Розділ іі Особливості участі держави у приватних (цивільних) відносинах

2.1. Загальна характеристика цивільно-правового статусу держави

У переліку суб’єктів цивільних правовідносин, визначеному ст. 2 „Учасники цивільних відносин” Цивільного кодексу України, поряд із громадянами та юридичними особами закон називає також державу, яка відповідно до ч. 1 ст. 167 ЦК діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин. Таким формулюванням, очевидно, законодавець закріпив загальні засади участі держави у цивільних правовідносинах, проте це положення віднесено до правових форм участі держави у цивільних відносинах, про що свідчить назва ст. 167 ЦК.

Виходячи з структури ЦК, в якому правове положення суб’єктів цивільного обороту хоча й знайшло закріплення у Розділі ІІ під загальною назвою „Особи”, положення щодо участі держави у цивільних правовідносинах виокремлено у самостійний підрозділ під назвою „Участь держави, Автономної Республіки Крим, територіальних громад у цивільних відносинах”, що встановлює законодавче оформлення відповідної автономності зазначених суб’єктів цивільного права, до яких належить держава. Означена конструкція закріплює особливість правового становища цих суб’єктів у цивільних правовідносинах стосовно інших учасників цивільного обороту – фізичних та юридичних осіб, а також їх відокремленість від такої категорії суб’єктів цивільного обороту як юридичні особи.

З аналізу положень зазначеного блоку статей ЦК можна зробити висновок, що правові форми участі держави у цивільних правовідносинах мають опосередковане визначення. Так, у частинах 2, 3 ст. 167 під назвою „Правові форми участі держави у цивільних відносинах” зазначено, що держава може створювати юридичні особи публічного права (державні підприємства, навчальні заклади, тощо) та юридичні особи приватного права (підприємницькі товариства тощо). Таке формулювання, на думку дисертанта, не визначає правові форми безпосередньої участі держави у цивільному обороті, а вказує на зміст правоздатності держави.

Певна вказівка на правові форми безпосередньої участі держави у цивільному обороті, на нашу думку, міститься в деяких положеннях Глави 10 під назвою „Органи та представники, через які діють держава, Автономна Республіка Крим, територіальні громади у цивільних відносинах”. Зокрема, у ст. 170 ЦК визначено, що держава набуває і здійснює цивільні права та обов’язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом, а у випадках і в порядку, встановлених законом, від імені держави за спеціальним дорученням можуть виступати фізичні та юридичні особи, органи державної влади (ст. 173 ЦК).

У Господарському кодексі України [25] у вичерпному переліку суб’єктів господарювання, закріпленому ч. 2 ст. 55, держава та органи державної влади загалом не визначаються. Утім відповідно до ст. 2 ГК органи державної влади можуть виступати учасниками відносин у сфері господарювання. Як бачимо, в поняття „учасник” та „суб’єкт” господарських правовідносин законодавець вкладає різне значення. Для цілей даного дослідження інтерес представляє оцінка наукової обґрунтованості такого розмежування та застосування цих правових конструкцій до такого суб’єкта як держава у законодавстві.

Аналіз відповідних положень ЦК і ГК дає підстави для висновку, що визначення законодавцем цивільно-правового статусу держави та правових форм її участі у цивільному обороті не має чіткого та системного підходу. В юридичній літературі цим питанням приділялось замало уваги, у зв’язку з чим деякі автори або обминають питання щодо участі держави у цивільних правовідносинах [208, 44-73], або ж не визначають правових форм такої участі [194, 139-142]. Тому, визначення цивільного статусу держави на сьогодні потребує ретельного дослідження шляхом проведення системно-структурного аналізу правового становища держави у цивільних правовідносинах з метою виявлення його особливостей та встановлення групи суб’єктів цивільного права, до якої належить держава.

Застосовуючи метод системно-структурного аналізу, дисертант вважає за доцільне провести дослідження за такими напрямами:

1. проаналізувати правове явище „держава – суб’єкт цивільного права” та визначити співвідношення таких категорій як її „зміст”, „структура”, „форма”;

2. провести порівняльний аналіз правового становища держави з іншими суб’єктами цивільного права в системі їх взаємодії у цивільному обороті;

3. визначити поняття „цивільно-правовий статус” держави.

Із загальнотеоретичного визначення поняття „держава”, зробленого дисертантом у першому розділі роботи, можна зробити логічний висновок, що держава як суб’єкт права представляє собою цілісне правове явище, правову субстанцію, оскільки має правову природу та правові форми існування. З філософсько-теоретичної точки зору, цілісності правового явища, як і будь-якому іншому цілому, притаманні характерні властивості, що виявляються через зовнішню та внутрішню форми, що втілюють його зміст. Під зовнішньою формою в науці визначають виявлення зовні цілісного правового утворення, внутрішня форма виявляється через структуру, спосіб організації, певну впорядкованість частин даного цілого [209, 188-189].

Отже, для визначення змісту поняття „держава – суб’єкт цивільного права”, необхідно дослідити зовнішню форму прояву цивільної правосуб’єктності держави в площині конкретних правовідносин, що виявляється у певних правових зв’язках цілісного правового явища (держави) з іншими правовими явищами (суб’єктами таких правовідносин), та визначити спосіб внутрішньої організації держави в площині таких зв’язків. Питання правового статусу держави у цивільних правовідносинах, насамперед, потребує правової оцінки характеру правових зв’язків держави з іншими учасниками цивільного обороту.

У системі цивільного права учасники цивільних правовідносин входять до складу суб’єктів цивільного права, яких традиційно в науці визначають особами [210, 11; 211, 96; 212, 373-374], які володіють цивільною правосуб’єктністю, можуть бути носіями цивільних прав і обов’язків та брати участь у цивільних правовідносинах. Таким чином, у системі (структурі) суб’єктів цивільного права можна виділити наступні категорії осіб:

1. особи, які володіють цивільною правосуб’єктністю – це потенційні суб’єкти правовідносин;

2. суб’єкти цивільних правовідносин – це особи, що характеризуються наявністю суб’єктивних прав і обов’язків, беруть безпосередню участь у цивільних правовідносинах та особи, на права яких можуть вплинути ці правовідносини;

3. учасники цивільних правовідносин – особи, які беруть безпосередню участь у цивільних правовідносинах;

4. треті особи цивільних правовідносин – особи, які не беруть безпосередньої участі у правовідносинах, проте на права яких такі правовідносини можуть вплинути.

У цьому аспекті на увагу заслуговує точка зору В.М. Протасова, який при дослідженні структури правовідношення визначає суб’єктів права як потенційних елементів правовідносин, що стають реальними учасниками правових зв’язків за наявності у них додаткових властивостей юридичного характеру – суб’єктивних прав та обов’язків [213, 19-21].

Отже, учасником певних правовідносин особа стає за умови, якщо вона володіє відповідними юридико-соціальними властивостями, законодавчо визнаними обов’язковими для суб’єктів таких правовідносин, та безпосередньо вступає в правові контакти з іншими учасниками таких правовідносин. Звідси можна зробити наступні висновки:

1. термін „суб’єкти цивільного права” охоплює коло всіх потенційних суб’єктів цивільних правовідносин, тобто осіб, за якими закон визнає формально-юридичні властивості (цивільну правосуб’єктність);

2. поняття “суб’єкти цивільних правовідносин” є складовою категорії “суб’єкти цивільного права” та визначає коло осіб, що характеризуються додатковими юридичними властивостями – суб’єктивними правами і обов’язками, що виникають в результаті встановлення правових зв’язків;

3. категорія „учасники цивільних правовідносин” визначає частину суб’єктів цивільних правовідносин, які безпосередньо беруть участь у цивільних правовідносинах.

С

3

піввідношення зазначених юридичних категорій можна представити в наступній схемі:

1

Р

2

ис. 2.1. Співвідношення понять “суб’єкт” і “учасник” цивільних правовідносин:

1 – суб’єкти цивильного права - особи, які володіють цивільною правосуб’єктністю;

2 – суб’єкти цивільних правовідносин;

3 – учасники цивільних правовідносин.

З наведеної схеми видно, що досліджувані поняття не є тотожними. Так, “суб’єкти цивільного права” є категорією вищою за ступенем узагальнення і включає в себе всіх осіб, які володіють цивільною правосуб’єктністю, тобто потенційних суб’єктів правовідносин, та суб’єктів реальних правовідносин, які володіють цивільною правосуб’єктністю і характеризуються додатковими юридичними властивостями, що впливає на особливості їх цивільно-правового статусу. До суб’єктів цивільних правовідносин відносяться особи, які безпосередньо беруть участь у цивільних правовідносинах (учасники правовідносин), а також особи, які хоч і не беруть безпосередньої участі у цивільних правовідносинах, проте ці правовідносини обумовлюють настання для таких осіб відповідних правових наслідків. Таким чином, категорія “учасники” правовідносин є складовою поняття “суб’єкти правовідносин”. Зауважимо, що представлений дисертантом системно-структурний аналіз проведений в аспекті розвитку теорії суб’єктів, а не теорії правовідношення, відповідно до якої поняття “суб’єкт правовідношення” та “суб’єкт права” (як суб’єкт права суб’єктивного) зазвичай ототожнюються [214, 388; 215, 753-754].

Розглянута загальнотеоретична конструкція співвідношення понять „суб’єкт” та „учасник” цілком відповідає і структурі правовідношення в аспекті аналізу правових зв’язків між елементами цивільних правовідносин. Виходячи з наведеного системного підходу щодо розуміння поняття суб’єктів та учасників правовідносин, виникають певні сумніви стосовно наукової обґрунтованості застосування цих категорій у Господарському кодексі України. Так, у ст. 2 ГК учасниками відносин у сфері господарювання визначаються суб’єкти господарювання, зокрема, органи державної влади, наділені господарською компетенцією. Водночас ст. 55 конкретизує поняття „суб’єкти господарювання”, вказуючи, що такими є учасники, які здійснюють господарську діяльність. Тому з аналізу означених положень можна зробити висновок, що суб’єкти господарювання – це особи, які мають суб’єктивні права та обов’язки, беруть безпосередню участь у господарських правовідносинах, є складовою частиною категорії “учасники відносин у сфері господарювання” та не включають органи державної влади, які наділені господарською компетенцією. Останні ж відповідно до ст. 2 ГК становлять коло учасників відносин у сфері господарювання, які наділені господарською компетенцією, тобто сукупністю повноважень, а саме суб’єктивними правами та обов’язками у сфері господарювання, проте безпосередніми учасниками господарських правовідносин згідно ст. 55 ГК не являються. Виходячи з того, що сфера господарювання становить сферу правовідносин щодо здійснення господарської діяльності, та спираючись на вище проведений аналіз категорій „суб’єкт” та „учасник” як елементів правовідношення, дисертант дійшов висновку, що органи державної влади, які наділені господарською компетенцією, у сфері відносин господарювання виступають суб’єктами, що не беруть безпосередньої участі в господарських правовідносинах.

З огляду на специфіку предмета регулювання Господарського кодексу, його комплексний характер, що полягає у поєднанні адміністративно-правових і цивільно-правових методів регулювання, дисертант пропонує диференціювати в системі суб’єктів господарського права:

а) учасників у сфері господарських правовідносин, до яких крім суб’єктів господарювання відносяться і органи державного управління у сфері відносин господарювання;

б) суб’єктів господарювання, до складу яких входять органи державної влади, які наділені господарською компетенцією, проте не виступають безпосередніми учасниками господарських правовідносин.

Наглядно співвідношення означених понять суб’єктів та учасників у сфері відносин господарювання можна представити в наступній схемі.

3

1 2

4

Рис. 2.2. Структура суб’єктів у сфері відносин господарювання:

1 – органи державного управління у сфері відносин господарювання;

2 – суб’єкти господарювання, які включають:

3 – органи державної влади, які наділені господарською компетенцією;

4 – учасники господарських правовідносин.

Проведений аналіз щодо визначення співвідношення категорій „суб’єкт” та „учасник” в системі елементів правовідношення дає підстави вважати, що визначення суб’єктного складу у сфері господарських правовідносин за ГК не має науково-обґрунтованої основи та стало результатом прагнення нормативно закріпити певний правопорядок. На думку дисертанта, такі правові метаморфози є результатом пошуку шляхів проведення економічних реформ, що ґрунтуються не на науково-вивіреній моделі реформування, а відповідають ідейно-політичним настановам.

Так, на відповідність політичним настановам, згідно з якими здійснення господарських функцій розглядається як не властиве для владного суб’єкта, опрацьовується правовий механізм усунення держави із сфери господарювання. Це випливає з положень Концепції політики Кабінету Міністрів України щодо управління об’єктами державної власності, схваленої розпорядженням від 5.10.2001 р. № 467-р. [216, 79-81], у якій серед основних завдань, зокрема, визначено: поступове відокремлення від органів виконавчої влади не властивих їм функцій управління підприємствами; створення суб’єктів управління – господарських структур, що здійснюватимуть функції управління об’єктами державної власності на умовах господарського розрахунку (юридичних осіб, що повинні створюватись за рішенням КМУ і здійснювати функції управління державними підприємствами та державними акціонерними товариствами). Аналогічні думки подекуди висловлюються і науковцями [193, 114]. У цьому зв’язку необхідно відзначити і доктринальний підхід щодо протекціоністського просування “власницької” традиції, який виявився у впровадженні у цивільне законодавство принципу участі у цивільному обороті лише суб’єктів-власників. Результатом якого стало звуження кола суб’єктів за ЦК та виведення з цивільного обороту осіб, які власниками не являються, а саме державних унітарних підприємств та державних установ.

На думку дисертанта, із таким концептуальним баченням не можна погодитись. Головною ціллю державної (публічної) власності є забезпечення суспільних інтересів, зростання загальносуспільного добробуту та задоволення матеріальних та інших потреб населення. Тому виконання державою функцій щодо управління майном, яке перебуває в державній власності, а також майном, що є власністю народу України, визначеного ст. 13 Конституції України, відносно якого держава здійснює права власника, в умовах правової держави не є правом владного суб’єкта, а набуває характеру юридичного обов’язку перед суспільством. Такої позиції дотримуються і деякі інші вчені [217, 143]. Означені функції, на наш погляд, складають зміст господарської функції держави, а визнання держави суб’єктом господарських правовідносин є життєвою потребою та відповідає об’єктивній реальності сьогодення. Тому пропонуємо включити державу до складу суб’єктів господарських правовідносин у Господарському кодексі України, що відповідатиме загальній концепції визнання цивільної правосуб’єктності держави, із подальшим послідовним законодавчим визначенням особливостей її правового становища.

На відміну від опосередкованого визначення цивільно-процесуальної правосуб’єктності держави за ЦПК УРСР [26] – відповідно до статей 2, 4 (у ст. 102 держава у якості сторони безпосередньо не визначена), новий ЦПК [27] у ст. 30 безпосередньо визначає, що держава може виступати стороною у цивільному процесі, тобто бути позивачем чи відповідачем, та користуватися рівними процесуальними правами та набувати рівних процесуальних обов’язків поряд із іншими особами, які беруть участь у справі – фізичними та юридичними особами (ч. 1 ст. 31 нового ЦПК).

При вирішенні питання визнання за державою цивільної правосуб’єктності та визначення її місця в системі суб’єктів цивільного права необхідно виходити з загальновизнаних основних початків цивільного права, насамперед, закріпленого у ст. 1 ЦК принципу юридичної рівності учасників.

Цей принцип цивільного права, на думку деяких вчених, має особливу роль – набуває класифікаційної ознаки щодо поділу системи права на право публічне та право приватне, відповідно до якого встановлюється характер зв’язків учасників правовідносин: публічні правовідносини будуються на засадах влади, підпорядкування, субординації, а приватні – на засадах рівності учасників та координації [218, 67-68; 219, 12; 189, 4-6]. Як влучно зазначив В. Мамутов, перше є «правилами гри», що встановлені державою, а друге – це «правила гри», що встановлені самими гравцями [220, 489].

Тому важливим відправним пунктом участі держави у цивільному обороті повинно виступати законодавчо закріплене положення про те, що держава у правовідносинах, що регулюються цивільним законодавством, виступає на рівних засадах з іншими учасниками таких правовідносин – фізичними та юридичними особами. Правове становище держави у цивільних правовідносинах повинно бути зрівняне з правовим становищем інших суб’єктів відповідно до принципів юридичній рівності, вільного волевиявлення, майнової самостійності таких учасників, у чому і визначається характер правових зв’язків держави з іншими учасниками цивільних правовідносин.

Оскільки держава являє собою цілісне утворення, що представляє у цивільному обороті весь народ України [189, 124], її участь у цивільно-правових зв’язках з іншими суб’єктами виявляється через спосіб внутрішньої організації держави, спрямованої на виконання конкретних її функцій. З абстрактно-філософської точки зору, це питання структури або внутрішньої форми цілого. З юридичної точки зору, мова йде про правові форми участі держави у цивільних правовідносинах. Як зазначалось, ЦК не визначає чітких конструкції таких форм, тому для їх визначення необхідно виходити з особливостей реалізації цивільної правосуб’єктності держави.

Держава реалізує свою правосуб’єктність через інституційну систему державних суб’єктів (органів та організацій), поза діяльності яких вона не може діяти. Для реалізації певних завдань у сфері цивільних правовідносин держава делегує свої повноваження утвореним нею суб’єктам, які виступають у цивільному обороті від імені держави – незалежної та суверенної України. Делегування своїх функціональних повноважень у певній галузі держава законодавчо закріплює у системі нормативних актів або визначає спеціальним дорученням, встановлює межі повноважень, у рамках яких може здійснювати свою діяльність той чи інший суб’єкт права. У цьому аспекті вдалим є визначення, зроблене авторами Науково-практичного коментарю до ЦК: “Держава, будучи єдиним та неподільним суб’єктом не діє у цивільних правовідносинах безпосередньо, а лише опосередковано через відповідні державні органи чи інших уповноважених осіб, які діють від імені держави та своїми діями створюють для неї цивільні права та обов’язки” [193, 117].

Так, для здійснення своїх функцій по управлінню майном, що перебуває у загальнодержавній власності, держава створює ФДМ, якому делегує свої повноваження, що визначається відповідними нормативними документами, зокрема, Тимчасовим положенням про Фонд державного майна України [28]. Для виконання своїх функцій у надзвичайних ситуаціях держава наділяє певними правомочностями відповідні компетентні державні органи, наприклад, МНС або МВС України. При цьому дії таких органів вважаються діями самої держави, оскільки через них держава здійснює виконання покладених на неї обов’язків щодо управління державною (публічною) власністю в загальносуспільних інтересах, забезпечення безпечного довкілля, правопорядку тощо.

У цьому зв’язку не можна погодитись із тезою: „Держава бере участь у цивільних правовідносинах не як єдине ціле, а як сукупність суб’єктів різних рівнів. Всі вони незалежні один від одного та виступають як самостійні учасники цивільно-правових відносин” [193, 117; 189, 125-126]. По-перше, це суперечить зазначеній точці зору цих авторів про єдність та неподільність держави як суб’єкта. По-друге, суб’єкти держави, виступаючи у цивільному обороті від імені держави, не можуть бути незалежними та самостійними учасниками цивільного обороту, зокрема, стосовно держави, адже цивільно-правові зобов’язання, що виникають за їх участю, є зобов’язаннями держави, яка виступає безпосереднім суб’єктом цивільно-правової відповідальності. Щодо цього питання Г.Ф. Шершеневич зазначав, що казна, яка представляє державу з боку її господарської діяльності, – це один суб’єкт, незалежно від того, що ця господарська діяльність здійснюється різними органами [210, 91].

З аналізу викладеного, дисертант дійшов висновку, що держава як особливий суб’єкт здійснює свої функції шляхом створення специфічного інституту представництва [266]. На відміну від інституту представництва у цивільному праві, зміст якого полягає у наданні особі правової можливості вийти за межі, що визначені її природою та фізичними здібностями, інститут представництва держави представляється як спосіб внутрішньої організації держави, що знаходиться в межах самого державного утворення та обумовлений її природними властивостями.

За характером визначеності цей інститут представництва можна порівняти з таким видом цивільного представництва як обов’язкове, яке характеризується необхідністю виконання певних функцій, але не в силу посвідчення довіреності, а через інші юридично визначені правовідносини (трудові, або ті, що випливають з договору доручення) представника з довірителем (юридичною особою) [221, 243].

З метою порівняння вважається доцільним зупинитись на особливостях інституту представництва держави. Так, виявляється, що представниками держави у цивільних правовідносинах виступають персоніфіковані суб’єкти, які наділені певною компетенцією, в межах якої діють як самостійні особи. Під персоніфікацією німецький юрист Ф. Бернгефт визначав „таку форму діяльності, при якій одна особа втілює в собі особистість іншої... Вона полягає в тому, що одна особа панує в тій галузі, яка складає особисту сферу іншої [222, 112]”. Проте самостійність персоніфікованих суб’єктів держави у цивільних правовідносинах з правової точки зору набуває змісту юридичної фікції [272], оскільки вони виступають елементами державної системи, здійснюють свої повноваження на виконання загальнодержавних завдань і функцій.

Так, у цивільному обороті ФДМ виступає самостійною юридичною особою та відповідно до наданих державою повноважень, зокрема, виступає орендодавцем майна цілісних майнових комплексів підприємств, організацій та ін., які є загальнодержавною власністю, бере участь у створенні спільних підприємств, до статутного фонду яких передається майно, що є загальнодержавною власністю тощо. Проте такі та інші дії ФДМ вчинює в інтересах держави, відповідно до основного завдання цієї інституції – охорони та захисту майнових прав України на її території та за кордоном. З наведеного можна зробити наступні висновки:

0. ФДМ у цивільному обороті виступає персоніфікованою особою, яка в межах своєї компетенції діє самостійно, проте така діяльність спрямована на виконання державою її функцій у сфері управління об’єктами загальнодержавної власності. Законом чітко визначається обсяг повноважень такого суб’єкта держави. Так, ФДМ не вирішує питань про відчуження об’єктів державної власності, а лише розробляє проекти державних програм приватизації, що підлягають затвердженню Кабінетом Міністрів України та Верховною Радою України (п. 5 Тимчасового положення про Фонд державного майна України);

1. ФДМ, реалізуючи господарські функції держави (її правосуб’єктність у господарських відносинах), виступає безпосереднім учасником господарських відносин, що потребує законодавчого закріплення у ГК. Зазначимо, що державні місцеві адміністрації в особі їх управлінь майном здійснюють на відповідній території управління об'єктами, що перебувають у державній власності та передані до сфери їх управління в установленому законом порядку (ст. 15, п. 1 ст. 19 Закону України „Про місцеві державні адміністрації” [29]). Отже, за певних умов вони також виступають безпосередніми учасниками господарських правовідносин, що потребує відповідного закріплення у ГК. Господарська діяльність таких органів по суті є формою реалізації господарської правосуб’єктності держави.

Коло персоніфікованих суб’єктів, що діють від імені держави у цивільному обороті визначається актами законодавства. Зокрема, постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2004 р. № 155 “Про затвердження Основних концептуальних підходів до підвищення ефективності управління корпоративними правами держави” [30] визначено суб’єктів управління корпоративними правами держави:

1) Кабінет Міністрів України, який здійснює повноваження щодо реалізації прав держави як власника корпоративних прав відповідно до законодавства тощо;

2) Фонд державного майна;