий федерального значения).

Мы не ставим своей задачей рассмотрение различных сторон организации и деятельности органов, осуществляющих функции контроля. В рамках нашей темы важнее подчеркнуть другие моменты. Один из них связан с установлением разного удельного веса контрольных функций в общем объеме деятельности каждого вида органов, другой - с применением специфических способов и методов контроля в деятельности законодательных органов, органов управления и других организаций. Соблюдение этой специфики является весьма существенным условием для эффективной контрольной деятельности каждого субъекта управления.

Первостепенное значение приобретает согласование деятельности в сфере контроля различных управляющих систем. Повторные проверки одних и тех же организаций по одинаковому кругу вопросов снижают эффективность контроля, ведут к излишним затратам общественного труда и времени, отвлекают кадры от выполнения важных управленческих задач.

Упорядочению и повышению эффективности контроля служит ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», подписанный Президентом РФ 8 августа 2001 г.

Названный ФЗ регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством РФ. В законе четко определены полномочия федеральных, региональных и местных органов в данной сфере; установлен строгий порядок проведения мероприятий по контролю. Новизна данного ФЗ заключается в гарантиях прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), закрепленных в ст.ст. 15, 16.

Контрольная деятельность, как и всякая разновидность управленческой деятельности, протекает циклично. Ей присущи свои принципы, правила. Уяснению этого способствует правильное понимание объектов контроля. Не подлежит сомнению, что в качестве объектов выступают, с одной стороны, все сферы управленческой, хозяйственной, социально-культурной, административной деятельности, а с другой - управленческие функции: планирование, использование информации, решения, организационно-инструктивные и иные действия и т.д. Тем самым контроль как бы «замыкает» осуществление указанных функций, позволяя выявить степень их направленности на заданные цели, ход осуществления, оценить уровень деятельности организаций и Должностных лиц.

Есть и другие правила, которые отражают прогрессивные тенденции процесса выполнения контрольных функций. К ним относятся, например, систематичность, означающая непрерывность осуществления этих функций. Эпизодически проводимые от случая к случаю мероприятия не позволяют своевременно обнаружить и устранять «отклонения» от установленных целей. Кроме того, в системе управления нарушается та ритмичность в выполнении одной из функций, которая столь необходима. Подчас управленческая деятельность ориентируется на «контрольный режим» лишь по чрезвычайным основаниям. А это снижает предупредительный эффект контроля.

К таким правилам относится и цикличность процесса осуществления контроля, заключающаяся в периодической смене целеустремленных действий - контрольных операций. Выделяются стадии сбора, обработки, использования контрольной информации.

В контрольной деятельности используются различные методы. К ним нужно отнести тематические проверки, рейды, материалы средств массовой информации, контрольно-информационные материалы, доклады, информации и т.п. Полнота применения всех методов контроля благоприятно отражается на качестве самих проверок. В их проведении, однако, имеется немало недостатков.

В результате проверок, сбора и анализа контрольной информации принимаются различные меры. В них концентрируется главный «заряд» функции контроля. Чаще всего по итогам контрольной деятельности принимаются решения; их полезность измеряется новизной предлагаемых мер, а не воспроизведением предписаний и рекомендаций, высказанных ранее. Поэтому далеко не всегда решения являются наилучшей формой реализации контрольной функции.

Не менее полезны обсуждения, аналитический разбор ситуации, информационно-контрольные материалы, обращения в соответствующие органы, беседы с работниками, инструктирование их и оказание необходимой помощи. Последнее обстоятельство хотелось бы особо подчеркнуть. Последовательно ли применяются меры ответственности к лицам, виновным в невыполнении тех и иных планов, заданий, решений и т.д.? Необходимость строгой оценки работы в этом направлении должна быть осознана в полной мере, поскольку речь идет об укреплении дисциплины, организованности и законности. Главное же состоит в том, что контрольные действия, безотносительно к их форме, являются не конечным пунктом управленческого процесса, а его новым импульсом.

Происходят изменения в содержании, способах и методах выполнения контрольных функций. Думается, что отражение в системах и процессах управления общих тенденций развития, в особенности повышение уровня организованности, сознательности и самодисциплины граждан, лишь в перспективе может привести к некоторому уменьшению удельного веса контроля. В нем будут преобладать не факторы «отклоняющегося» поведения, а условия объективной оценки происходящих управленческих процессов. В современный период государственный контроль необходим.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1997 г. выделен раздел «Усиление контрольной функции государства». Отмечена неэффективность контроля за качеством управления, за исполнительской дисциплиной, соблюдением законов, других нормативных актов, а также судебных решений. Множество ведомственных и вневедомственных структур дублируют друг друга и увлекаются взиманием штрафов. В КоАП постоянно вносятся дополнения и изменения. В повестке дня подготовка проекта федерального закона о государственном контроле, охватывающем систему специализированных контрольных инстанций, четко взаимодействующих между собой.