§ 2. Средства регулирования

В регулировании следует сочетать и устойчивость и динамичность, иначе оно не будет эффективным. Введение и поддержание регулятивных режимов требует серьезных усилий со стороны государственных органов.

Средства, рычаги административно-правового регулирования не одинаковы по своему назначению и содержанию. Они могут быть и жесткими, и ориентирующими, и поддерживающими, в зависимости от решаемой с их помощью задачи. Вопрос о том, удается ли всегда правильно их применить.

Рассмотрим сначала программно-ориентирующие средства регулирования. К ним нужно отнести прежде всего концепции развития сфер и отраслей, государственной политики, перестройки управления. В последние годы часть из них утверждается Президентом, часть - федеральным Правительством. В обоих случаях концепция представляет собой нормативно-Целеориентирующий документ для всех юридических и физических лиц в той или иной сфере. Она служит долгосрочной основой их согласованных действий.

Федеральное Правительство как своего рода центр экономического развития страны использует программы - установления ориентиров и приоритетов. В 1997 г. была принята Программа «Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах». В 2000 г. - План действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы. В 2001 г. - Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы). Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 г. Обоснованность программ с их последовательная реализация требует громадных усилий и прежде всего опоры на науку (См.: Россия - 2015: оптимистический сценарий. М.: 1999).

Более строго структурированы такие программно-целевые акты, как федеральные целевые программы. В них обычно содержатся следующие разделы: состояние проблемы и необходимость ее решения программными методами, основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы, система программных мероприятий, ресурсное обеспечение, механизм реализации и организация управления программой, контроль за ходом ее реализации, оценка социально-экономической эффективности реализации программы.

Программы утверждаются указами Президента или постановлениями Правительства, а на региональном уровне - руководителями соответствующих органов исполнительной власти. В. таком парном соотношении распорядительного и программного актов есть своя логика, ибо действиям всех органов и организаций придается не только ориентирующий, но и обязательный смысл. Беда в том, что программ много, они нередко дублируются и, к сожалению, плохо выполняются. Исполнители живут по своим узким задачам и часто теряют стратегические цели и утрачивают желание взаимодействовать с партнерами. В итоге общий режим регулирования ослабевает и становится менее действенным. Статус программ следовало бы закрепить законом.

В последние годы налицо явное увлечение программами и забвение последовательных и согласованных действий по их реализации. Хорошие по целевой ориентации и содержательности меры оказываются ненужными, и текущая управленческая, хозяйственная и социальная деятельность нередко протекает вне «программного русла».

Есть и другие способы нормативно-целевой ориентации в рамках административно-правового регулирования. Речь идет о приоритетах развития отдельных отраслей и подотраслей и решения тех или иных задач. Приоритеты, разработанные учеными и специалистами, приобретают форму административно-ориентирующего акта. Таковым являются «Приоритетные направления развития науки и техники», утвержденные 21 июля 1996 г. Председателем Правительства РФ, который возглавляет Правительственную комиссию по научно-технической политике.

Для административно-правового регулирования весьма существенным является метод нормативов. Нормативный метод как количественный измеритель может быть выражен в экспортно-импортных квотах, нормах расходования средств, нормативах обеспеченности, в технико-юридических требованиях, стандартах. В них содержатся императивы, способствующие ритмичной деятельности объектов управления.

В качестве примера сошлемся на Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов». 3 июля 1996 г. Правительство одобрило разработанные Минздравмедпромом, Минкультуры, Минобразованием, Минсоцзащиты, Минсвязи и Госкомитетом по физической культуре и туризму (ГКФТ) социальные нормативы. Органам исполнительной власти и органам местного самоуправления рекомендовано их использовать. Речь идет о нормативах обеспеченности населения библиотеками, музеями, больничными учреждениями, о нормах питания в ПТУ и др., о нормативах наполняемости классов и т.п.

Новым является использование договорных методов регулирования. Назовем соглашения о кредитах, бюджетных ссудах, где сторонами являются государственные органы. Ввиду их новизны приведем подробные иллюстрации.

Постановлением Правительства РФ от 19 декабря 1996 г. разрешено Минфину России, в виде исключения, предоставить от имени Правительства РФ поручительство по кредиту коммерческого банка в размере 157 млрд, рублей, привлекаемому администрацией Новосибирской области для финансирования задолженностей по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы и компенсационным выплатам на детей. Указанное поручительство предоставить на основе договора между Минфином России и коммерческим банком, уполномоченным Правительством РФ на проведение операций со средствами федерального бюджета. Расходы по погашению и обслуживанию указанного кредита произвести за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете на 1996 и 1997 гг. (I квартал) для оказания финансовой помощи субъектам РФ и осуществления взаимных расчетов.

Правительство Москвы подписало соглашение с консорциумом шести банков о предоставлении крупного кредита АМО «ЗИЛ». Согласие банков дать кредит имеющему триллионный долг заводу обосновано в решении. В случае невозврата денег «город компенсирует все своими ресурсами». Под ресурсами подразумевались акции АО «Гостиница «Россия». Договор об условиях кредита подписали министр промышленности и руководство банков, входящих в консорциум, - Сбербанка РФ, Инкомбанка, Промстройбанка, Банка Москвы, Мосбизнесбанка и Московского индустриального банка. Со стороны ЗИЛа документ подписал заместитель гендиректора АМО. Кредит в 246 млрд. руб. будет выдан ЗИЛу на год с ежемесячной выплатой процентов из расчета не более 48% годовых. Основной долг будет погашаться в течение последних трех месяцев. При этом мэрия помимо предоставления залога будет выплачивать консорциуму 4% ежемесячно на обслуживание кредита. В залог будет передан 100-процентный пакет акций АО «Гостиница «Россия» на 400 млрд, рублей.

Еще пример - администрация Свердловской области подписала генеральное соглашение с Инкомбанком, соглашение с АО «Сибнефть» о сотрудничестве.

Широко применяются бюджетные ссуды, их пролонгация поддерживает партнеров. Чаще всего эти вопросы решаются на основе распоряжений Правительства РФ.

Стало широко использоваться и такое средство гражданско-правового регулирования, как поручительство. Федеральное Правительство поручает Минфину предоставлять поручительства по кредиту для других органов исполнительной власти. Залогом поручительства служит «государственная казна» и другие гарантированные источники. Приведем ряд иллюстраций.

Вот Постановление Правительства РФ от 19 декабря 1996 г. «О предоставлении Министерством финансов Российской Федерации поручительств по кредитам коммерческих банков, привлекаемым Пенсионным фондом Российской Федерации». В целях стабилизации социально-экономического положения и в связи с необходимостью обеспечения выплаты, пенсий населению Алтайского края Правительство разрешило Минфину предоставить в декабре 1996 г. от имени Правительства РФ поручительства по кредитам коммерческих банков и расходам по их обслуживанию в размере 300 млрд, рублей, привлекаемым Пенсионным фондом РФ для выплаты пенсий населению Алтайского края в 1996 г. Расходы по погашению и обслуживанию указанного кредита отнести за счет ассигнований федерального бюджета, предусматриваемых Пенсионному фонду РФ в 1997 г.

В целях стабилизации социально-экономического положения в Республике Северная Осетия - Алания, сокращения задолженности по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, а также социальных пособий на детей Правительство РФ разрешило Минфину, в виде исключения, предоставить в декабре 1996 г. поручительство от имени Правительства РФ по кредитам коммерческих банков, привлекаемым Правительством Республики Северная Осетия - Алания, включая расходы по их обслуживанию, на сумму 77,8 млрд, рублей для финансирования расходов по обеспечению социальных гарантий населению. Расходы по погашению и обслуживанию указанного кредита осуществляются за счет средств, npedycMampueaeMbLX в федеральном бюджете на 1997 г. Республике Северная Осетия - Алания из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

Постановлением от 27 декабря 1996 г. «О предоставлении Министерством финансов Российской Федерации поручительства по кредиту, привлекаемому Правительством Республики Мордовия», разрешено, в виде исключения, предоставить от имени Правительства РФ в декабре 1996 г. поручительство по кредиту коммерческого банка «Менатеп», включая расходы по его обслуживанию, в размере 15 млрд, рублей, привлекаемому Правительством Республики Мордовия для обеспечения социальных гарантий, предоставляемых населению. Расходы по погашению и обслуживанию указанного кредита осуществляются за счет предусматриваемых Республике Мордовия в федеральном бюджете на 1997 г. средств из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

Но подобную практику решено ограничивать.