Глава III. Собственность на землю

Статья 15. Собственность на землю граждан и юридических лиц

Комментарий к статье 15

1. Земельным кодексом установлены основные положения о праве собственности на землю в Российской Федерации. В том числе субъекты, объекты права собственности, основания и порядок возникновения, реализации и прекращения права собственности.

Пункт 1 комментируемой статьи именует собственность граждан и юридических лиц частной собственностью, следуя ст. 36 Конституции РФ. Данной статьей Основного Закона установлено, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю.

Собственность граждан и юридических лиц (как объединений граждан) с правовой точки зрения является частью одного правового института - права собственности на землю. При исследовании содержания права собственности на землю иногда высказывается предположение, что законодатель, именуя таким образом собственность граждан, формирует предпосылки для признания в праве категорий как частной, так и публичной собственности на землю. Можно согласиться, что для этого есть определенные основания. В то же время ни право собственности Российской Федерации, ни право собственности субъектов РФ или муниципальных образований в законодательных актах, как правило, не называется, в свою очередь, публичной собственностью. Кроме того, публичная и частная собственность являются институтами публичного и частного права как основными составляющими правовой системы государства. Однако нельзя сказать, что такое деление российской правовой системы признано и состоялось.

Объекты земельных правоотношений названы в ст. 6 ЗК. Из всех перечисленных в этой статье объектов п. 1 комментируемой статьи в качестве объекта права частной собственности назвал только земельный участок. Гражданский кодекс (ст. 261) специально обращается к определению земельного участка как объекта права собственности. Согласно этой статье, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц.

Согласно п. 1 комментируемой статьи основания возникновения права частной собственности могут быть установлены законодательством РФ. В законодательных нормативных правовых актах под "законодательством РФ" подразумевается законодательство федеральное <1>.

--------------------------------

<1> См., например, ст. 39 и др. ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

2. Исходя из положений ст. 36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Граждане, обладающие правоспособностью и полной дееспособностью, вправе приобретать земельные участки в собственность самостоятельно. Приобретение земельных участков в собственность недееспособных или ограниченно дееспособных граждан осуществляется в порядке, установленном ГК.

Содержание правоспособности граждан установлено ст. 18 ГК. Согласно этой статье граждане могут иметь имущество на праве собственности; наследовать и завещать имущество; заниматься предпринимательской и любой иной не запрещенной законом деятельностью; совершать любые не противоречащие закону сделки и участвовать в обязательствах; иметь иные имущественные и личные неимущественные права. Способность иметь гражданские права и нести обязанности (гражданская правоспособность) признается в равной мере за всеми гражданами. Правоспособность гражданина возникает в момент его рождения и прекращается со смертью (ст. 17 ГК).

В соответствии со ст. 21 ГК дееспособность гражданина - способность своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их. Гражданская дееспособность возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, т.е. по достижении 18-летнего возраста.

Статьей 260 ГК установлены общие положения о праве собственности граждан на землю. А именно лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте.

На основании закона и в установленном им порядке определяются земли сельскохозяйственного и иного назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается. Пользование земельным участком, отнесенным к таким землям, может осуществляться в пределах, определяемых его назначением.

Ограничения в предоставлении земельных участков в собственность граждан или юридических лиц основаны прежде всего на положениях ст. 27 ЗК (см. комментарий к ней).

3. Перечень приграничных территорий, на которых иностранные граждане не могут приобрести земельные участки в собственность, в настоящее время не установлен.

Вопрос о конституционности п. 3 комментируемой статьи ЗК стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. В запросе Мурманской областной Думы оспаривалась конституционность следующих положений ЗК, регулирующих предоставление земельных участков в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам: п. 3 ст. 15, п. 12 ст. 30, п. 5 ст. 35, ст. 38.

Как следует из содержания Постановления Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П <1>, заявитель исходил из того, что названные нормы ЗК по своему содержанию противоречат ст. ст. 2, 4 (ч. 3), 7 (ч. 1), 9 (ч. 1), 15 (ч. 1), 19 (ч. 2), 36 (ч. 1) и 67 (ч. 1) Конституции РФ. В обоснование своей позиции заявитель привел следующие доводы: земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, в данном случае к таким народам относятся только народы Российской Федерации; закон не может ограничивать и перераспределять эту основу, право на нее в пользу лиц, не относящихся к народам Российской Федерации; из Конституции РФ следует, что субъектом права частной собственности на землю могут быть только российские граждане и их объединения; предоставление иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам права собственности на землю умаляет (ограничивает) территориальную основу жизни и деятельности народов Российской Федерации, создает возможность отторжения земли иностранному государству посредством сделок или предъявления территориальных претензий к Российской Федерации, может привести к нарушению суверенитета Российской Федерации.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.

Излагая свою позицию по рассматриваемому вопросу, Конституционный Суд РФ, в частности, пояснил следующее. Исходя из предписаний ст. ст. 9 и 36 Конституции РФ, федеральное законодательство в области регулирования земельных отношений определяет, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью и что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается соответствующими законами.

При этом по смыслу конкретизирующих указанные конституционные предписания ст. ст. 260 и 261 ГК и ст. 15 ЗК объектом права собственности на землю являются земельные участки, представляющие собой часть поверхности земли в границах территории Российской Федерации. При предоставлении земли в частную собственность приобретателю передается не часть государственной территории, а лишь земельный участок как объект гражданских прав, что не затрагивает суверенитет Российской Федерации и ее территориальную целостность.

Что касается использования природных ресурсов, находящихся в границах земельного участка, то собственник в соответствии со ст. 40 ЗК получает на них определенные права.

Статья 16. Государственная собственность на землю

Комментарий к статье 16

1. Исходя из положений п. 1 комментируемой статьи все земли в Российской Федерации находятся в собственности государственной, муниципальной или частной. Это следует иметь в виду при реализации в отношении земельных участков положений п. 2 ст. 53 ЗК, согласно которому при отказе от права собственности на земельный участок этот земельный участок приобретает правовой режим бесхозяйной недвижимой вещи, порядок прекращения прав на которую устанавливается гражданским законодательством, а также положений ГК о возникновении права собственности на основании приобретательной давности.

Следует обратить внимание на то, что в качестве объекта права государственной собственности комментируемая статья называет не земельные участки, а земли. В данном случае признание нахождения земель в государственной собственности не требует для этого формирования земельных участков.

Нормы комментируемой статьи могут быть соотнесены с положениями ГК о праве государственной собственности. Так, еще до принятия ЗК ст. 214 ГК было определено, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Той же статьей ГК установлено, что государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ). Данное положение созвучно нормам ст. ст. 17, 18 ЗК, согласно которым государственная собственность на землю выступает в форме федеральной собственности и собственности субъектов РФ. В то же время в Российской Федерации действует ряд положений, определяющих правовой режим земель, находящихся в государственной собственности, без закрепления их за Российской Федерацией или субъектами РФ. Земельным законодательством закреплены нормы не только о порядке разграничения такой государственной собственности на федеральную и субъектов РФ, но и нормы об управлении и распоряжении землями (см. ст. ст. 9 - 11 ЗК, ФЗ о введении в действие ЗК и комментарии к ним).

Вопрос о правовой природе государственной собственности на землю в "неразграниченном состоянии" является до сих пор дискуссионным. С одной стороны, данная собственность рассматривается как разновидность общей собственности публичных образований, с другой стороны, высказывается мнение о том, что Российская Федерация как правопреемник СССР должна считаться изначальным собственником всех земель в государстве. Законодательство не обращается к этому вопросу специально. В то же время, исходя из общих положений о разграничении государственной собственности на землю, действующих в настоящее время, можно сделать вывод о том, что законодатель признает равенство Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований при приобретении (закреплении за ними) прав на землю.

Субъекты, органы государственной власти или органы местного самоуправления, осуществляющие управление и распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, определяются в соответствии со ст. 29 ЗК, нормами ФЗ о введении в действие ЗК, а также законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, подзаконными нормативными правовыми актами, устанавливающими конкретные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по управлению и распоряжению землями.

2. Разграничение государственной собственности на землю представляет собой установленный федеральными законами порядок закрепления земель в федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальных образований. В настоящее время разграничение государственной собственности на землю осуществляется на основании ст. ст. 17 - 19 ЗК, а также статьями ФЗ о введении в действие ЗК (см. комментарий к нему).

Обратим внимание на положения п. 5 ст. 214 ГК, которым определено, что отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом.

Статья 17. Собственность Российской Федерации (федеральная собственность) на землю

Комментарий к статье 17

1. Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает основной принцип отнесения земель к федеральной собственности. Согласно ст. 3.1 ФЗ о введении в действие ЗК в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; земельные участки, предоставленные органам государственной власти РФ, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти; иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли (см. комментарий к данной статье).

Помимо представленных норм ФЗ о введении в действие ЗК, отдельными федеральными законами установлены нормы, согласно которым земли отнесены к федеральной собственности.

Например, ст. 8 ЛК установлено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Согласно ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (в ред. от 4 декабря 2006 г.) <1> земли, леса, воды и другие природные ресурсы, предоставленные Вооруженным Силам РФ, другим войскам, воинским формированиям и органам, находятся в федеральной собственности. Статьей 6 Закона РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (в ред. от 5 февраля 2007 г.) <2> установлено, что земли, занимаемые предприятиями и (или) объектами, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, находятся в федеральной собственности и передаются в постоянное (бессрочное) пользование этим предприятиям и (или) объектам.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750; 2000. N 1 (ч. 1). Ст. 6; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; N 46 (ч. 1). Ст. 4437; 2004. N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607; 2005. N 10. Ст. 763; N 15. Ст. 1276; N 52 (ч. 1). Ст. 5598; 2006. N 29. Ст. 3123; N 50. Ст. 5279.

<2> Ведомости РФ. 1992. N 33. Ст. 1915; СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5503; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 3. Ст. 282; 2007. N 7. Ст. 834.

Как было сказано выше (см. комментарий к ст. 16 ЗК), разграничение государственной собственности на землю осуществляется на основании ст. ст. 17 - 19 Кодекса, а также статьями ФЗ о введении в действие ЗК (см. комментарий к нему).

2. Пункт 2 настоящей статьи признан утратившим силу ФЗ от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ.

Статья 18. Собственность на землю субъектов Российской Федерации

Комментарий к статье 18

1. Так же как п. 1 ст. 17, п. 1 комментируемой статьи определяет основания, по которым земли могут быть отнесены к собственности субъекта РФ.

Согласно ст. 3.1 ФЗ о введении в действие ЗК (см. комментарий к ней) в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности субъектов РФ относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов РФ; земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов РФ, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов РФ; иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

При этом той же ст. 3.1 ФЗ о введении в действие ЗК установлено, что собственностью субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга являются земельные участки, отнесенные этой статьей как к землям, которые должны быть отнесены к собственности субъекта РФ, так и к муниципальной собственности (п. п. 2, 3 ст. 3.1 ФЗ о введении в действие ЗК).

Субъект РФ вправе приобрести земельный участок в соответствии с нормами ГК на основании сделки или по иным основаниям возникновения прав на имущество.

Основание приобретения права собственности субъекта РФ на землю усматривается в ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Согласно ст. 8 данного Закона при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект РФ (или в случаях, установленных законом субъекта РФ, - муниципальное образование) имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов.

2. Как и п. 2 ст. 17 ЗК, п. 2 настоящей статьи признан утратившим силу ФЗ от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ.

Статья 19. Муниципальная собственность на землю

Комментарий к статье 19

1. Аналогично прокомментированным выше ст. ст. 17, 18 ЗК, п. 1 данной статьи установлены основания, по которым земли могут быть отнесены к муниципальной собственности.

В целях разграничения государственной собственности на землю к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований; земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления; иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земли.

2. Пункты 2, 4 комментируемой статьи признаны утратившими силу ФЗ от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ.

3. Пунктом 3 комментируемой статьи специально определено, что в собственности муниципального образования могут находиться земельные участки за пределами муниципального образования. При этом комментируемой статьей предусматривается только одно основание приобретения права собственности - безвозмездная передача федеральных земель, земель, находящихся в собственности субъекта РФ, как, видимо, и земель, находящихся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю. Такая передача, как представляется, должна осуществляться в порядке принятия решения уполномоченными органами, т.е. отношения по передаче участка не могут рассматриваться как сделка.