pavlinov_a_v_strategiya_borby_s_nasilstvennym_antigosudarstv

Глава III

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ИДЕОЛОГИЧЕСКИЕ МЕРЫ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ НАСИЛЬСТВЕННОГО АНТИГОСУДАРСТВЕННОГО ЭКСТРЕМИЗМА

Деятельность по противодействию криминальному антигосударственному экстремизму должна строиться на основе единой многоуровневой общегосударственной системы правоохранительных органов России, координирующих совместные действия и взаимодействующих с органами государственной власти и местного самоуправления, гражданским обществом.

На особую опасность экстремистских проявлений в период кризиса, которые способны расшатать любое, даже самое стабильное и благополучное общество, обращал внимание Президент России Д.А. Медведев на расширенном заседании коллегии МВД РФ.1

Действительно, необходим комплекс мер, в которых на передний план выходят меры организационного, административно-правового, специального, кадрового, экономического и социального характера. Здесь особо следует подчеркнуть, что в настоящее время общество не располагает какой-либо организованной силой, кроме государства, для противодействия наиболее опасным формам экстремизма. В этой ситуации укрепление государства — единственно реальный путь достижения целей и решения задач в борьбе с терроризмом и другими проявлениями насильственного антигосударственного экстремизма. За последние годы оно выработало систему мер по противодействию террористическим угрозам. В целом ее можно считать оптимальной, хотя функционирует она не столь эффективно, как того требуют современные реалии. Основными объектами ее охраны являются: личность — ее права и свободы, общество — его материальные и духовные ценности;

1 Заключительное слово на расширенном заседании коллегии Министерства внутренних дел Президента России Дмитрия Медведева // «Щит и меч» от 12 февраля 2009 г. С. 3.

42

Глава III

государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.

Элементами системы национальной безопасности, как и субъектами предупреждения преступности данного вида, являются органы законодательной, исполнительной и судебной власти, государственные, общественные и иные организации и объединения, а также граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом.

В соответствии с ФЗ «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ, вступившим в полном объеме в силу с 1 января 2007 г., в рамках внутригосударственной антитеррористической системы задействованы все федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий.

Согласно этому закону Президент РФ определяет: основные направления государственной политики в области противодействия терроризму; компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, по борьбе с терроризмом (ч. 1 ст. 5).

Правительство РФ также определяет компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, в области противодействия терроризму (ч. 2 ст. 5).

Указ Президента РФ «О мерах по противодействию терроризму» от 15 февраля 2006 г.1 дополняет основу единой многоуровневой общегосударственной системы борьбы с террористическими угрозами созданием Национального антитеррористического комитета и антитеррористических комиссий в субъектах РФ, а также соответственно Федеративного оперативного штаба и Оперативных штабов в субъектах РФ.

Национальный антитеррористический комитет (НАК) является органом, обеспечивающим координацию работы федеральных органов

1 Указ Президента РФ «О мерах по противодействию терроризму» № 116 от 15 февраля 2006 г. // «Российская газета» от 17 февраля 2006 г. См. Приложение 1 в конце работы.

43

Глава III

Структура государственного управления в области противодействия терроризму выглядит следующим образом:

Президент РФ

Правительство РФ

Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления

Органы в составе представителей федеральных органов исполнительной власти,

органов государственной власти субъектов РФ и иных лиц

Национальный антитеррористический комитет

Федеральный оперативный штаб

для организации планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также для управления контртеррористическими операциями

Оперативные штабы в субъектах РФ

для управления контртеррористическими операциями

Антитеррористические комиссии в субъектах РФ

44

Глава III

исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму. Сферой его деятельности являются три основных направления: профилактика терроризма, борьба с ним, минимизация и ликвидация его последствий. Это целостная система, основными элементами которой на федеральном уровне являются НАК

иФедеральный оперативный штаб, а в субъектах Российской Федерации — наделенные новыми правами антитеррористические комиссии

иоперативные штабы.

Президентский Указ предусматривает введение принципа единоначалия в случае совершения террористического акта, что очень важно, особенно при проведении контртеррористической операции. Теперь в подобных обстоятельствах принятие первоочередных мер возлагается на руководителя соответствующей региональной структуры ФСБ. Он осуществляет руководство и координацию всех остальных силовиков и органов государственной власти до начала работы местного оперативного штаба, который подчиняется непосредственно федеральному штабу. Расширение полномочий главы ФСБ направлено на то, чтобы повысить согласованность действий силовиков в случае совершения теракта.1

Таким образом, ФЗ «О противодействии терроризму» и Указ Президента РФ «О мерах по противодействию терроризму» определили основу единой многоуровневой общегосударственной системы борьбы с террористическими угрозами. Реализован значительный объем организационных мероприятий, функционирует Национальный антитеррористический комитет, Федеральный оперативный штаб, а в субъектах Российской Федерации — антитеррористические комиссии и оперативные штабы.

Произошедшие после принятия анализируемых актов события показали не только действенность созданной системы противодействия терроризму и правильность выбранного вектора правового регулирования

1 Как в Беслане, так и ранее в театральном центре «Норд-Ост» в Москве силовые структуры при проведении контртеррористической операции действовали разобщенно, давая противоречивую информацию, которая вводила в заблуждение не только граждан, но и самих силовиков.

45

Глава III

Между тем прокурорские проверки показывают, что в некоторых случаях деятельность созданных при администрациях антитеррористических комиссий носит формальный характер. В Республиках Ингушетии и Дагестан, Чеченской Республике региональные комиссии фактически не работали, их заседания носили эпизодический характер, исполнение принятых решений не контролировалось.

Прокурорами субъектов Российской Федерации, входящих в Дальневосточный федеральный округ, в 2007 г. проведено 1253 проверки исполнения антитеррористического законодательства, в результате которых выявлено 1224 нарушения закона. Так, в Камчатском крае антитеррористическая комиссия Усть-Большерецкого района фактически не осуществляет свою деятельность. В нарушение Федерального закона «О противодействии терроризму» денежные средства на проведение работы по профилактике терроризма в бюджетах ряда муниципальных образований не предусмотрены. Органами местного самоуправления Республики Саха (Якутия) и Амурской области в уставы муниципальных образований не внесены изменения в связи с вступлением в силу ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающей участие данных органов в профилактике экстремизма и терроризма.1

Установлено, что органы государственной власти Нижегородской области неэффективно используют предоставленные им полномочия по противодействию терроризму и экстремизму. Планы профилактических мероприятий носят в основном декларативный характер и не влияют существенным образом на состояние законности в этой сфере. Органы местного самоуправления наделены полномочиями по участию в профилактике терроризма и экстремизма. Однако в уставах муниципальных образований указанные полномочия не закреплены. 2

1 В Дальневосточном федеральном округе обобщена практика прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии терроризму //http//www.genproc. gov.ru/news./news-7317//?print=1.

2 Управлением Генеральной прокуратуры РФ в Приволжском федеральном округе проведена проверка исполнения законодательства о противодействии терроризму и экстремизму на территории Нижегородской области от 04.04.2008 //http//www.genproc.gov.ru/ news./news-7625//?print=1.

48

Глава III

В Положении об участии в профилактике терроризма и экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации их последствий на территории муниципального образования «Город Петушки», утвержденном Решением Совета народных депутатов г. Петушки Владимирской области от 27 сентября 2007 г. № 58/10 в разделе 2 приводятся основные понятия (в п. 2.1 «экстремистская деятельность (экстремизм)», в п. 2.6 «террористический акт»), не соответствующие действующему законодательству, а воспроизводящие формулировки федеральных законов в прежней редакции, не действующей на момент принятия Положения.1

Одной из первоочередных мер, сформулированных Президентом РФ Д. Медведевым, которую необходимо решать в рамках нового этапа борьбы с экстремизмом, является принципиальная перестройка по всем направлениям работы с кадрами и оптимизация структуры межведомственного взаимодействия.2 По мнению министра внутренних дел РФ Р. Нургалиева, недавние трагические события в Республике Ингушетия свидетельствуют и о необходимости в подготовке «кадров постоянной готовности», способных противостоять незаконным вооруженным формированиям в районах с повышенной активностью криминального и террористического подполья.3

Важная роль в предупреждении насильственного экстремизма принадлежит следственным аппаратам, работающим в одном процессуальном режиме, в том числе в координации действий ФСБ и МВД России. Они осуществляют совместное участие в расследовании уголовных дел о преступлениях, которые по объективной стороне имеют признаки преступлений террористического характера и их субъекты могут быть членами или пособниками террористических организаций. С помощью уголовно-процессуальных средств сотрудники указанных аппаратов

1 Решение Совета народных депутатов г. Петушки Владимирской области от 27 сентября 2007 г. № 58/10 // Справочная правовая система «Гарант».

2 Кузьмин В. Ликвидация без эмоций. Дмитрий Медведев провел совещание по нейтрализации террористических и экстремистских угроз на Северном Кавказе // «Российская газета» от 20 августа 2009 г. С. 2.

3 Ставка на человека. МВД создало новую систему обучения и воспитания профессионалов // «Российская газета» от 21 августа 2009 г.

49

Глава III

обязаны выявлять и принимать меры к устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений. Следует отметить, что следователи стали активнее вести данную работу, чаще вносить представления в соответствующие органы, увеличилось количество их выступлений по уголовным делам на собраниях граждан. Вместе с тем задача полного и быстрого раскрытия каждого преступления, связанного с экстремистской деятельностью, решается еще медленно и не может полностью удовлетворять ни ведомства силовых структур, ни государство и общество в целом.

Успешное раскрытие, расследование и предупреждение насильственных экстремистских преступлений требует совершенствования деятельности следственного аппарата. Показатели Следственного комитета при МВД РФ в работе с кадрами за последние два года (2007—2008 гг.) говорят о положительных данных по укомплектованности и качественному составу следственных аппаратов регионов России, в том числе в шести республиках ЮФО РФ.

Вместе с тем в таких «горячих точках», как Республика Ингушетия, за последний год некомплект следователей возрос почти в 4 раза и составил 6,8%. Аналогичная тенденция прослеживается и по Республике Дагестан, где данный показатель возрос до 3%. В указанных регионах не сокращается текучесть кадров: в Республике Дагестан в 2008 г. в следственный аппарат было принято 25 человек, а уволено 24, из них по собственному желанию каждый второй; в Республике Ингушетия принято на службу пять, а уволено восемь человек, из них все по собственному желанию.

Некомплект штатной численности следователей в субъектах ЮФО

иособенно в Республике Ингушетия и Дагестан, рост числа увольняемых по собственному желанию следователей можно объяснить одним обстоятельством: нежеланием подвергать свою жизнь в условиях нарастающих угроз криминального антигосударственного экстремизма

инеобеспечения безопасности лиц, осуществляющих правосудие, увеличением числа посягательств (уместно и журналистское клише «развернувшейся охотой») на жизнь, как рядовых представителей местных

50

Глава III

органов власти, так и руководителей правоохранительных органов и регионов Северного Кавказа.

Другой особенностью качественного состава органов предварительного следствия системы МВД в субъектах ЮФО является низкий удельный вес женщин и как следствие низкий уровень качества предварительного следствия. Женщины-следователи в отличие от их коллег-мужчин обладают большей скрупулезностью, въедливостью, меньшей подверженностью влияния со стороны начальства и большей самостоятельностью как при квалификации содеянного, так и в целом при отправлении правосудия (в широком смысле слова). В республиках ЮФО этот показатель в 2007, 2008 гг. самый низкий: в Республике Дагестан чуть более 4%, в Чеченской республике 9,7 и 8,6%, в Кабардино-Балкарской Республике 16%, в Республике Ингушетия 13,8 и 20%, в Карачаево-Чер- кесской Республике в пределах 20%, в Республике Северная Осетия-Ала- ния около 24%. В целом средний показатель удельного веса женщин в органах предварительного следствия системы МВД ЮФО РФ составил

в2007 г. 30,7%, в 2008 г. — 32,2%. Для сравнения в ЦФО РФ этот показатель составил в 2007 г. 44,1%, в 2008 г. — 43,4%, по территории России

в2007—2008 гг. — около 53%.

Наличие указанных недостатков также серьезно влияет на создание устойчивого профессионального ядра в следственных аппаратах. Достаточно отметить, что в Республике Ингушетия, Кабардино-Бал- карской Республике каждый седьмой следователь имеет стаж службы менее одного года, а в Республике Дагестан почти каждый десятый. Отсюда как результат низкое качество следствия, нередкие случаи нарушения законности, оправдание судом лиц по реабилитирующим основаниям.

На наш взгляд, непременное условие совершенствования деятельности следственных аппаратов и повышения эффективности предварительного следствия — улучшение работы с кадрами, их подбором, обеспечение непрерывного роста профессионального мастерства каждого следователя. Их работа многогранна, в ней немало особенностей и трудностей, которые требуют, чтобы сотрудники этих аппаратов

51

Глава III

Вписьмах, обращениях граждан находит широкое отражение деятельность органов государственной власти по защите конституционных прав граждан от преступных посягательств. О наличии нерешенных проблем в этой сфере свидетельствует то, что число заявлений и жалоб по вопросам правопорядка ежегодно возрастает на 10—15%.1 В обращениях

стревогой отмечается, что криминальная обстановка на местах продолжает оставаться напряженной, а уровень преступлений против личности нарастает.

Втекущий момент эта связь может осуществляться и путем использования системы Интернет. Все желающие граждане могут направить на адрес электронной почты президенту РФ Д. Медведеву свои предложения. Их предполагается использовать, в том числе при подготовке очередного послания Президента России Федеральному Собранию.

Взаимодействие с общественностью, как показывает практика, всегда давало ощутимые результаты в решении задач органов правопорядка, однако в сегодняшних условиях оно должно максимально расширяться за счет поиска новых форм сотрудничества с институтами гражданского общества и гражданами. Использование, например, такой несложной и уже апробированной формы взаимодействия, как телефон доверия, дает положительные результаты. Информация, получаемая от граждан, позволяет совершенствовать специальную базу данных, вести учет потенциальных экстремистов, получать сведения о готовящихся противоправных мероприятиях и т.п. Для участковых уполномоченных такая информация становится основой исполнения требований вести учет не только лиц, ранее замешанных в беспорядках или в иных незаконных действиях, но и членов молодежных объединений экстремистского толка.

Здесь следует отметить, что сегодня в России 54,5 тысячи участковых из них 23,3 тысячи — на селе. В 2006 г. участковые раскрыли 380 тысяч преступлений (каждое второе) и выявили 6 миллионов административ-

1 Президентский контроль. Информационный бюллетень. № 2. 2004. С. 27.

54

Глава III

ных правонарушений, обнаружили 22 тыс. лиц, скрывающихся от закона. Под их присмотром — более 4 млн лиц, стоящих на милицейском учете, в том числе замешанных в экстремистской деятельности. Ежегодно участковые рассматривают около 5 млн заявлений граждан (80% всех обращений в милицию).1 С недавних пор МВД РФ деятельность участковых оценивает не по числу раскрытых преступлений, а по их отсутствию. Это и есть, как считает силовое ведомство, милицейская программа профилактики правонарушений.2

Большой потенциал для реализации целей противодействия криминальному антигосударственному экстремизму, преступлениям на почве ненависти и формирования климата доверия и терпимости, толерантного сознания содержится во взаимодействии органов правопорядка с неправительственными организациями (НПО): правозащитными, религиозными, национально-культурными и др. Такие партнерские отношения способны принести определенную пользу делу противодействия криминальному антигосударственному экстремизму:

—привлечение специалистов, в том числе научных, педагогических кадров, для профессиональной подготовки сотрудников правоохранительных органов, проведения экспертиз и т.д., оказания методической помощи;

—работа с представителями различных национально-этнических, расовых, религиозных, языковых групп населения;

—информационная поддержка;

—организация населения через инициативные группы;

—оказание социальной, гуманитарной, психологической и т.п. помощи сотрудникам органов внутренних дел.

Имеются примеры плодотворного сотрудничества органов внутренних дел и общественных объединений и организаций. Так, в марте

1 В 2008 г. эта цифра составила 6,5 млн обращений (70% от числа обратившихся в милицию). В целом за год участковыми уполномоченными милиции выявлено 431 016 преступников // «Российская газета» от 9 сентября 2009 г.

2 Участковый появляется по ночам // «Российская газета». «Неделя» от 27 апреля 2007 г. С. 13.

55

Глава III

2003 г. в Казани был создан общественный Центр взаимодействия правоохранительных, административных и образовательных органов по проблемам экстремизма и профилактике преступлений на почве ненависти.

Вапреле 2003 г. зарегистрирована рязанская общественная организация — Центр по изучению проблем толерантности, профилактики ненависти и экстремизма, которая в соответствии со своими уставными целями оказывает помощь правоохранительным органам, образовательным учреждениям и общественным организациям в противодействии бытовому, религиозному, этническому и политическому экстремизму.

Втечение нескольких лет активно сотрудничает с МВД РФ и Главным управлением внутренних дел по Санкт-Петербургу и Ленинградской области общественная правозащитная организация «Гражданский контроль». Выбрав в числе направлений своей деятельности содействие реформам правоохранительной системы и противодействие преступлениям на почве ненависти, эта организация вносит свой вклад в развитие системы образования и профессиональной подготовки работников органов внутренних дел.1

Заслуживает внимание работа по организации добровольных структур в сфере охраны общественного порядка, в том числе возрождаемых добровольных народных дружин на условиях обеспечения их правовыми знаниями, создания материальных стимулов в охране правопорядка, в предупреждении угроз экстремизма.

Сегодня более чем в 30 регионах России действуют различные объединения граждан, созданные в целях оказания содействия органам государственной власти и органам местного самоуправления в обеспечении правопорядка. Это добровольные народные дружины по охране общественного порядка и Государственной границы, казачьи формирования, военно-патриотические клубы и другие. На террито-

1 Проблемы осуществления уголовного преследования по делам о преступлениях, совершенных по мотивам расовой и национальной ненависти / Материалы конференции 22—23 декабря 2004 г. Санкт-Петербург, 2005. С. 60—61.

56

Глава III

рии Центрального федерального округа зарегистрировано более семи тысяч общественных объединений правоохранительной направленности. 1

Данные объединения создаются и осуществляют свою деятельность на основании законов субъектов Российской Федерации, а в ряде случаев на основании распорядительных документов глав муниципальных образований.

Постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. № 959 «О мерах по усилению охраны общественного порядка на улицах городов и других населенных пунктов Российской Федерации» органам исполнительной власти республик в составе России, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения было рекомендовано восстановить с учетом местных условий и до принятия Федерального закона «Об участии населения в охране правопорядка» деятельность добровольных народных дружин, общественных пунктов охраны порядка, советов профилактики правонарушений трудовых коллективов, внештатных сотрудников милиции и других социальных институтов для осуществления профилактической работы с правонарушителями.2

В настоящее время в России к работе с населением привлечено свыше 26 тысяч товариществ собственников жилья и домовых комитетов. Развивается институт добровольных общественных объединений правоохранительной направленности. Это не подобие добровольных народных дружин периода 70—80-х гг. прошлого века, характерной особенностью для которых являлось жесткое централизованное управление, диктат милиции, строгое следование определенным рамкам и условиям. На первом плане сейчас — содействие сотрудникам милиции и органам местного самоуправления в поддержании правопорядка, обеспечении

1 Выступление В.Ф. Волкова — помощника полномочного представителя Президента РФ в Центральном федеральном округе // Стенограмма конференции «Законодательное обеспечение формирования гражданской системы противодействия преступности и терроризму» Комитета Государственной Думы РФ по безопасности от 1 июня 2007 г.

2 Приложение 4 в конце работы.

57