Глава XVIII. Земли лесного фонда, земли водного фонда и земли запаса

Статья 101. Земли лесного фонда

Комментарий к статье 101

1. Текст комментируемой статьи подвергся значительным изменениям в связи с принятием ЛК, поскольку приведен в соответствие с его содержанием. В связи с некоторым разночтением норм ЗК и ЛК возникает вопрос: как соотносятся земельное и лесное законодательство при регулировании особенностей использования и охраны земель лесного фонда?

В соответствии с п. 1 ст. 3 ЗК земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).

Согласно п. 1 ст. 2 ЗК нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать ЗК <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - Юрайт-Издат, 2006.

<1> См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. 7-е изд., перераб. М.: Проспект, 2007.

Основным актом лесного законодательства РФ является ЛК. Согласно ст. 7 ЛК лесной участок - это земельный участок, границы которого определяются в соответствии с ФЗ "О землеустройстве" и ФЗ "О государственном земельном кадастре".

Согласно ст. 3 ЛК лесные отношения регулируются лесным законодательством, а имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, - гражданским и земельным законодательством РФ, если иное не установлено ЛК, другими федеральными законами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2007.

С учетом представления о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе, т.е. как о совокупности растительности и земли, применение земельного и лесного законодательства к использованию и охране земель лесного фонда представляет определенную сложность, обусловленную приведенными выше положениями ЗК (приоритетными по отношению к земельным отношениям) и ЛК, регулирующего лесные отношения.

После изменений, произошедших в результате административной реформы, управление землями лесного фонда имеет определенную специфику, обусловленную тем, что леса согласно ст. 6 ЛК располагаются не только на землях лесного фонда, но и на землях иных категорий. С учетом общественно-социальной значимости лесов и единства леса и земли, на которой он расположен, основные функции принадлежат государственному управлению в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов и органам кадастра, регистрации объектов недвижимости.

Основы использования и охраны земель лесного фонда связаны с организацией лесного хозяйства - делением лесов по целевому назначению на группы, отнесением их к категориям защитности, порядком установления возраста рубок и утверждением расчетной лесосеки, переводом земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий, государственным учетом лесного фонда, лесным кадастром, мониторингом, лесоустройством, государственным и иным контролем.

В ходе административной реформы, узловыми моментами которой считаются Указы Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 12 марта 2007 г.), от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" и др. <1>, создаются государственные органы с различной по уровням компетенцией - федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства.

--------------------------------

<1> РГ. 2008. 13 мая.

МПР России осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, координирует и контролирует деятельность находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства.

Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) осуществляет в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, издает индивидуальные правовые акты, ведет реестры, регистры и кадастры.

Сферы земельного управления и деятельности предусматриваются в вышеназванных Указах Президента РФ, а также в Постановлениях Правительства РФ "Вопросы Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации", "Вопросы Федерального агентства лесного хозяйства" и Положениях об этих федеральных органах исполнительной власти, утвержденных Правительством РФ.

Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации утверждено Постановлением Правительства РФ <1>, Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства утверждено Постановлением Правительства РФ <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3260; N 32. Ст. 3347; 2005. N 52 (ч. 3). Ст. 5759; 2006. N 52 (ч. 3). Ст. 5597; 2007. N 22. Ст. 2645.

<2> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2565; 2005. N 52 (ч. 3). Ст. 5759; 2006. N 33. Ст. 3635; N 49 (ч. 2). Ст. 5219; 2007. N 22. Ст. 2646.

К ведению МПР России относятся охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, совершенствование экономического механизма регулирования природопользования и охраны окружающей среды.

Контрольные функции в области земель лесного фонда осуществляются Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзором) и Росприроднадзором, находящимися в ведении МПР России.

Разграничение полномочий между ними осуществляется в соответствии с утвержденными о них Положениями. Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования утверждено Постановлением Правительства РФ <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347; 2006. N 44. Ст. 4596; N 52 (ч. 3). Ст. 5597; 2007. N 22. Ст. 2647.

Федеральное агентство лесного хозяйства, находящееся в ведении Минсельхоза России, осуществляя свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, обеспечивает выполнение гидромелиоративных и иных работ по ведению лесного хозяйства, рациональному использованию земель лесного фонда, сохранению и усилению средообразующих, защитных, водоохранных, рекреационных и иных полезных свойств лесов.

Агентство предоставляет права пользования участками лесного фонда, оказывает государственные услуги по предоставлению информации о состоянии участков лесного фонда и организации их выбора для разрешенных видов лесопользования.

2 - 5. Пункты 2 - 5 комментируемой статьи признаны утратившими силу ФЗ о введении в действие ЛК.

6. Имеются особенности использования земель лесного фонда по сравнению с использованием земель других категорий. Логика регулирования земельных и лесных отношений, понимания леса как экологической системы или как природного ресурса, т.е. совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей среды, больше всего прослеживается в ЛК. В нем предусматриваются особенности использования земель, где расположены леса, с которыми связаны:

- заготовка древесины; способы рубок в зависимости от целевого назначения лесов и категорий защитности лесов, правила рубки, организация и порядок заготовки древесины при рубках, объем заготовки древесины при сплошных рубках, определение объема заготовки древесины при промежуточных и прочих рубках;

- порядок заготовки живицы (сиропообразного смолистого вещества, выделяющегося при ранении хвойных деревьев, - основного сырья для получения канифоли и скипидара), порядок заготовки второстепенных лесных ресурсов и осуществления побочного лесопользования;

- пользование лесными участками для нужд охотничьего хозяйства, для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей, в пограничных зонах, на особо охраняемых природных территориях.

Из этого вытекают возможности физических и юридических лиц по использованию земель лесного фонда, основания владения землями лесного фонда. Объекты земельных и лесных отношений используются и охраняются с учетом многофункционального значения лесов и признания их основным средством производства в лесном хозяйстве. Участки земель лесного фонда должны быть обозначены в натуре с помощью лесохозяйственных знаков и (или) указаны в планово-картографических материалах (лесных картах). Включение земель в состав земель лесного фонда и их изъятие из него осуществляются в соответствии с земельным и лесным законодательством России.

Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах, собирать для собственных нужд плоды, ягоды, орехи, грибы, лекарственные растения, охотиться. Однако это право может быть ограничено на основе законодательства в интересах пожарной и санитарной безопасности в лесах, безопасности граждан при выполнении работ (по ЛК 1997 г. допускалось также ограничение пребывания граждан в лесах в интересах ведения орехово-промыслового, лесоплодового либо лесосеменного хозяйства).

Лесные участки предоставляются гражданам и юридическим лицам на правах пользования: аренды, безвозмездного срочного пользования, постоянного (бессрочного) пользования, ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитута). Лесопользователи обязаны соблюдать земельное законодательство и условия договоров, не оставлять недорубов и заготовленной древесины в местах рубок на землях лесного фонда по истечении срока ее вывозки, осуществлять лесовосстановительные мероприятия, соблюдать санитарные правила.

Основным правом лесопользования является аренда. По поводу заключения договоров аренды рассматривается немало споров. Так, ФАС Московского округа (Постановление по делу N КА-А41/7391-02) установил, что спецлесхоз обратился с иском об обязании ЗАО "К" освободить территорию государственного лесного фонда в квартале N 69 Горенского лесопарка. К участию в деле в качестве третьих лиц привлечена администрация Балашихинского района и Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Балашихинского района.

Сотрудник спецлесхоза составил протокол о лесонарушении, в котором зафиксировал факт самовольного захвата ЗАО "К" территории государственного лесного фонда под возведение строения с уничтожением лесной подстилки и плодородного слоя лесных почв. Исчисленный на основании названного протокола ущерб ЗАО "К" уплатило, однако захваченную территорию не освободило, в связи с чем спецлесхоз подал иск об обязании освободить этот участок.

В соответствии с ЛК лицо, привлеченное к административной ответственности за самовольный захват (занятие) участков лесного фонда и не входящих в лесной фонд лесов, обязано освободить указанные участки в установленные сроки. Исследовав имеющиеся в деле доказательства, Арбитражный суд Московской области пришел к выводу о том, что участок, в отношении которого был составлен протокол о лесонарушении, относится к лесному фонду. Суд также установил факт отсутствия у ЗАО "К" правоустанавливающих документов на данный участок. Утверждение общества о заключении в отношении спорного участка договора аренды земли являлось неверным. Из материалов дела, объяснений представителя администрации и самого ответчика следовало, что указанный договор не распространяется на 69-й квартал Горенского лесопарка.

В соответствии с п. 1 Положения о Московском городском управлении лесами <1>, утвержденного первым заместителем премьера Правительства Москвы 27 апреля 1999 г., названная организация является специально уполномоченным органом государственного управления в области охраны и защиты городских лесов и лесного фонда. Согласно п. 5.1 Положения о специализированном лесхозе Балашихинский от 22 декабря 1999 г. на истца возложены функции по осуществлению контроля за состоянием лесов.

--------------------------------

<1> Примеч. ред.: Постановлением Правительства Москвы от 4 октября 2005 г. N 755-ПП (Вестник мэра и Правительства Москвы. 2005. N 57) государственное учреждение "Московское городское управление лесами" переименовано в государственное учреждение "Московское городское управление особо охраняемыми природными территориями".

На землях лесного фонда могут осуществляться различные виды лесопользования: заготовка древесины, коры, бересты, новогодних елок, живицы; сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, сбор камыша, опавших листьев; проведение научно-исследовательских работ, культурно-оздоровительных, туристических и спортивных мероприятий.

Лесопользователи и землепользователи вправе: получать информацию об участках лесного фонда, передаваемых им в пользование; осуществлять пользование лесным фондом в пределах, установленных договором аренды, безвозмездного пользования, а также лесорубочного билета, ордера и лесного билета (оформляющих и закрепляющих договоры, заканчивающих свое действие в соответствии со ст. 4 ФЗ о введении в действие ЛК); возводить на срок лесопользования строения и сооружения, связанные с пользованием лесным фондом и обусловленные в документах.

Особенности и виды использования лесных участков при осуществлении определенных (одного или нескольких) видов лесопользования определяются федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Основные требования к использованию земель лесного фонда содержатся в нормах и статьях ЗК. Однако в ЛК также предусматриваются требования к использованию земель лесного фонда, обусловливающие их специфику, которые совпадают с требованиями к лесопользованию. Они сводятся к следующему:

- обеспечение непрерывного, неистощительного, многоцелевого и рационального использования леса для удовлетворения потребностей экономики и населения в древесине и других лесных ресурсах;

- сохранение и усиление средообразующих, водоохранных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, защитных и иных функций лесов в целях охраны здоровья граждан, улучшения окружающей среды и развития экономики;

- установление порядка лесо- и землепользования в зависимости от значения лесов, выполняемых ими функций, местоположения, природных и экономических условий;

- платность и соблюдение научно обоснованных норм лесопользования на основе единой технической политики, использования передового опыта;

- воспроизводство, улучшение породного состава и качества лесов, повышение их продуктивности, охрана и защита лесов;

- сохранение биологического многообразия, объектов историко-культурного и природного наследия.

При использовании, охране и переводе в другие категории земель лесного фонда, особенно занятых защитными лесами, законодательством РФ предусматривается проведение государственной экологической экспертизы, необходимость получения ее положительного заключения. В связи с рассредоточением в настоящее время государственной экологической экспертизы по нескольким учреждениям и по двум "этажам" - в Российской Федерации и в субъектах РФ - возникает необходимость решения вопроса о том, куда обращаться на федеральном уровне и какими полномочиями обладают органы государственной экологической экспертизы субъектов РФ. По-видимому, проведение государственной экологической экспертизы на федеральном уровне будет организовываться в Ростехнадзоре.

На федеральном уровне по объектам экологической экспертизы федерального уровня функциями государственной экологической экспертизы наделены Ростехнадзор и Росприроднадзор.

Согласно положениям о них Ростехнадзор проводит экспертизу, связанную с охраной окружающей среды, а Росприроднадзор - связанную с природопользованием. Разделение этих функций является достаточно условным и примерным, поскольку организация рационального использования земель, лесов и иных природных ресурсов тесно связана с охраной окружающей среды и наоборот.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" и новой редакцией ст. 6 ФЗ "Об экологической экспертизе" Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ осуществление ряда полномочий в области экологической экспертизы.

Переданные полномочия включают организацию и проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня, осуществление контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, осуществляемому органами исполнительной власти субъектов РФ, и т.д.

Эти полномочия передаются органам государственной власти субъектов РФ без предоставления субвенций из федерального бюджета. Финансирование их осуществляется за счет средств заказчика документации, подлежащей государственной экологической экспертизе.

Согласно названному Федеральному закону в связи с этим предусматриваются дополнительные функции МПР России, федеральных органов исполнительной власти в области экологической экспертизы, высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Согласно ст. 6.1 ФЗ "Об экологической экспертизе" к полномочиям субъектов РФ относится получение от соответствующих органов информации об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду в пределах территории соответствующего субъекта РФ.

К полномочиям субъекта РФ также отнесено делегирование экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы объектов в случае реализации этих объектов на территории субъекта РФ и в случае возможного воздействия на окружающую среду в пределах территории соответствующего субъекта РФ деятельности, намечаемой другим субъектом РФ.

Отсутствие положительных заключений государственной экологической экспертизы в конце 1990-х годов при переводе лесных площадей в нелесные послужило поводом и основанием решения ВС РФ об отмене распоряжений Правительства РФ о таком переводе.

Важнейший институт государственной и общественной экологической экспертизы тесно связан, согласно п. 2 ст. 13 ЗК, с охраной земель от деградации, загрязнения, захламления, от заражения бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями леса и других растений, зарастания сорными растениями, кустарниками и мелколесьем, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности <1>.

--------------------------------

<1> См. также: Кичигин Н.В., Пономарев М.В. Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе". М.: Юстицинформ, 2006.

Статья 102. Земли водного фонда

Комментарий к статье 102

1. Земли водного фонда имеют особенности статуса, правового режима и определения границ. Согласно п. 1 ст. 7 ЗК при подразделении земель в Российской Федерации по целевому назначению на семь основных категорий, наряду с землями особо охраняемых территорий и объектов, землями лесного фонда и другими, выделяются земли водного фонда.

Статья 102 ЗК излагается в редакции ФЗ о введении в действие ВК. В связи со спорами по поводу принадлежности земельных участков к землям водного фонда, по-разному порой рассматриваемыми и решаемыми в судах и арбитражных судах, важно определить, что следует понимать под землями, покрытыми водами, сосредоточенными в водных объектах, где находятся их границы.

Согласно ст. 1 ВК водный объект - это природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима.

Для понимания водного объекта можно привести перечень видов водных объектов, предусмотренный в ВК. Согласно ч. 2 ст. 5 к поверхностным водным объектам относятся: 1) моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и др.); 2) водотоки (реки, ручьи, каналы); 3) водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища); 4) болота; 5) природные выходы подземных вод (родники, гейзеры); 6) ледники, снежники.

Поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. Береговая линия (граница водного объекта) определяется: для моря - по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды - по линии максимального отлива; для реки, ручья, канала, озера, обводненного карьера - по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом; для пруда, водохранилища - по нормальному подпорному уровню воды; для болота - по границе залежи торфа на нулевой глубине.

Границы подземных водных объектов определяются в соответствии с законодательством РФ о недрах.

Согласно ч. 6 ст. 6 ВК полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 20 м, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев протяженностью от истока до устья не более 10 км, у которых береговая полоса составляет 5 м.

Согласно п. 8 ст. 27 ЗК запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с ВК.

Имущественные отношения, связанные с оборотом водных объектов, регламентируются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы ВК и ЗК.

Последнее время много говорилось об обособленных водных объектах и возможности их приватизации и дальнейшего соответствующего использования. Согласно ст. 1 ВК 1995 г. под обособленным водным объектом (замкнутым водоемом) понимался небольшой по площади и непроточный искусственный водоем, не имеющий гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами.

В ст. 11 ВК 1995 г. предусматривалось, что обособленные водные объекты относятся к недвижимому имуществу и являются составной частью земельного участка, а положения водного законодательства применяются к обособленным водным объектам в той мере, в какой это не противоречит гражданскому законодательству. Из этого исходит и гл. 17 ГК.

Принадлежность обособленного водного объекта к земельному участку, на котором он расположен, и к недвижимому имуществу делала его предметом гражданского оборота и полноправным (хотя и своеобразным) объектом имущественных отношений с вытекающими отсюда последствиями, в том числе в виде приватизации обособленных водных объектов, их купли-продажи, дарения, обмена, залога и т.п.

В обсуждавшихся новых редакциях ВК предполагалось, с одной стороны, установить в земельном законодательстве пределы по площади и удаление от поселений обособленных водных объектов, находящихся в частной собственности физических и юридических лиц, а с другой - расширить (а может быть, и исключить) понятие обособленного водного объекта в целях возможности приватизации и иных, не только обособленных, водоемов.

В новом ВК 2006 г. понятие "обособленный водный объект" отсутствует. По ВК пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому либо юридическому лицу, находятся согласно ч. 2 ст. 8 соответственно в собственности субъекта РФ, муниципального образования, физического либо юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.

Остальные водные объекты, как поверхностные, так и подземные, находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности).

Понятие пруда и обводненного карьера является важным для определения их режима: эти водные объекты и соответствующие земли водного фонда относятся к недвижимому имуществу и являются составной частью земельного участка. В отношении их могут совершаться продажа, залог, другие сделки, которые могут повлечь отчуждение водных объектов, эти водные объекты могут переходить от одного лица к другому в порядке, предусмотренном гражданским и земельным законодательством (ч. ч. 3 и 4 ст. 8 ВК).

Не допускается отчуждение пруда, обводненного карьера без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера.

Естественное изменение русла реки не влечет за собой прекращения права собственности Российской Федерации на этот водный объект. В муниципальной собственности - городских и сельских поселений, других муниципальных образований - находятся пруды, обводненные карьеры, предназначенные для местных, муниципальных нужд; ими управляют органы местного самоуправления (ст. 27 ВК).

2. Земли водного фонда, прошедшие государственную кадастровую регистрацию, составляют площадь в 27 млн. га. Земли под водой составляют более 72 млн. га, из них к категории земель лесного фонда относятся 18 млн. га, сельскохозяйственного назначения - 13 млн. га, земель запаса - 10 млн. га, земель промышленности и иного специального назначения - более 2 млн. га и т.п. Статистики территорий водоохранных зон и гидротехнических сооружений не опубликовано.

3. Строительство водохранилищ и иных искусственных водных объектов, сооружений на землях водного фонда обусловливает повышенный и специальный режим использования и охраны земель водного фонда, особое внимание к резервированию земель для них.

В ВК регулируются использование водохранилищ (ст. 45), охрана водных объектов при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водохозяйственных систем (ст. 60), водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, в том числе их ширина и режим использования и охраны (ст. 65), требования к которым должны учитываться при использовании земель водного фонда и их резервировании.

В Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" (в ред. от 18 декабря 2006 г.) <1> и в ст. ст. 10, 39, 42, 46, 62 и др. ВК предусматриваются правила использования гидротехнических и иных водохозяйственных сооружений.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589; 2003. N 2. Ст. 167; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498.

Использование и резервирование водных объектов и земель водного фонда для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения являются приоритетными. Пригодность поверхностных и подземных водных объектов для указанных целей определяется государственным органом санитарно-эпидемиологического надзора.

Режим использования, резервирования и охраны земель водного фонда, их особенности и специфические требования во многом определяются способами, задачами и целями водопользования, которые предполагают установление дополнительных требований к землепользованию.

Следующей после питьевого водоснабжения целью водопользования является использование вод для отраслей народного хозяйства. Водопользователи, использующие водные объекты для промышленности, энергетики, сельского и лесного хозяйства, и владельцы земель водного фонда обязаны принимать меры по сокращению изъятия и потерь воды, предотвращению загрязнения, засорения и истощения водных объектов и земель водного фонда, обеспечивать сохранение температурного режима.

Гидроэнергетика осуществляет водопользование с учетом интересов других водопользователей и землепользователей. При этом режим наполнения и сработки водохранилищ и иных искусственных объектов учитывает приоритет питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, потребности рыбного хозяйства на участках рек и водохранилищ, имеющих важное значение для сохранения и воспроизводства рыбных запасов.

Если вследствие изменения естественного уровня водных объектов нанесен ущерб гражданам и юридическим лицам, их земельным участкам, виновные в соответствующем наполнении или сработке водохранилища должны его возместить. Для каждого водохранилища, каскада или системы водохранилищ определяются и устанавливаются набор и перечень специальных государственных требований и правил пользования.

Должны приниматься меры по сокращению сбросов воды из мелиоративных систем, предотвращению попадания рыбы в мелиоративную сеть, предупреждению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня. Ответственность за осуществление этих мер несут владельцы мелиоративных систем и соответствующих земель.

Орошение, в том числе с использованием сточных вод, осушение и другие мелиоративные работы должны осуществляться в комплексе с природоохранными мероприятиями, обеспечивающими защиту вод, земель водного фонда и водосборных площадей <1>.

--------------------------------

<1> См.: Комментарий к Федеральному закону "О мелиорации земель" / Рук. авт. колл. С.А. Боголюбов, Ю.Г. Жариков. М.: Минсельхозпрод, 1998.

При необходимости сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов водные объекты или их участки с прилегающими землями могут предоставляться преимущественно для этих целей (после питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения). При этом берега должны содержаться в соответствии с санитарными и экологическими требованиями, а также осуществляться мероприятия по охране рыбных ресурсов, водных и околоводных животных и растений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кичигин Н.В., Кузнецова Н.Д., Пономарев М.В., Сиваков Д.О. Комментарий к Федеральному закону "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов". М.: Юстицинформ, 2005.

Места обитания диких водоплавающих и околоводных птиц, ценных пушных зверей, отнесенных к объектам охоты, предоставляются в пользование гражданам и юридическим лицам в соответствии с ФЗ "О животном мире".

В связи с этим надо иметь в виду новую редакцию ст. 6 "Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемые за счет субвенций из федерального бюджета" и новую ст. 6.1 "Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира" ФЗ "О животном мире", введенные в соответствии со ст. 7 ФЗ от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий".

Сплав древесины на судоходных путях без судовой тяги, как и молевой сплав (россыпью), запрещается. Организации сплава древесины должны регулярно проводить очистку водных объектов и земель водного фонда от затонувшей древесины.

Использование и резервирование земель водного фонда осуществляются и для плавания на маломерных судах. Правила охраны жизни людей на воде утверждены в субъектах РФ с учетом типовых федеральных правил, предусматривающих обустройство баз и прибрежных земельных полос. Инспекция по маломерным судам передана из МПР России в МЧС России, которое и осуществляет наряду с другими уполномоченными органами нормативно-правовое регулирование использования и охраны земель прибрежных полос, на которых располагаются базы и стоянки маломерного флота.

В современных условиях урбанизации, расширения жилищного строительства, усиления ритма труда возрастает значение использования земель водного фонда для рекреации - отдыха, купания, плавания на судах, спорта и т.п.

Массовый отдых, туризм, спорт, любительское рыболовство с участием большого количества людей осуществляются в местах, устанавливаемых уполномоченными на это органами с учетом вышеуказанного понимания земель водного фонда и водного объекта.

Забор воды для обеспечения пожарной безопасности допускается из любых водных объектов и производится без особого на то разрешения, бесплатно и в количестве, необходимом для ликвидации пожара. Запрещается использовать для иных целей воду из водных объектов, специально предназначенных для обеспечения пожарной безопасности.

Не загораживаются и могут резервироваться земли водного фонда, предназначенные для обеспечения тушения пожара. После нескольких жертв на пожаре во Владивостоке в 2006 г., когда пожарные машины не смогли подъехать к очагу возгорания и оказать помощь людям в горящем здании из-за поставленных вокруг автомобилей, инспекции пожарного надзора МЧС России должны усилить контроль за подъездными путями, тем более к накопителям воды в противопожарных целях.

Основным уполномоченным государственным органом в описываемой области является Роснедвижимость, это агентство находится в ведении Минэкономразвития России, поскольку на названное министерство возложено определение основных направлений политики в области экономического развития и имущественных отношений, а земельные участки, земельный кадастр являются своеобразным видом и объектом гражданского оборота, кадастра объектов имущества.

В соответствии с Положением об МПР России оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление использованием и охраной земель водного фонда, эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных) и др.

МПР России самостоятельно принимает нормативные правовые акты в сфере определения общих требований к использованию и охране каскадов или системы водохранилищ, а также нормативно-методические документы по проектированию водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов и т.п.

Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) в соответствии с Положением о нем, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 282 (в ред. от 20 декабря 2006 г.) <1>, организует, в частности, подготовку и осуществление мероприятий по проектированию и установлению водоохранных зон водных объектов и их прибрежных защитных полос; представляет в органы исполнительной власти субъектов РФ предложения по установлению размеров и границ водоохранных зон водных объектов и их прибрежных защитных полос, по установлению их правового режима.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2564; N 32. Ст. 3348; 2006. N 24. Ст. 2607; N 52 (ч. 3). Ст. 5598.

Согласно Положению о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. N 372 (в ред. от 14 декабря 2006 г.) <1>, она осуществляет государственный учет поверхностных вод и ведение государственного водного кадастра в части поверхностных водных объектов.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3262; 2005. N 50. Ст. 5321; 2006. N 52 (ч. 3). Ст. 5587.

При резервировании земель нередко осуществляется перевод земель и земельных участков из одной категории в другую. В соответствии со ст. 12 "Особенности перевода земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а также особенности перевода земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда" ФЗ о переводе земель из одной категории в другую такой перевод допускался в случаях:

- создания особо охраняемых природных территорий;

- установления или изменения черты поселений;

- размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов;

- прекращения существования водных объектов, изменения русла и иных изменений местоположения водных объектов при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Статьей 19 ФЗ о введении в действие ВК изменена ст. 12 ФЗ о переводе земель из одной категории в другую, и перевод земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда допускается в настоящее время в случае:

- если земли заняты водными объектами;

- строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах;

- изменения русла рек и иных изменений местоположения водных объектов.

В ФЗ о переводе земель из одной категории в другую предусматриваются состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (ст. 2), порядок рассмотрения ходатайств о таких переводах (ст. 3), исключительные основания отказа в переводе земель (ст. 4) и др.

Эти общие правила перевода земель или земельных участков из одной категории в другую распространяются на перевод земель особо охраняемых территорий, земель лесного фонда, земель запаса и земель иных категорий.

4. Повышенный контроль за землями природоохранных зон и иных особо охраняемых территорий, рассмотренный в комментариях к статьям гл. XVII, не исключает необходимости усиления контроля за иными землями, в том числе за землями водного фонда, где функции Российской Федерации и регионов постоянно меняются.

Согласно ст. ст. 71 - 73 ЗК осуществляются государственный, муниципальный, общественный и производственный земельный контроль. В ст. 36 "Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов" ВК предусматриваются задачи государственного "водного" контроля и надзора, критерии отнесения объектов контроля к федеральному либо региональному (субъектов РФ) уровню, установление перечня должностных лиц федеральных и региональных органов исполнительной власти, осуществляющих этот контроль и надзор, права соответствующих государственных инспекторов.

В 2004 г. из компетенции субъектов РФ по осуществлению земельного и водного контроля по законодательству РФ часть функций передавалась органам исполнительной власти РФ. В настоящее время они возвращаются в ведение субъектов РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный государственный экологический контроль. Пособие для правоприменителей / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2005.

Поскольку порядок использования и охраны земель водного фонда определяется ЗК и водным законодательством, важно понять взаимодействие этих отраслей российского законодательства. Основным актом водного законодательства является ВК <1>. Поэтому важно сопоставить нормы Земельного и Водного кодексов РФ.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий С.А. Боголюбова, Д.О. Сивакова к Водному кодексу Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ включен в информационный банк согласно публикации - "Законодательство и экономика", 2007, N 5.

<1> См.: Боголюбов С.А., Волков Г.А., Сиваков Д.О. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации. М.: Проспект, 2007.

Имеют некоторую специфику права и обязанности владельцев земель водного фонда. Собственники, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, пользуются правами и выполняют обязанности землеобладателей и водопользователей. Однако эти права могут быть законодательством ограничены, например в водоохранных зонах, а обязанности дополнены в связи с повышенным режимом охраны земель, примыкающих к водным объектам.

Развиваются земельный и водный, публичный и частный сервитуты, устанавливаемые на основании соглашений, договоров, судебных решений. Институт сервитута - ограничения права собственности, иного вещного права - принадлежит гражданскому праву и предусматривается в ст. ст. 274 - 276 ГК.

Могут устанавливаться сервитуты в целях прохода и проезда, водоснабжения и мелиорации, забора воды без применения сооружений, технических средств и устройств, использования водных путей для паромов, лодок и других маломерных плавательных средств и т.д.

Последнее время поднимаются вопросы обеспечения общего водопользования, подходов к водоемам в местах привычного массового купания и иного вида отдыха; они могут решаться посредством установления сервитута, при котором обременение земельного участка не лишает собственника прав владения, пользования и распоряжения им.

В ст. 39 ВК предусматриваются права и обязанности собственников водных объектов, водопользователей при использовании водных объектов.

Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, могут использовать водные объекты для своих нужд в той мере, в какой это не нарушает права и законные интересы других лиц.

Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, не должны препятствовать использованию водных объектов и их берегов для организации судоходства и иных нужд, кроме случаев, предусмотренных законодательством РФ.

Собственники водных объектов, водопользователи могут использовать водные объекты самостоятельно, осуществлять строительство гидротехнических и иных сооружений согласно ч. 1 ст. 39 ВК.

Поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, т.е. общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено ВК.

Каждый может пользоваться водными объектами общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено ВК, другими федеральными законами. В силу договора, а также на основании судебного решения права лиц, которым водные объекты предоставлены в долгосрочное или краткосрочное пользование, могут быть ограничены в пользу иных заинтересованных лиц (частный водный сервитут). Водные сервитуты могут устанавливаться в целях забора воды, водопоя и прогона скота, использования водных путей для паромов, лодок, других маломерных плавательных средств.

Весьма важно информационное обеспечение использования и охраны земель водного фонда. Новый ВК в ст. 30 "Государственный мониторинг водных объектов" и ст. 31 "Государственный водный реестр" предусматривает, что государственный мониторинг водных объектов представляет собой систему наблюдений, оценки и прогноза изменений состояний водных объектов, находящихся в федеральной, региональной, муниципальной и частной собственности, и осуществляется в целях информационного обеспечения управления в области использования и охраны водных объектов, в том числе для государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов.

Государственный водный реестр представляет собой систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся в федеральной, региональной, муниципальной и частной собственности, об их использовании, о речных бассейнах, о бассейновых округах.

Документированные сведения государственного водного реестра относятся к государственным информационным ресурсам и носят открытый характер, за исключением информации, отнесенной законодательством РФ к категории ограниченного доступа.

Государственный реестр создается в целях информационного обеспечения комплексного и целевого использования водных объектов, их охраны, в целях планирования и разработки мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий. В течение пяти дней уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти предоставляет заинтересованному лицу сведения государственного водного реестра или в письменной форме направляет ему мотивированный отказ в предоставлении таких сведений.

Информация о предоставлении водных объектов в пользование размещается на официальном сайте уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти (который и осуществляет ведение этого реестра в порядке, установленном Правительством РФ) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Согласно ч. 5 ст. 6 ВК информация об ограничении водопользования на водных объектах общего пользования (т.е. поверхностных водных объектах, находящихся в государственной или муниципальной собственности) предоставляется жителям соответствующих поселений органами местного самоуправления (которые устанавливают правила их использования для личных и бытовых нужд) через средства массовой информации и посредством специальных информационных знаков, устанавливаемых вдоль берегов водных объектов. Могут быть также использованы иные способы предоставления такой информации.

Споры по поводу земель водного фонда рассматриваются в судебном порядке.

Так, ФАС Поволжского округа (Постановление по делу N А06-103-16/2001) установил, что ОАО "С" обратилось в арбитражный суд с иском к администрации города Астрахани и Городскому комитету по земельным ресурсам и землеустройству города Астрахани о признании недействительными договоров о предоставлении земельных участков в пользование на условиях аренды по мотиву их несоответствия ВК.

Арбитражный суд Астраханской области в иске отказал со ссылкой на то, что при заключении договоров аренды администрация города Астрахани действовала в пределах полномочий, предоставленных ей Законом РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации".

Свои доводы заявитель жалобы мотивировал тем, что в соответствии с ВК поверхностные водные объекты находятся в федеральной собственности и поэтому администрация не вправе сдавать в аренду землю, находящуюся под водной поверхностью.

Как следует из материалов дела, между администрацией города Астрахани (арендодатель) и ОАО "С" (арендатор) было заключено два договора о предоставлении земельных участков в пользование на условиях аренды земли водного фонда.

Срок действия договоров был установлен в один год. По истечении срока действия договора стороны свои взаимоотношения больше не урегулировали. Земельное законодательство не устанавливает, что продолжение пользования земельным участком по истечении предусмотренного договором срока является основанием считать договорные отношения возобновленными.

В соответствии с п. 2 ст. 607 ГК законом могут устанавливаться особенности сдачи в аренду земельных участков. Поэтому говорить о применении п. 2 ст. 621 ГК, т.е. о возобновлении договорных отношений на неопределенный срок, в данном случае неправомерно, поскольку такой подход противоречит существу земельных правоотношений и не согласуется с нормами, регулирующими арендные отношения. Таким образом, прекратившие свое действие договоры аренды в силу ст. 168 ГК не могут признаваться недействительными.

Статья 103. Земли запаса

Комментарий к статье 103

1. Пункт 1 комментируемой статьи относит к землям запаса земельные участки, одновременно удовлетворяющие следующим требованиям:

- находящиеся в государственной или муниципальной собственности;

- не предоставленные (как в собственность, так и в пользование) гражданам или юридическим лицам;

- не относящиеся к фонду перераспределения земель.

Согласно ст. 80 ЗК фонд перераспределения земель создается в составе земель сельскохозяйственного назначения для сельскохозяйственного производства, создания и расширения крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота.

Фонд перераспределения земель формируется за счет земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, поступающих в этот фонд:

- при добровольном отказе от земельного участка;

- если нет наследников ни по закону, ни по завещанию, либо ни один из наследников не принял наследство, либо все наследники лишены завещателем наследства, либо наследник отказался от наследства в пользу государства или отказался от наследства без указания, в пользу кого он отказывается от наследства;

- при принудительном изъятии земельного участка в случаях, предусмотренных ЗК, федеральными законами.

2. Статья 14 ЗК предусматривает одно из оснований перевода земельных участков в категорию земель запаса. Так, земли, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается производство продукции, соответствующей установленным законодательством требованиям, подлежат ограничению в использовании, исключению из категории земель сельскохозяйственного назначения и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.

Согласно ст. 13 ФЗ о переводе земель из одной категории в другую перевод земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель, в зависимости от целей дальнейшего использования этого земельного участка, осуществляется только после формирования в установленном порядке земельного участка, в отношении которого принимается акт о переводе земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель.

Поскольку на землях запаса хозяйственная деятельность не осуществляется, то и требований к целевому назначению указанных земель в законодательстве не предусмотрено.

Формирование и использование земель запаса связаны также с реализацией федерального и регионального законодательства о резервировании земель, об изъятии земель запаса для государственных и муниципальных нужд.

25 октября 2001 года N 137-ФЗ