Глава XVII. Земли особо охраняемых территорий и объектов

Статья 94. Понятие и состав земель особо охраняемых территорий

Комментарий к статье 94

1. Выделение в земельном законодательстве земель особо охраняемых территорий имеет свой смысл и определенные правовые последствия. Дело в том, что все земли независимо от своего назначения подлежат охране, чему посвящаются ст. ст. 12 - 14 ЗК. Назначение, цели, порядок выделения, особенности использования и охраны земель особо охраняемых территорий изложены в ст. 94 "Понятие и состав земель особо охраняемых территорий" ЗК.

Эта категория земель отличается и отделяется от иных категорий земель тем, что имеет свои правовые и финансовые последствия. Так, в решении Арбитражного суда Московской области от 28 апреля 2004 г. по делу N А41-К2-2460/04 было указано, что земли промышленности, расположенные вне населенных пунктов, не относятся к землям рекреационного назначения, предназначенным для отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан, и, следовательно, применение повышающего коэффициента при расчете земельного налога за указанные территории необоснованно.

2. В нашей стране уделяется большое внимание созданию, функционированию и защите различных видов особо охраняемых территорий как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов РФ и местного самоуправления: площадь этих земель неуклонно возрастает <1>.

--------------------------------

<1> См.: государственные (национальные) ежегодные доклады о состоянии и использовании земель Российской Федерации; Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: теория и тенденции развития. М.: ИГП РАН, 1999; Земельное право Российской Федерации. Законодательство. Ведомственные нормативные акты. Судебная практика / Под ред. Н.Н. Осокина. М.: ДЕ-ЮРЕ, 1995; Земельное право России: Практикум / Под ред. А.К. Голиченкова. М.: ЕК, 2001, 2005; Жариков Ю.Г. Земельное право России: Учебник. М.: Былина, 2005.

3 - 4. Под объектами особо охраняемых территорий понимаются в п. 6 ст. 94 ЗК прежде всего объекты культурного наследия РФ. В п. п. 3 и 10 ст. 95 ЗК предусматриваются также земельные участки, занятые природными комплексами и объектами, объявленными в установленном порядке памятниками природы. Последнее время к законодательству об особо охраняемых территориях и их объектах, к его применению привлечено большое внимание ввиду особой ценности этих земель, попыток их урезать, уменьшить и желания некоторых представителей современного истеблишмента принять участие в приватизации части этих земель.

5. Незавершенность перечня особо охраняемых территорий и объектов федерального, регионального (субъектов РФ) и местного значения позволяет создавать их новые виды.

Так, ФАС Московского округа принял Постановление по делу N КГ-А40/7921-03.

При рассмотрении возникшего спора арбитражным судом установлено, что по постановлению Правительства Москвы и распоряжению мэра Москвы Всероссийский выставочный центр включен в состав территориальной единицы с особым статусом как представляющий значительную историко-культурную и архитектурно-природную ценность.

В соответствии со ст. 94 ЗК указанный земельный участок является особо охраняемой территорией, и права на земельный участок согласно ст. 56 ЗК ограничены. В соответствии с ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Законом города Москвы от 26 сентября 2001 г. N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" расположенные на особо охраняемых территориях организации могут осуществлять лишь разрешенные виды использования земельного участка, не нарушающие режим особо охраняемой территории. Земельные участки в границах особо охраняемой территории могут быть по решению Правительства Москвы предоставлены в пользование гражданам, юридическим лицам в рекреационных, физкультурно-оздоровительных, культурно-просветительных целях, если это не противоречит режиму охраны и использования особо охраняемой территории.

Участки особо охраняемых природных территорий предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование учреждениям, организациям, осуществляющим охрану, содержание и использование особо охраняемых территорий.

Согласно п. 3 ст. 3 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения осуществляется органами местного самоуправления.

В соответствии с п. 4 ст. 14 Закона города Москвы "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" распоряжение правами пользования земельным участком особо охраняемой природной территории (залог, продажа права аренды, субаренда и др.) не допускается.

6. Особенно часто новые виды особо охраняемых территорий создаются на землях, занятых объектами культурного наследия РФ. В качестве примера разрешенного судом спора по этим вопросам можно привести Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22 февраля 2006 г. N 9-Г06-1. Так, при осуществлении в 2001 г. работ нулевого цикла в границах земельных участков, отведенных по договорам аренды ООО "В", были обнаружены останки средневекового кладбища и белокаменные фундаменты Никольской Верхнепосадской церкви г. Нижнего Новгорода, относящиеся к периоду XV - XVIII вв. После этого администрацией Нижегородской области было издано Постановление об объявлении территории средневекового кладбища Никольской церкви в г. Нижнем Новгороде заповедным местом "Никольское кладбище" и часть территории, переданной под размещение временной автостоянки, на которой обнаружены останки древних захоронений и фундаменты церкви, была признана заповедным местом с особым режимом.

На время издания оспариваемого Постановления действовали следующие нормативные акты: Закон РСФСР от 15 декабря 1978 г. "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (в ред. Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 18 января 1985 г.), Основы законодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г. N 3612-1 (в ред. Федерального закона от 23 июня 1999 г.), Постановление Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865 "Об утверждении Положения об охране и использовании памятников истории и культуры" (в ред. Постановления Совета Министров СССР от 29 декабря 1989 г.).

В соответствии с Законом РСФСР от 15 декабря 1978 г. к памятникам истории и культуры относятся: памятники истории; памятники археологии; памятники градостроительства и архитектуры; памятники искусства; документальные памятники. К памятникам истории и культуры могут быть отнесены и другие объекты, представляющие историческую, научную, художественную или иную культурную ценность.

Законом РСФСР от 15 декабря 1978 г. было установлено, что отдельные участки городов и других населенных пунктов, имеющие особую историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, а также памятные места, связанные с важнейшими историческими событиями, могут быть объявлены заповедными местами советами министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, Московского и Ленинградского городских советов народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры. Охрана заповедных мест осуществляется на основании положений, утверждаемых в порядке, определяемом Советом Министров РСФСР.

Статьей 62 ФЗ об объектах культурного наследия признан утратившим силу Закон РСФСР от 15 декабря 1978 г. "Об охране и использовании памятников истории и культуры".

При этом признание утратившим силу Закона РСФСР от 15 декабря 1978 г., за исключением ряда статей, не влияет на законность обжалуемого Постановления администрации Нижегородской области.

Пунктом 1 ст. 63 ФЗ об объектах культурного наследия предусмотрено, что впредь до вступления в силу утвержденных Правительством РФ нормативных актов, издание которых отнесено названным Федеральным законом к полномочиям Правительства РФ, но не позднее 31 декабря 2010 г., сохраняются правила охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры РФ, установленные Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденным Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865 и применяемым постольку, поскольку указанные правила не противоречат указанному Федеральному закону.

В силу п. 3 ст. 64 того же Федерального закона памятники истории и культуры местного значения, принятые на государственную охрану в соответствии с Законом РСФСР от 15 декабря 1978 г. "Об охране и использовании памятников истории и культуры", отнесены к объектам культурного наследия регионального значения, включенным в реестр.

Согласно выписке, представленной Министерством культуры Нижегородской области, заповедное место "Никольское кладбище" включено в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ по Нижегородской области г. Нижнего Новгорода.

Таким образом, учитывая, что положения ФЗ об объектах культурного наследия действуют и в отношении объектов культурного наследия, ранее принятых под охрану государства в соответствии с Законом РСФСР от 15 декабря 1978 г. "Об охране и использовании памятников истории и культуры", оснований для удовлетворения требований ООО "В" у суда не имелось.

Суд правильно исходил из того, что Постановление администрации Нижегородской области от 5 июня 2001 г. N 136 не противоречит положениям ни ЗК, ни Градостроительного кодекса 1998 г.

В соответствии с п. 3 ст. 99 ЗК на отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность.

Согласно п. 10 ст. 2 Градостроительного кодекса законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе и на принципе осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

В силу ч. 4 ст. 36 Градостроительного кодекса действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, и решения о режиме содержания земельных участков принимаются в порядке, установленном законодательством РФ об охране объектов культурного наследия.

Статья 95. Земли особо охраняемых природных территорий

Комментарий к статье 95

1. Согласно п. 6 ст. 95 действующего ЗК земельные участки в границах государственных заповедников и национальных парков не подлежат приватизации. Это не исключает того, что в отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативного (вредного) воздействия на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков.

Национальные парки имеют преимущественное право приобретения этих земель. Предполагается, что постепенно государственные природные заповедники и национальные парки выкупят либо иным способом получат участки земель, расположенные на их территории и принадлежащие иным землеобладателям, с тем, чтобы их территории составляли неразрывный комплекс. В США, например, на выкуп земельных участков, расположенных на территориях заповедников и национальных парков, из федерального бюджета и бюджетов штатов ежегодно выделяются немалые средства, что приводит к консолидации особо охраняемых земель.

Российскому обществу и законодателю понадобилось выделение в земельном законодательстве РФ и в категории земель особо охраняемых территорий и их объектов еще земель особо охраняемых природных территорий, поскольку в ст. 95 "Земли особо охраняемых природных территорий" ЗК предусматривается отнесение их к объектам общенационального достояния, установление на них особого специального правового режима охраны и использования, создание охранных зон и округов на прилегающих к ним земельных участках, запрещение ряда действий, в том числе изменения целевого назначения земельных участков или прекращения прав на них при использовании для нужд, не соответствующих их целевому назначению.

2. Выделение и охрана особо охраняемых природных территорий базируются на ст. ст. 9, 36, 42, 71 и др. Конституции РФ, ст. ст. 1, 3, 4, 58 - 62 ФЗ "Об охране окружающей среды", являющегося головным в природоохранном, экологическом законодательстве, и отражают потребности общества в сохранении уникальных, особо ценных природных территорий и природных объектов в интересах настоящего и будущих поколений.

Регулирование земельных отношений на землях особо охраняемых природных территорий должно увязываться с регулированием отношений в области организации особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения.

Основным актом регулирования использования и охраны участков земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, является ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Галиновская Е.А., Кичигин Н.В., Пономарев М.В. Об особо охраняемых природных территориях. Постатейный комментарий к Федеральному закону. М.: Юстицинформ, 2006.

В систему нормативных правовых актов об особо охраняемых природных территориях входят Указ Президента РФ от 2 октября 1992 г. N 1155 "Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации" <1>, Постановление Правительства РФ от 19 октября 1996 г. N 1249 "О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий" <2> и иные законодательные акты РФ, а также правовые акты субъектов РФ.

--------------------------------

<1> САПП РФ. 1992. N 14. Ст. 1096.

<2> СЗ РФ. 1996. N 44. Ст. 5014.

В условиях продолжающейся в Российской Федерации реформы немаловажное значение имеют полномочия региональных и муниципальных органов по созданию и отграничению земель особо охраняемых природных территорий, поскольку особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться соответственно в собственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Регулирование соответствующих полномочий осуществляется в ЗК, в ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", в иных законодательных актах РФ и конституциях, уставах, иных правовых актах субъектов РФ.

Территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к территориям федерального значения, являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти.

Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут быть федерального и регионального значения, находиться в федеральной или региональной (субъектов РФ) собственности и соответственно в ведении федеральных либо региональных органов государственной власти.

Природные парки имеют региональное значение. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут быть федерального, регионального и местного значения и находиться в соответствующих формах собственности и в соответствующем ведении.

3. Особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения определяются и их земли устанавливаются и отграничиваются от других земель соответственно Правительством РФ и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а особо охраняемые природные территории местного значения и отведение им земель определяются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Поскольку особо охраняемые природные территории и объекты служат эталонами окружающей природной среды, то компетенция по охране в последние два года в связи с административной реформой постоянно меняется согласно федеральному законодательству. Новые полномочия в области охраны окружающей среды и регулирования особо охраняемых природных территорий получили субъекты РФ.

Согласно ст. 27 Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" ст. 6 "Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды" ФЗ "Об охране окружающей среды" изложена в новой редакции.

В соответствии с этой статьей к их полномочиям отнесены следующие функции, связанные с регулированием особо охраняемых природных территорий:

- участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта РФ; принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением;

- право принятия и реализации региональных программ в области охраны окружающей среды; право организации и развития системы экологического образования и формирования экологической культуры на территории субъекта РФ;

- ведение Красной книги субъекта РФ; право образования особо охраняемой природной территории регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий; участие в обеспечении населения информацией о состоянии окружающей среды на территории субъекта РФ и др.

Вышеназванным Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199 в новой редакции изложены ст. 7 "Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды", ст. 65 "Государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль)", ст. 68 "Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль)" ФЗ "Об охране окружающей среды".

В пределах особо охраняемых природных территорий изменение целевого назначения или прекращение прав на землю не допускается. В качестве примера разрешения спора по данному вопросу приведем решение Верховного Суда РФ от 22 января 2004 г. N ГКПИ03-1225. Судом было установлено, что Постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2003 г. N 571 "О Сочинском общереспубликанском государственном природном заказнике" были изъяты земельные участки общей площадью 33222 га у государственного учреждения "Сочинский национальный парк" и предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование Сочинскому общереспубликанскому государственному природному заказнику.

В соответствии с нормами ЗК изъятие земель, занимаемых национальными парками, допускается лишь в случаях, предусмотренных законом. Законных оснований для изъятия указанных выше земель у Правительства РФ в данном случае не имелось.

Передача земель национального парка Сочинскому природному заказнику фактически изменит целевое их назначение, приведет к снижению уровня их охраны и деградации ценных и уникальных экосистем, что в соответствии с природоохранным законодательством РФ является недопустимым.

Национальные парки - общенациональное достояние, а поэтому любой гражданин вправе пользоваться ими в целях рекреации, научного изучения и в иных не запрещенных законом целях.

Сравнительный анализ норм ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (ст. 15 и ст. 24) свидетельствует о том, что режимы особой охраны территорий национальных парков и территорий государственных природных заказников существенно отличаются друг от друга.

На территориях национальных парков непосредственно Законом предусмотрены охранные меры окружающей среды и, в частности, на них запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка.

В отличие от особого режима охраны территорий национальных парков, на территориях природных заказников режим особой охраны определяется не нормами закона, а положениями о них, утверждаемыми специально уполномоченным на то государственным органом РФ в области охраны окружающей природной среды. На территории заказников закон уже не исключает определенных видов деятельности, если они не противоречат целям их создания или не причиняют вред природным комплексам.

Кроме того, в силу ст. 27 ЗК земельные участки, занятые государственными национальными парками, изъяты из оборота, а земельные участки, занятые государственными природными заказниками, лишь ограничены в обороте.

Земли государственных национальных парков не подлежат приватизации, а приватизация земель природных заказников законом не исключена (ст. 95 ЗК).

Из приведенных выше норм законов следует, что уровень особой охраны изымаемых земельных участков у Сочинского национального парка в связи с их передачей в бессрочное пользование Сочинскому природному заказнику, территория которого используется в качестве охотничьих угодий, значительно снижается, что не исключает нанесения ущерба природным комплексам и объектам растительного и животного мира названного парка и его природной среде в целом.

При этом ссылка представителей заинтересованных лиц на то, что при изъятии земельных участков у Сочинского национального парка и передаче их в постоянное пользование природному заказнику их статус особо охраняемых природных территорий не изменяется, не может быть принята во внимание, так как законом предусмотрены различные виды особо охраняемых природных территорий и с разным уровнем их охраны, в зависимости от чего и может оказываться то или иное воздействие на эти природные территории.

Согласно п. 4 ст. 58 ФЗ "Об охране окружающей среды" изъятие земель природно-заповедного фонда, к которому относятся земли национальных парков и природных заказников, запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Из содержания п. 3 ст. 95 ЗК следует, что в пределах земель особо охраняемых природных территорий изъятие земельных участков или иное прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.

С учетом приведенных выше данных суд не может согласиться с доводом о том, что предоставление природному заказнику в постоянное пользование изъятых у национального парка земель не меняет их целевого назначения, поскольку, как указывалось выше, земли национального парка имеют особое целевое назначение, более высокий уровень особой охраны, земельные участки в границах национального парка, в отличие от земель природного заказника, не подлежат приватизации и они изъяты из оборота.

Суд при этом принимает во внимание также и действующее Постановление Правительства РФ от 10 августа 1993 г. N 769, которым утверждено Положение о национальных природных парках Российской Федерации, не признанное в установленном порядке утратившим силу. Согласно п. 28 названного Положения изъятие земель и других природных ресурсов национальных природных парков также запрещается.

В силу п. 3 ст. 4 ФЗ "Об охране окружающей среды" особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные заповедники, государственные природные заказники, памятники природы, национальные природные и дендрологические парки, ботанические сады, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.

4. Перечень особо охраняемых природных территорий, предусмотренных в ЗК, не является исчерпывающим. Согласно п. 2 ст. 2 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления вправе устанавливать не только указанные в п. 1 этой статьи традиционные особо охраняемые природные территории, но и иные категории особо охраняемых природных территорий - территории, на которых находятся зеленые зоны, городские леса, городские парки, памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, речные системы и природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и др.

Акты Республики Хакасия, например, выделяют охрану земель архитектурных объектов, курганов, древних поселений, крепостных валов, наскальных рисунков и соответствующих земельных участков.

В Республике Карелия охраняются законом уникальные исторические природно-ландшафтные территории <1>.

--------------------------------

<1> См.: Аграрное и экологическое законодательство в России и СНГ. Сравнительно-правовой анализ / Рук. авт. колл. С.А. Боголюбов и Е.Л. Минина. М.: Норма, 1999.

Этим землям присущи общие и специфические признаки. Общими признаками обладает любой земельный участок:

- он является неотъемлемой частью природы; играет определенную экономическую и экологическую роль в обществе, которая закреплена нормами земельного законодательства;

- обладает территориальной неперемещаемостью;

- обозначен в порядке межевания и землеустройства на местности.

Специфические черты присущи отдельным видам земель особо охраняемых территорий и обусловливают их дифференцированный правовой режим, определяемый в общем виде в нормах и статьях гл. XVII ЗК, более подробно - в соответствующих нормативных актах о видах особо охраняемых территорий, а применительно к конкретной территории - в постановлении органа исполнительной власти об объявлении данной территории особо охраняемой <1>.

--------------------------------

<1> См.: Земельное право / Отв. ред. А.К. Голиченков. М.: Зерцало, 2001; Боголюбов С.А. Земельное право: Учебник для вузов. М.: Высшее образование, 2006.

Согласно Положению о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденному Постановлением Правительства РФ, МПР России разрабатывает и принимает правила ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, формы учетной документации по особо охраняемым природным территориям и методические указания по их заполнению, а также порядок публикации кадастровых сведений.

Департамент государственной политики в сфере охраны окружающей среды МПР России обеспечивает реализацию этих функций министерства, организует и осуществляет нормативное правовое и методическое обеспечение в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий (создание новых, расширение и изменение границ существующих особо охраняемых природных территорий федерального уровня, разрешительная деятельность и т.п.), а также разрабатывает и представляет положения о государственных особо охраняемых природных территориях федерального значения. В составе указанного департамента имеется отдел нормативного регулирования в сфере особо охраняемых природных территорий, а в составе Правового департамента МПР России функционирует отдел законодательства об особо охраняемых природных территориях и животном мире.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400, осуществляет контроль и надзор в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий и государственный земельный контроль в отношении земель особо охраняемых природных территорий, для чего имеет в своей структуре Управление особо охраняемых природных территорий и разрешительной деятельности с отделом особо охраняемых природных территорий.

Директора государственных природных заповедников и национальных парков, находящихся в ведении Росприроднадзора, являются главными государственными инспекторами по охране территорий соответствующих заповедников и парков <1>.

--------------------------------

<1> См.: Галиновская Е.А., Кичигин Н.В., Пономарев М.В. Об особо охраняемых природных территориях. Постатейный комментарий к Федеральному закону. М.: Юстицинформ, 2006.

5. Резервирование земель осуществляется на основании Федерального закона от 10 мая 2007 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд" (СЗ РФ. 2007. N 21. Ст. 2455).

6 - 8. Отношения в области организации, охраны и использования государственных природных заповедников и иных особо охраняемых природных территорий и их объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое значение, регулируются ЗК и ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". Учитывая конкуренцию норм ЗК и указанного Федерального закона в области регулирования земельных отношений, связанных с заповедниками, полезно привести некоторые предписания ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", имея в виду их сопоставление с п. 3 ст. 2 и п. 2 ст. 3 ЗК.

Согласно ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" территории государственных природных заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования; особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, воды, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение, сохраняются как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира.

Первым государственным природным заповедником был "Баргузинский" на озере Байкал, образованный во время Первой мировой войны в 1916 г.

Государственные природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем.

Земля, воды, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территориях государственных природных заповедников, предоставляются в пользование (владение) государственным природным заповедникам на правах, предусмотренных федеральными законами.

Запрещается изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и другие природные ресурсы, которые включаются в государственные природные заповедники. Положение о конкретном государственном природном заповеднике, его статус утверждаются Правительством РФ.

Постановлением Правительства РФ от 18 декабря 1991 г. N 48 (в ред. от 23 апреля 1996 г.) <1> утверждено Положение о государственных природных заповедниках в Российской Федерации, которым определяются виды деятельности, запрещенные на землях и территории государственного природного заповедника.

--------------------------------

<1> СП РСФСР. 1992. N 4. Ст. 25; САПП РФ. 1992. N 9. Ст. 604; СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 190; 1996. N 18. Ст. 2153.

Дирекции государственных природных заповедников, являясь юридическими лицами и владея землями, иными природными ресурсами заповедников, пытаются вести себя в регионах достаточно самостоятельно, составляют протоколы об административных нарушениях и взысканиях, порой вступают в конфликт с населением, поскольку их основные задачи и основы регулирования деятельности государственных природных заповедников включают отграничение земель заповедников от земель других категорий, обеспечение сохранности этих земель как эталонов нетронутой природы.

На государственные природные заповедники согласно ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" возлагаются следующие основные задачи (которыми и обусловливается их компетенция и специфика охраны):

- осуществление охраны природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов;

- организация и проведение научных исследований, включая ведение "Летописи природы";

- осуществление экологического мониторинга в рамках общегосударственной системы мониторинга окружающей природной среды;

- экологическое просвещение; участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов и т.д.

Согласно Положению о государственных природных заповедниках в РСФСР научно-исследовательская деятельность в государственных природных заповедниках направлена на изучение природных комплексов и долговременное слежение за динамикой природных процессов с целью оценки, прогноза экологической обстановки, разработки научных основ охраны природы, сохранения биологического разнообразия биосферы, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов.

Документом, аккумулирующим всю информацию о состоянии природных комплексов заповедников и их изменениях, является принятая в системе заповедников страны "Летопись природы". Задача "Летописи природы" состоит в целенаправленном комплексном сборе и фиксации фактических данных, всесторонне характеризующих изменения в заповедных экосистемах. Основные предъявляемые к ней требования - достоверность, массовость информации, ее репрезентативность, систематичность, методическая сопряженность, обеспечивающая преемственность и сопоставимость данных.

Государственный природный заповедник утверждается постановлением Правительства РФ при условии отнесения его территории к объектам федеральной собственности, принимаемым по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Расширение территории заповедника производится в том же порядке.

Специфика режима земель государственных природных заповедников предполагает особые полномочия дирекций заповедников в области использования и охраны земель заповедников.

На прилегающих к территориям заповедников участках земли и водного пространства создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. Решение об образовании охранной зоны заповедника принимается и утверждается в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ <1> Правительством РФ.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований" (в ред. от 29 декабря 2006 г.) // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; 2006. N 1. Ст. 10; N 23. Ст. 2380; N 50. Ст. 5279; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21.

Такое упорядочение компетенции является обоснованным в связи с разграничением государственной собственности на землю и отнесением заповедников и национальных парков исключительно к федеральному ведению <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону "О разграничении государственной собственности на землю" (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2002.

<1> См.: Комментарий к Федеральному закону "О разграничении государственной собственности на землю" / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2003. При этом надо учитывать, что ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ признан утратившим силу с 1 июля 2006 г.

На территории заповедника запрещается деятельность, не соответствующая задачам государственного природного заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о данном государственном природном заповеднике.

На территориях государственных природных заповедников допускаются мероприятия и деятельность, направленные на сохранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и предотвращение изменений природных комплексов и их компонентов в результате антропогенного воздействия; предотвращение условий, способных вызвать стихийные бедствия, угрожающие жизни людей и населенным пунктам.

В государственных природных заповедниках могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы. Размеры этих участков определяются исходя из необходимости сохранения всего природного комплекса в естественном состоянии.

Согласно Положению о государственных природных заповедниках к числу запрещенных на территории заповедников видов деятельности (наряду с указанными в п. 7 ст. 95 ЗК) относятся:

- действия, изменяющие гидрологический режим земель; изыскательские работы и разработка полезных ископаемых, нарушение почвенного покрова, выходов минералов, обнажений горных пород;

- строительство и размещение промышленных и сельскохозяйственных предприятий и их отдельных объектов, строительство зданий и сооружений, дорог и путепроводов, линий электропередачи и прочих коммуникаций, за исключением необходимых для обеспечения деятельности заповедников;

- сбор минералогических коллекций, кроме предусмотренных тематикой и планами научных исследований в заповедниках <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Степаницкий В.Б. Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" (предисловие С.А. Боголюбова). М., 1997, 2002.

Землепользование, назначение и статус национальных парков отличаются от землепользования, назначения и статуса государственных природных заповедников и иных особо охраняемых природных территорий.

Национальные парки, являясь природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями (что объединяет их с заповедниками), предназначены и для регулируемого туризма. В настоящее время насчитывается более 30 национальных парков; первые - "Лосиный остров" в Москве и Московской области и "Сочинский" - были организованы в начале 1980-х годов.

Постановлением Правительства РФ от 10 августа 1993 г. N 769 <1> было утверждено Положение о национальных природных парках Российской Федерации. На территориях национальных парков устанавливается дифференцированный режим особой охраны с учетом природных, историко-культурных и иных особенностей.

--------------------------------

<1> САПП РФ. 1993. N 34. Ст. 3180.

Функциональные зоны национальных парков - заповедные с запрещением любой хозяйственной деятельности и рекреации; особо охраняемые со строго регулируемым посещением; познавательного туризма для экологического просвещения; рекреационные для отдыха; охраны историко-культурных объектов; обслуживания посетителей для размещения мест ночлега, сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей; хозяйственного назначения.

В национальных парках, расположенных в районах проживания коренного населения, допускается выделение зон традиционного экстенсивного природопользования. Здесь нормы ЗК и ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" взаимодействуют с нормами ФЗ о территориях природопользования коренных малочисленных народов.

В земли национальных парков и иных особо охраняемых природных территорий допускается включение земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности. Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. N 926 было утверждено Положение о порядке предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха. В настоящее время названный документ утратил силу в связи с введением в действие Правил подготовки и заключения договора аренды земельного участка национального парка, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 26 января 2007 г. N 47 <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 6. Ст. 758.

9. Государственными природными заказниками согласно ст. 22 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса.

Объявление территории государственным природным заказником, как и иной особо охраняемой природной территории, допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков. Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения.

Государственные природные заказники могут иметь различный профиль, в том числе быть:

- комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов);

- биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношении;

- палеонтологическими, предназначенными для сохранения ископаемых объектов;

- гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими), предназначенными для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем;

- геологическими, предназначенными для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы.

Государственные природные заказники федерального значения находятся в ведении специально уполномоченных на то Правительством РФ государственных органов РФ и финансируются за счет средств федерального бюджета и других не запрещенных законом источников.

Подчиненность и порядок финансирования дирекций государственных природных заказников регионального значения определяются соответствующими органами государственной власти субъектов РФ.

Собственникам, владельцам и пользователям земельных участков, находящихся в границах государственных заказников, предоставляются льготы по земельному налогу в порядке, установленном налоговым законодательством РФ.

На территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается либо ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

Задачи и особенности режима особой охраны территории конкретного государственного природного заказника федерального значения определяются положением о нем, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Задачи и особенности режима особой охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов РФ, принявшими решение о создании этого государственного природного заказника.

Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, которые расположены в границах государственных природных заказников, обязаны соблюдать установленный режим особой охраны и несут за его нарушение административную, уголовную и иную установленную законом ответственность.

Приказом Минприроды России от 16 января 1996 г. N 20 утверждено Примерное положение о государственных природных заказниках <1>. Согласно этому Примерному положению к видам деятельности, подлежащим запрещению или ограничению на территориях государственных природных заказников (если она противоречит целям создания заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам), относятся:

--------------------------------

<1> Примеч. ред.: документ не опубликован. Названный Приказ фактически не применяется, так как Министерством юстиции РФ было отказано в регистрации данного документа // Бюллетень Минюста России. 1998. N 4.

- распашка земель;

- рубки главного пользования и другие виды рубок, заготовка живицы, сенокошение, пастьба скота, заготовка и сбор грибов, ягод, орехов, плодов, семян, лекарственных и иных растений, другие виды пользования растительным миром;

- промысловая, спортивная и любительская охота, рыболовство, добывание животных, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, другие виды пользования животным миром;

- сбор зоологических, ботанических и минералогических коллекций, а также палеонтологических объектов;

- предоставление земельных участков под застройку, а также для коллективного садоводства и огородничества;

- проведение гидромелиоративных и ирригационных работ, геологоразведочные изыскания и разработка полезных ископаемых;

- строительство зданий и сооружений, дорог и трубопроводов, линий электропередачи и прочих коммуникаций;

- применение ядохимикатов, минеральных удобрений, химических средств защиты растений и стимуляторов роста;

- взрывные работы; проезд и стоянка автомототранспорта, судов и иных плавучих транспортных средств, устройство привалов, бивуаков, туристических стоянок и лагерей, иные формы отдыха населения;

- любые иные виды хозяйственной деятельности, рекреационного и другого природопользования, препятствующего сохранению, восстановлению и воспроизводству природных комплексов и их компонентов.

Судебной коллегией по гражданским делам ВС РФ (Определение от 13 декабря 2006 г. N 58-Г06-48) установлено, что постановлением губернатора Хабаровского края переименованы государственные охотничьи заказники краевого значения "Бобровый", "Бирский", "Ванна", "Кава", "Озерный", "Улья", "Харпинский" в государственные природные заказники краевого значения; утверждены площади данных природных заказников краевого значения без изменения географических границ занимаемых ими земельных участков; продлен срок действия государственных природных заказников краевого значения "Бобровый", "Бирский", "Ванна", "Кава", "Озерный", "Улья", "Харпинский" на 10 лет начиная с 18 марта 2003 г.

В связи с изданием оспариваемого постановления было произведено изъятие природных ресурсов из федеральной собственности в собственность субъекта РФ, установлен особый правовой режим территории, препятствующий Российской Федерации осуществлению правомочий собственника и управленческих полномочий, поскольку заказник "Бирский" создан на территории Бикинского лесхоза Федерального агентства лесного хозяйства и включает в свою территорию земли, относящиеся к лесному фонду, что противоречило положениям ЛК 1997 г., ст. 2 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", ст. ст. 9, 10 ЗК.

Судом установлено, что решением Хабаровского крайисполкома в 1967 г. организован на территории Бикинского района Хабаровского края сроком на 10 лет в целях сохранения редких комплексов фауны и флоры заказник "Бирский" (бывший "Вяземский").

В 1982 г. решением исполнительного комитета Хабаровского краевого совета народных депутатов продлен на 10 лет срок закрепления охотничьих угодий, отведенных под государственный охотничий заказник краевого значения "Бирский", а также утверждено Положение о данном государственном охотничьем заказнике краевого значения, согласно которому срок действия заказника не ограничивался.

На основании решения Малого совета Хабаровского краевого Совета народных депутатов "О государственных республиканских зоологических заказниках и охотничьих заказниках краевого значения Хабаровского края" в 1993 г. утвержден функционирующий охотничий заказник краевого значения "Бирский" со сроком действия 10 лет.

Постановлением Правительства РФ в 1997 г. утверждена Федеральная целевая программа "Сохранение амурского тигра". В связи с этим в 1998 г. постановлением главы администрации Хабаровского края в составе территории заказника "Бирский" была выделена буферная зона и в новой редакции утверждено Положение о государственном комплексном биологическом (охотничьем) заказнике краевого значения "Бирский", которым срок его действия не устанавливался (не ограничивался).

Пункт 1.9 данного Положения предусматривает, что ликвидация заказника, изменение его площади и границ, изменения и дополнения Положения могут производиться администрацией края по представлению управления охотничьего хозяйства Хабаровского края.

Постановлением губернатора Хабаровского края в 2003 г. заказник "Бирский" переименован в государственный природный заказник краевого значения, при этом правовой статус заказника не изменен, не введены ограничения видов деятельности, допустимых на соответствующей территории.

Государственный природный заказник краевого значения "Бирский" был создан и получил особый правовой статус в 1967 г.

Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" не содержит норм о возможности ограничения срока действия особо охраняемых природных территорий.

Таким образом, постановление губернатора Хабаровского края от 2003 г. не учреждает статус особо охраняемой природной территории краевого значения, а подтверждает установленный правовой режим охотничьего заказника регионального значения в соответствии с требованиями ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".

Продление срока действия государственного природного заказника направлено на сохранение и восстановление природных комплексов, и издание нормативного правового акта о продлении такого срока не может повлечь за собой негативного воздействия на окружающую природную среду.

Суд также не установил обстоятельств, свидетельствующих о том, что в связи с принятием оспариваемого постановления фактически произведено изъятие природных ресурсов из федеральной собственности в собственность субъекта РФ.

Согласно ст. 2 ЗК земельное законодательство в соответствии с Конституцией РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. На основании и во исполнение Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов субъектов РФ органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

В соответствии с п. 1 ст. 17 ЗК в федеральной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами. Согласно п. 2 ст. 18 ЗК земли лесного фонда могут находиться в собственности субъектов РФ. Разграничение государственной собственности на земли лесного фонда на территории Бикинского района Хабаровского края в пределах Бикинского лесхоза на момент издания оспариваемого постановления губернатора края осуществлено не было.

Таким образом, до разграничения государственной собственности на землю распоряжение государственными землями с целью создания особо охраняемой природной территории регионального значения относится к полномочиям субъектов РФ.

Законодательством предусмотрена возможность нахождения лесов и земельных участков под этими лесами в собственности у разных субъектов (ЛК, ст. 18 ЗК).

Действовавшее на момент издания оспариваемого постановления законодательство не предусматривало проведение процедуры перевода земель из категории земель лесного фонда в земли особо охраняемых природных территорий (ст. ст. 7, 101, 94, 95 ЗК) в отношении государственных земель, право государственной собственности на которые не разграничено.

Земельный участок из состава земель лесного фонда, на котором располагается заказник "Бирский", не прошел процедур землеустройства, не учтен в данных земельного кадастра как отдельный объект.

С учетом полномочий органов федеральной исполнительной власти в области животного мира, охраны окружающей среды, лесных отношений суд обоснованно принял во внимание, что постановление прошло согласование с полномочными представителями всех собственников природных ресурсов - территориальных органов федеральных органов исполнительной власти: в области лесного хозяйства (Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Хабаровскому краю); специально уполномоченного органа в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира (Хабаровсккрайохотуправление Минсельхоза России); службы государственного земельного кадастра (Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Хабаровского края). Интересы Российской Федерации обжалуемым нормативным актом не нарушаются.

Таким образом, было установлено, что оспариваемое постановление не препятствует Российской Федерации в осуществлении правомочий собственника и управленческих полномочий, а губернатор Хабаровского края, утвердив постановление о переименовании государственных природных заказников краевого значения и продлении срока их действия, не превысил предоставленных ему полномочий.

10. В связи с усилением внимания населения, всего общества к сохранению культурных ценностей и исторического наследия возрастает значение и количество видов памятников природы, земель, на которых они расположены, поскольку памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношении природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения.

Памятники природы могут быть федерального, регионального значения. Положение о памятниках природы федерального значения в Российской Федерации утверждено Приказом Минприроды России от 25 января 1993 г. N 15 <1>.

--------------------------------

<1> Российские вести. 1993. 18 февр.

Памятниками природы могут быть объявлены участки суши и водного пространства, а также одиночные природные объекты, в том числе:

- эталонные участки нетронутой природы; участки с преобладанием культурного ландшафта (старинные парки, аллеи, каналы, древние копи);

- места произрастания и обитания ценных, реликтовых, малочисленных, редких и исчезающих видов растений и животных; природные объекты, играющие важную роль в поддержании гидрологического режима;

- уникальные формы рельефа и связанные с ним природные ландшафты (горы, группы скал, ущелья, каньоны, группы пещер, ледниковые цирки и гроговые долины, моренно-валунные гряды, дюны, барханы, гигантские наледи);

- геологические обнажения, имеющие особую научную ценность (опорные разрезы, выходы редких минералов, горных пород и полезных ископаемых);

- геолого-географические полигоны, в том числе классические участки с особо выразительными следами сейсмических явлений, а также обнажения разрывных и складчатых нарушений залегания горных пород;

- местонахождения редких или особо ценных палеонтологических объектов; природные гидроминеральные комплексы, термальные и минеральные водные источники, месторождения лечебных грязей; береговые объекты (косы, перешейки, полуострова, острова, лагуны, бухты);

- отдельные объекты живой и неживой природы (места гнездования птиц, деревья-долгожители и имеющие историко-мемориальное значение, растения причудливых форм, единичные экземпляры экзотов и реликтов, вулканы, холмы, ледники, валуны, водопады, гейзеры, родники, истоки рек, скалы, утесы, останцы, проявления карста, пещеры, гроты).

Природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы федерального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями федерального значения - Правительством РФ (по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды), а регионального значения - соответствующими органами государственной власти субъектов РФ.

Органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении. Передача памятников природы и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы, оформление охранного обязательства, паспорта и других документов осуществляются федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков.

В случае необходимости изъятия земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, - территориями памятников природы осуществляется постановлением Правительства РФ или органов исполнительной власти соответствующих субъектов РФ.

ФАС Московского округа в Постановлении от 14 июля 2004 г. N КА-А40/5612-04 указал, что объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, - территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков. К ведению Правительства Москвы относится разработка комплексных программ, направленных на охрану и использование особо охраняемых природных территорий.

На территориях, где находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы.

Расходы собственников, владельцев и пользователей указанных земельных участков по обеспечению установленного режима особой охраны памятников природы федерального или регионального значения возмещаются за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также средств внебюджетных фондов.

В случае непосредственной угрозы уничтожения вновь выявленных уникальных природных комплексов и объектов до объявления их в установленном порядке памятниками природы федеральные органы исполнительной власти в области охраны окружающей среды и их территориальные подразделения принимают решения о приостановлении действий, которые могут привести к уничтожению либо повреждению этих природных комплексов и объектов, и выдают в установленном законом порядке предписание о приостановлении указанной деятельности соответствующим хозяйствующим субъектам. В этих случаях может применяться законодательство РФ и субъектов РФ о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

Статья 96. Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов

Комментарий к статье 96

1. Правовой режим рассматриваемой категории земель регулируется Кодексом, ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" <1> и иными нормативными актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (в ред. от 29 декабря 2006 г.) // СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21.

Согласно ст. 31 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" к лечебно-оздоровительным местностям могут быть отнесены территории (акватории), пригодные для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения и обладающие природными лечебными ресурсами (минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, пляжи, части акваторий и внутренних морей, другие природные объекты и условия).

Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут иметь федеральное, региональное или местное значение.

Курортами являются освоенные и используемые в лечебно-профилактических целях территории, которые обладают природными лечебными ресурсами, а также располагают необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.

В соответствии со ст. 3 ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" признание территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом осуществляется в зависимости от ее значения Правительством РФ, соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления на основании специальных курортологических, гидрогеологических и других исследований.

Порядок и особенности функционирования отдельного курорта определяются положением о данном курорте. В зависимости от значения курорта положение о нем утверждается Правительством РФ либо соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ.

Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1426 (в ред. от 20 декабря 2002 г.) <1> утверждено Положение о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения, в соответствии с которым территория признается лечебно-оздоровительной местностью федерального значения, если она:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5799; 2002. N 52 (ч. 2). Ст. 5218.

- располагает одним или несколькими уникальными природными лечебными ресурсами;

- обладает необходимыми запасами минеральных вод, лечебных грязей и достаточными ресурсами других природных лечебных факторов;

- имеет площадь, пригодную и достаточную для курортного строительства;

- удовлетворяет экологическим и санитарно-эпидемиологическим нормам и правилам, установленным для особо охраняемых территорий лечебно-оздоровительного назначения;

- обладает источниками хозяйственно-питьевого и технического водоснабжения, а также надежными системами энергообеспечения, способными удовлетворить потребности будущего курорта.

Освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая лечебно-оздоровительная местность, находящаяся в ведении федеральных органов государственной власти и располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры, является курортом федерального значения.

2. Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и др.), устанавливаются округа горно-санитарной охраны. В остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны. Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности или курорта.

Порядок организации округов санитарной и горно-санитарной охраны и особенности режима их функционирования определяются Правительством РФ и органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах".

Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством РФ по совместному представлению органа исполнительной власти субъекта РФ и Минздравсоцразвития России, а для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения - исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

Проект округа санитарной охраны лечебно-оздоровительной местности и курорта федерального значения согласовывается с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и органом исполнительной власти субъекта РФ, а проект округа горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительной местности и курорта федерального значения - также с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии проекта требованиям санитарного законодательства, выданного Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Положением об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1425 (в ред. от 19 июля 2006 г.) <1>, определены порядок организации округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения и особенности режима хозяйствования, проживания и природопользования в пределах их территории.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5798; 2002. N 52 (ч. 2). Ст. 5218; 2006. N 30. Ст. 3408.

Согласно указанному Положению, если природные лечебные факторы климатических лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения не относятся к недрам, то устанавливаются округа санитарной охраны.

В свою очередь, округа горно-санитарной охраны устанавливаются, если:

- в лечебно-оздоровительных местностях и на курортах федерального значения в комплексе природных лечебных факторов имеются объекты, относящиеся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и другие полезные ископаемые, отнесенные к категории лечебных);

- лечебно-оздоровительная местность или курорт федерального значения находится в районе с повышенной сейсмичностью, развитым карстом или в районе, где происходят оползневые, селевые и другие процессы.

Развитие и застройка территорий в пределах округов санитарной и горно-санитарной охраны осуществляются в строгом соответствии с генеральным планом курорта федерального значения, утвержденным в установленном порядке.

На территориях округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения устанавливается режим хозяйственной деятельности, запрещающий всякие работы, загрязняющие почву, воду и воздух, наносящие ущерб лесам, зеленым насаждениям, ведущие к развитию эрозионных процессов и отрицательно влияющие на природные лечебные ресурсы и санитарное и экологическое состояние территорий. Указанный режим должен также предусматривать выполнение санитарно-оздоровительных, природоохранных и других мероприятий.

В составе округа выделяется до трех зон.

Режим первой зоны устанавливается для месторождений минеральных вод (для скважин, источников), месторождений лечебных грязей, месторождений других полезных ископаемых, используемых в лечебных целях, а также для оборудованных лечебных пляжей и прилегающих к ним акваторий.

На территории первой зоны запрещаются проживание и осуществление всех видов хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически безопасных и рациональных технологий.

Режим второй зоны устанавливается: для территории, с которой происходит сток поверхностных и грунтовых вод к месторождениям лечебных грязей, минеральным озерам и лиманам, пляжам, местам неглубокого залегания незащищенных минеральных вод; для естественных и искусственных хранилищ минеральных вод и лечебных грязей, парков, лесопарков и других зеленых насаждений; для территорий, занимаемых зданиями и сооружениями санаторно-курортных учреждений и предназначенных для санаторно-курортного строительства.

На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду и приводящих к истощению природных лечебных ресурсов.

При массовом распространении опасных и карантинных вредителей и болезней растений в парках, лесопарках и других зеленых насаждениях разрешается применение по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора нетоксичных для человека и быстро разлагающихся в природной среде ядохимикатов при условии выполнения этой работы специализированными организациями.

Режим третьей зоны устанавливается для ближайших областей питания и участков разгрузки минеральных вод, водосборных площадей месторождений лечебных грязей, месторождений других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, а также для территорий, обеспечивающих защиту природных лечебных ресурсов от неблагоприятного техногенного воздействия.

На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением. Допускаются только те виды работ, которые не окажут отрицательного влияния на природные лечебные ресурсы и санитарное состояние лечебно-оздоровительной местности или курорта федерального значения.

Границы третьей зоны определяются по совокупности площадей распространения всех природных лечебных факторов и объектов с учетом возможного воздействия на них источников загрязнения.

Границы округа санитарной или горно-санитарной охраны совпадают с внешними границами третьей зоны, а при ее отсутствии или совпадении на отдельных участках с границами второй либо первой зоны - с внешними границами этих зон.

Проектируемые в пределах округов санитарной и горно-санитарной охраны объекты подлежат государственной экологической и санитарно-эпидемиологической экспертизе в установленном порядке.

Территория и режим округов санитарной и горно-санитарной охраны учитываются при разработке территориальных комплексных схем, схем функционального зонирования, схем землеустройства, проектов районной планировки и генеральных планов развития территорий.

3. Порядок выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд у его собственника; порядок определения выкупной цены земельного участка, выкупаемого для государственных или муниципальных нужд; порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для государственных или муниципальных нужд; права собственника земельного участка, подлежащего выкупу для государственных или муниципальных нужд, закреплены в ст. ст. 279 - 282 ГК и в законодательстве РФ и субъектов РФ об изъятии земель для государственных и муниципальных нужд.

В зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием на основании решения об изъятии, принятого федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ и зарегистрированного в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок.

Собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника.

Собственник земельного участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд, с момента государственной регистрации решения об изъятии участка до достижения соглашения или принятия судом решения о выкупе участка может владеть, пользоваться и распоряжаться им по своему усмотрению и производить необходимые затраты, обеспечивающие использование участка в соответствии с его назначением. Однако собственник несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в указанный период.

Плата за земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд (выкупная цена), сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка. Соглашение включает обязательство Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования уплатить выкупную цену за изымаемый участок.

При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду.

По соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену.

Если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка для государственных или муниципальных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган, принявший такое решение, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. Иск о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику участка уведомления о принятии решения об изъятии земельного участка.

Использование земельных участков в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны ограничивается в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Статья 97. Земли природоохранного назначения

Комментарий к статье 97

1. Подпункт 1 (о водоохранных зонах) и подп. 4 (о противоэрозионных, пастбищезащитных и полезащитных насаждениях) п. 1 комментируемой статьи были признаны утратившими силу соответственно Федеральным законом от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" <1> и ФЗ о введении в действие ЛК.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2380.

Изложение подп. 3 п. 1 комментируемой статьи в новой редакции обусловливается подразделением лесов по целевому назначению на защитные, эксплуатационные и резервные (ч. 1 ст. 10 ЛК). Согласно ч. 4 ст. 12 ЛК защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, что это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

Природоохранное назначение этих земель обусловлено тем, что с учетом особенностей правового режима защитных лесов к ним относятся (ст. 102 ЛК):

- леса, расположенные в водоохранных зонах (ст. 104 ЛК);

- леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов, - первый и второй пояса зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зеленые зоны, лесопарки, городские леса и др. (ст. 105 ЛК);

- ценные леса - государственные защитные лесные полосы, противоэрозионные леса, орехово-промысловые зоны, лесные плодовые насаждения, ленточные боры и др. (ст. 106 ЛК).

Поскольку перечень защитных лесов охватывал насаждения, предусмотренные в подп. 4 п. 1 комментируемой статьи, этот подпункт признан утратившим силу ФЗ о введении в действие ЛК.

К иным землям, выполняющим природоохранные функции, могут быть отнесены водоохранные зоны, прибрежные защитные полосы, зоны санитарной охраны и т.п.

Согласно ВК водоохранными зонами (в настоящее время они в самом ЗК не предусматриваются) являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территории которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности. Согласно ч. 14 ст. 65 ВК на территории поселений при наличии ливневой канализации и набережных границы прибрежных защитных полос совпадают с парапетами набережных. Понятие, минимальная ширина и статус прибрежных защитных полос определяются в ч. ч. 11 - 14 ст. 65 ВК.

Участки земель в прибрежных защитных полосах предоставляются для размещения объектов водоснабжения, рекреации, рыбного и охотничьего хозяйства, водозаборных, портовых и гидротехнических сооружений при соблюдении требования водоохранного режима.

Ширина прибрежных защитных полос устанавливается в зависимости от видов угодий, прилегающих к водному объекту, и крутизны склонов прилегающих территорий. Прибрежные защитные полосы, как правило, должны быть заняты древесно-кустарниковой растительностью или залужены.

Повышенная охрана земель прибрежных защитных полос и водоохранных зон находит свое отражение в повышенной административной ответственности, предусмотренной в КоАП, и повышенной уголовной ответственности, предусмотренной в УК, за соответствующие правонарушения и преступления.

Могут быть установлены также зоны санитарной охраны источников централизованного водоснабжения, запретные полосы лесов по берегам водных объектов, иные охранные зоны в соответствии с законодательством РФ.

Проблема чистой питьевой воды постоянно актуализируется и в некоторых городских поселениях становится критической. Осуществляется особая охрана земельных участков, на которых располагаются источники питьевого водоснабжения. Состав административного правонарушения, включающий их самовольное занятие, выделен в отдельную статью и самостоятельный пункт, предусматривающий, в отличие от ст. 7.1 "Самовольное занятие земельного участка" КоАП, повышенную административную ответственность, предопределенную необходимостью повышенной охраны указанных земельных участков.

Зона санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов делится на три пояса, в каждом из которых устанавливается особый режим. Его нарушение влечет административную ответственность по ч. 2 ст. 8.12 КоАП.

Первый пояс - зона строгого режима - организуется для охраны мест забора воды из источника и прилегающих к нему участков, а также головных сооружений водопроводов. Эта территория ограждается, охраняется, обозначается в натуре на местности соответствующими знаками - столбами с надписью (за уничтожение этих специальных знаков административная ответственность может наступить в соответствии со ст. 7.2 КоАП). Здесь запрещается проживание и временное нахождение лиц, непосредственно не связанных с работой на водопроводных станциях и сооружениях.

Второй пояс - зона ограничений - включает территорию, непосредственно окружающую источники водоснабжения и их притоки. Здесь запрещается использование территории, которое может вызвать качественное или количественное ухудшение источника водоснабжения.

В этой зоне только с особого разрешения органов санитарного надзора допускается: строительство; уничтожение насаждений; проведение железнодорожных и автотранспортных путей; использование земельных участков и водоемов для сельскохозяйственных нужд; мероприятия по физкультуре, купание и т.д.

Третий пояс - зона наблюдений - охватывает смежную со вторым поясом территорию, неблагополучное состояние которой может вызвать распространение инфекционных заболеваний через водопровод. Органы санитарного надзора проводят здесь учет инфекционных заболеваний и осуществляют систематические эпидемиологические обследования.

2. Важное значение для использования и охраны земель природоохранного назначения приобретает вопрос об особенностях их использования и режима охраны - например, о том, как могут использоваться земли водоохранных зон, которые по прежней редакции ст. ст. 97 и 102 ЗК относились и к землям природоохранного назначения, и к землям водного фонда.

В границах водоохранных зон запрещаются использование сточных вод для удобрения почв, размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления и т.д.

В границах водоохранных зон допускаются проектирование, размещение, строительство, реконструкция и эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования их сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов.

В границах прибрежных защитных полос наряду с установленными для водоохранных зон ограничениями запрещаются распашка земель, размещение отвалов размываемых грунтов, выпас сельскохозяйственных животных.

Установление водоохранных зон (что очень важно) не влечет за собой изъятия земельных участков у собственников земель, землевладельцев, землепользователей или запрета на совершение сделок с землей. Землеобладатели в водоохранных зонах, однако, обязаны наряду с общими правилами землепользования соблюдать и обеспечивать установленный режим охраны и использования земель этих зон.

Земельные участки в водоохранных зонах предоставляются гражданам и юридическим лицам в соответствии с земельным законодательством, но по согласованию со специально уполномоченным органом управления использованием и охраной водного фонда.

Таким образом, право владения земельными участками, в том числе на праве частной собственности, в водоохранных зонах не исключается, но, как и на землях других категорий, не допускаются самовольное строительство и использование с нарушением указанных правил землепользования в водоохранных зонах.

Реформа местного самоуправления предполагает усиление роли муниципальных образований, где расположены водоохранные зоны и иные земли природоохранного назначения, органов местного самоуправления по распоряжению и управлению этими землями и контролю за их использованием.

Если земельное, природоохранное, водное и иное природоресурсное законодательство недостаточно регулирует соответствующие функции муниципальных образований и их органов местного самоуправления, то они должны использовать нормы законодательства РФ о местном самоуправлении, об общественном и муниципальном земельном, водном и экологическом контроле.

В качестве примера разрешения споров об использовании земель, расположенных в водоохранных зонах, можно привести Постановление ФАС Московского округа от 22 декабря 2005 г. N КГ-А40/12846-05-2. Этим Постановлением были правомерно удовлетворены исковые требования о признании недействительным инвестиционного контракта по строительству объекта недвижимости, так как материалами дела установлено, что реализация спорного контракта будет осуществляться в водоохранной зоне без учета установленных законодательством РФ ограничений.

3. В соответствии с земельным законодательством осуществляется закрепление на местности границ земель природоохранного назначения специальными информационными знаками.

Об установлении границ зон, полос, иных земельных участков природоохранного назначения и режима ведения хозяйственной и иной деятельности в их пределах информируется население.

Особое внимание уделяется информационному обеспечению водоохранных зон и прибрежных защитных полос. Согласно ч. 18 ст. 65 ВК закрепление на местности их границ специальными информационными знаками осуществляется в соответствии с земельным законодательством.

4. На землях природоохранного назначения применяется особый правовой режим (см. комментарий к п. 2 данной статьи), охраняемый судом.

Так, истцы <1> предъявили иск к администрации Мытищинского района и ООО "К" о признании недействительными постановления главы администрации, которым ООО "К" в собственность для размещения яхт-клуба был выделен земельный участок возле д. Пирогово, а также договора купли-продажи этого земельного участка, заключенного ответчиками. При этом истцы указали на то, что продажа указанного земельного участка, расположенного в прибрежной санитарной зоне Клязьминского водохранилища, противоречит ВК и нарушает их права на благоприятную окружающую среду и отдых.

--------------------------------

<1> Сборник материалов судебной практики по вопросам государственной регистрации прав и сделок с земельными участками. Вып. 2. 2002. 6 авг.

Из материалов дела видно, что спорный земельный участок расположен в природоохранной зоне, что подтверждается планом земельного участка, а также сведениями, представленными Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству по Мытищинскому району Московской области. Как установил суд, вопрос о предоставлении земельного участка ООО "К" в собственность был произведен главой администрации Мытищинского района без согласования с органами управления по использованию и охране водного фонда, органами в области охраны окружающей природной среды. Решением суда заявленные требования удовлетворены, постановление главы администрации Мытищинского района, договор купли-продажи земельного участка, запись в ЕГРП, а также свидетельство о государственной регистрации права, выданное Московской областной регистрационной палатой, признаны недействительными. В отношении приведенного дела обращают на себя внимание и иные обстоятельства. Так, поскольку порядок предоставления земельного участка, установленный законом, был нарушен, суд, руководствуясь ст. 13 ГК, признал недействительными постановление главы Мытищинского района, а также сделку, которая как заключенная с нарушением требований закона является ничтожной. Регистрация права собственности юридического лица по сделке была произведена с нарушением требований ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество, поэтому суд признал незаконной и регистрацию права.

Однако необходимо отметить, что Московская областная регистрационная палата, проводя государственную регистрацию договора купли-продажи и перехода права собственности на данный участок земли, не имела достаточных сведений. План земельного участка, удостоверенный Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству Мытищинского района, не содержал сведений о наличии смежных границ (землепользователей) с водным объектом и был обозначен в плане как земельный участок, отнесенный к землям промышленности без ограничений в пользовании.

5. Забота о местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и этнических общностей пронизывает земельное и иные отрасли законодательства РФ, имеет конкретный характер и отражается в статьях ЗК, ст. 48 ЛК, ст. 54 ВК, ст. ст. 9 и 49 ФЗ "О животном мире" и т.д.

К федеральным законам, которыми устанавливается порядок природопользования на указанных территориях, относятся наряду с указанными ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", ФЗ о территориях природопользования коренных малочисленных народов и др. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Андриченко Л.В. Правовое регулирование организации и деятельности коренных малочисленных народов. М.: ИЗиСП, 2005.

Статья 98. Земли рекреационного назначения

Комментарий к статье 98

1. В соответствии со ст. 94 ЗК земли рекреационного назначения относятся к землям особо охраняемых территорий, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ или решениями органов местного самоуправления полностью либо частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

Порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий федерального значения, порядок использования и охраны этих земель устанавливаются Правительством РФ на основании федеральных законов.

Порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, порядок использования и охраны указанных земель устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

2. Порядок отнесения земель к землям рекреационного назначения федерального значения, порядок их использования и охраны федеральным законодательством не установлен.

Земли рассматриваемой категории могут находиться как в государственной, так и в частной собственности, без ограничений участия в обороте, поскольку в ст. 27 ЗК, содержащей исчерпывающий перечень земельных участков, изъятых или ограниченных в обороте, земли рекреационного назначения не упоминаются.

В то же время на землях рекреационного назначения запрещается всякая деятельность, препятствующая их целевому назначению. При этом изменение цели использования земельных участков, относящихся к рассматриваемой категории, может служить основанием отказа в предоставлении земельного участка.

Данная позиция нашла отражение в сложившейся судебной практике.

Как следует из Постановления ФАС Дальневосточного округа от 5 января 2004 г. по делу N Ф03-А73/03-2/2516, суд первой инстанции признал недействительным постановление главы муниципального образования о предоставлении ответчику в собственность земельного участка, относящегося к землям рекреационного назначения, для ведения личного подсобного хозяйства.

При рассмотрении спора судом установлено, что право истца на постоянное (бессрочное) пользование спорным земельным участком удостоверено государственными актами на право пользования землей и постановлением главы муниципального образования, согласно которому земельный участок, находящийся в пользовании истца, признан освоенным и используемым по назначению.

Таким образом, изданное по результатам инвентаризации земель постановление подтверждает факт передачи земельного участка под размещение главных корпусов, административных зданий и зоны отдыха дома отдыха "Дружба".

При таких обстоятельствах вывод суда о необоснованном предоставлении ответчику спорного земельного участка в собственность для ведения личного подсобного хозяйства правомерен.

Кроме того, как указывается в Постановлении, суд правомерно применил ст. 92 ЗК РСФСР, аналогичная норма содержится и в ст. 98 ЗК. Спорный земельный участок относится к землям рекреационного назначения и исходя из содержания названных норм может быть использован только для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности.

3. Пункт 3 комментируемой статьи закрепляет, что использование учебно-туристических троп и трасс, установленных по соглашению с собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков, может осуществляться на основе сервитутов; при этом указанные земельные участки не изымаются из использования.

Как следует из указанной нормы, в том случае, если учебно-туристические тропы и трассы проложены с согласия собственника или иного пользователя земельного участка, использование указанных земельных участков может осуществляться на праве ограниченного пользования чужим земельным участком, т.е. сервитутом.

Поскольку в данном случае целью предоставления ограниченного права пользования земельным участком является обеспечение прохода или проезда через земельный участок неограниченного круга лиц, то устанавливается публичный сервитут.

Согласно ст. 23 ЗК публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом РФ, нормативным правовым актом субъекта РФ, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.

Сервитут может быть срочным или постоянным. Осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен.

В случае если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка, собственник земельного участка и иной землепользователь вправе требовать изъятия, в том числе путем выкупа, у него данного земельного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившими публичный сервитут, убытков либо предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков.

В том случае, если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату.

Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество.

4. Согласно ст. 86 ЗК в состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за пределами черты городских поселений, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений.

Границы и правовой режим пригородных зон, за исключением пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, утверждаются и изменяются законами субъектов РФ.

Границы и правовой режим пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются федеральными законами.

Как следует из ст. 61 ФЗ "Об охране окружающей среды", под зелеными зонами понимаются территории в границах поселений, покрытые древесно-кустарниковой растительностью и травянистой растительностью, в совокупности образующие зеленый фонд городских и сельских поселений.

На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения.

Специальным актом, регулирующим отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории и иной градостроительной деятельности, является Градостроительный кодекс Российской Федерации.

Один из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности - осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды, а одна из целей разработки правил землепользования и застройки - создание условий для сохранения окружающей среды.

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления и включают в себя карту градостроительного зонирования (зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон) и градостроительные регламенты.

Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний.

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон и в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий (охранные, санитарно-защитные зоны и иные зоны). Границы указанных зон могут отображаться на отдельных картах.

При этом границы зон с особыми условиями использования территорий могут не совпадать с границами территориальных зон.

В состав территориальных зон могут включаться зоны особо охраняемых территорий, а в зоны особо охраняемых территорий - земельные участки, имеющие в том числе рекреационное и иное особо ценное значение.

В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Градостроительные регламенты применительно к зонам с особыми условиями устанавливаются в том числе с учетом требований охраны особо охраняемых территорий и иных природных объектов.

5. Согласно общей норме, закрепленной в ст. 7 ЗК, земельные участки используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Земли рассматриваемой категории могут использоваться для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан.

Гражданский кодекс (п. 2 ст. 260) ограничивает право собственности на земельные участки, устанавливая, что пользование земельным участком может осуществляться в пределах, определяемых его назначением.

Статьями 285 - 286 ГК предусмотрена ответственность за ненадлежащее использование земельного участка. В том случае, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности если участок используется не в соответствии с его целевым назначением, данный земельный участок может быть изъят у собственника.

Орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков по основаниям, предусмотренным ст. ст. 284 и 285 ГК, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством.

Если собственник земельного участка письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов.

Если собственник земельного участка не согласен с решением об изъятии у него участка, орган, принявший решение об изъятии участка, может предъявить требование о продаже участка в суд.

Функции государственного земельного контроля за соблюдением земельного законодательства Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2004 г. N 418 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости" возложены на Роснедвижимость.

Должностные лица и специалисты названного Федерального агентства и его территориальных органов осуществляют государственный земельный контроль в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном контроле" <1>. С 2009 г. его функции переходят согласно Указу Президента РФ от 12 мая 2008 г. к Федеральному агентству по управлению государственным имуществом (СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290).

--------------------------------

<1> Примеч. ред.: ранее контроль осуществлялся в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. N 833 "О государственном земельном контроле".

Так, указанные должностные лица вправе: рассматривать в пределах своей компетенции дела об административных правонарушениях, налагать штрафы на лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, и выносить предупреждения о допущенных земельных правонарушениях с уведомлением об этом соответствующих органов, осуществляющих предоставление земельных участков; направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для рассмотрения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности; направлять в государственные органы исполнительной власти или органы местного самоуправления материалы о принудительном прекращении права на земельные участки ввиду их ненадлежащего использования в случаях, предусмотренных земельным законодательством.

Кроме того, ст. 8.8 КоАП установлена административная ответственность в виде штрафа за использование земель не по целевому назначению, а равно невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель.

Статья 99. Земли историко-культурного назначения

Комментарий к статье 99

1. Правовое регулирование отношений в области сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, установления особенностей владения, пользования и распоряжения указанными объектами и земельными участками, на которых (в границах которых) они расположены, осуществляется как Кодексом, так и специальным федеральным законодательством, а также принимаемыми в соответствии с ним (в пределах компетенции субъектов РФ) законами субъектов РФ в области государственной охраны объектов культурного наследия.

Основными нормативными актами, регулирующими указанные отношения, являются ФЗ об объектах культурного наследия и Закон РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры".

Так, ФЗ об объектах культурного наследия относит к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

В свою очередь, объекты культурного наследия в соответствии с ФЗ об объектах культурного наследия подразделяются на следующие виды:

- памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни, костелы, кирхи, мечети, буддистские храмы, пагоды, синагоги, молельные дома и другие объекты, специально предназначенные для богослужений); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки (далее - объекты археологического наследия);

- ансамбли - четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения (храмовые комплексы, дацаны, монастыри, подворья), в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи;

- достопримечательные места - творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; места совершения религиозных обрядов.

Основным источником информации об объектах культурного наследия и их территориях, а также о зонах охраны объектов культурного наследия при формировании и ведении государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра, является Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Положение о Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации должно быть утверждено Правительством РФ, однако до настоящего времени оно не принято.

В свою очередь, к землям историко-культурного назначения относятся земельные участки как в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, так и в границах территорий выявленных объектов культурного наследия.

Реестр формируется посредством включения в него объектов культурного наследия, в отношении которых было принято Правительством РФ либо органом государственной власти субъекта РФ, уполномоченным законом субъекта РФ, решение о включении их в реестр, на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы.

К выявленным объектам культурного наследия относятся объекты, которые представляют собой историко-культурную ценность и в отношении которых вынесено заключение государственной историко-культурной экспертизы о включении их в реестр как объектов культурного наследия, со дня поступления в федеральный орган охраны объектов культурного наследия или в орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия, соответствующих документов.

Объекты археологического наследия считаются выявленными объектами культурного наследия со дня их обнаружения.

Что касается земельных участков, занятых военными и гражданскими захоронениями, правовое регулирование отношений, связанное с погребением умерших, осуществляется Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" <1> (далее - Закон о погребении).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 146; РГ. 1997. 2 июля; СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3613; 2000. N 33. Ст. 3348; 2001. N 23. Ст. 2282; 2002. N 30. Ст. 3033; N 50. Ст. 4931; 2003. N 2. Ст. 160; Ст. 167; N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 17. Ст. 1482; 2006. N 43. Ст. 4414; 2007. N 27. Ст. 3213.

Однако в указанном Законе не содержится такого понятия, используемого в ЗК, как "земли захоронений". Вместе с тем в ст. 4 Закона о погребении упоминаются "места погребения", которыми являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших.

Полагаем, что понятие земельного участка, занятого захоронениями, можно применять равнозначно с терминами "кладбище" и "место погребения".

Закон о погребении устанавливает, что места погребения могут относиться к объектам, имеющим культурно-историческое значение. Как видно из данной формулировки, места погребения могут и не относиться к объектам, имеющим культурно-историческое значение, а следовательно, и не входить в состав земель историко-культурного назначения. Однако данный вывод не соответствует комментируемой статье, которая не содержит исключений и относит к землям историко-культурного назначения все земли, занятые захоронениями.

Земли историко-культурного назначения входят в состав земель особо охраняемых территорий и могут быть федерального, регионального и местного значения.

Порядок отнесения земель к землям историко-культурного назначения федерального значения, порядок использования и охраны указанных земель должны быть утверждены Правительством РФ, однако они до настоящего времени не приняты.

Порядок отнесения земель к землям историко-культурного назначения регионального и местного значения, порядок использования и охраны земель историко-культурного назначения регионального и местного значения устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Вместе с тем, поскольку объекты культурного наследия подразделяются на объекты федерального, регионального и местного значения, определение значения земельных участков, в границах которых они располагаются, должно производиться исходя из значимости объекта культурного наследия.

2. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением. Целью режима использования земель историко-культурного назначения является обеспечение сохранности расположенных на них (в них) объектов культурного наследия, а именно предотвращение их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также защита от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Согласно ст. ст. 35 - 36 ФЗ об объектах культурного наследия на территории объекта культурного наследия и в зонах охраны объекта культурного наследия хозяйственная деятельность, связанная с проведением землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, возможна лишь после согласования проектов указанных работ с соответствующими органами охраны объектов культурного наследия в порядке, предусмотренном данным Законом.

Характер использования территории достопримечательного места, ограничения на использование данной территории и требования к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству на территории достопримечательного места определяются федеральным органом охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения и органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, вносятся в правила застройки и в схемы зонирования территорий, разрабатываемые в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации.

При этом проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ осуществляются при наличии заключения историко-культурной экспертизы об отсутствии на территории, подлежащей хозяйственному освоению, объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, и при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо при обеспечении заказчиком работ требований к сохранности расположенных на данной территории объектов культурного наследия.

В случае расположения на территории, подлежащей хозяйственному освоению, объектов культурного наследия, включенных в реестр, и выявленных объектов культурного наследия землеустроительные, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы на территориях, непосредственно связанных с земельными участками в границах территории указанных объектов, проводятся при наличии в проектах проведения таких работ разделов об обеспечении сохранности данных объектов культурного наследия или выявленных объектов культурного наследия, получивших положительные заключения историко-культурной экспертизы и государственной экологической экспертизы.

Кроме того, в случае угрозы нарушения целостности и сохранности объекта культурного наследия может быть ограничено или запрещено движение транспортных средств на территории данного объекта либо в его зонах охраны в порядке, установленном законом субъекта РФ.

Изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются.

Между тем ст. 23 ФЗ об объектах культурного наследия позволяет Правительству РФ по представлению федерального органа охраны объектов культурного наследия на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы и обращения органа государственной власти субъекта РФ исключить объект культурного наследия из реестра в случае утраты им историко-культурного значения.

Представляется, что в этом случае может быть изменена категория земельного участка, находившегося в границах указанного объекта, с переводом в другую категорию, в порядке, предусмотренном ст. 10 ФЗ о переводе земель из одной категории в другую. Как следует из указанной статьи, перевод земель особо охраняемых территорий и объектов в другую категорию осуществляется при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством РФ об охране окружающей среды в случае, если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно.

Статья 54 ФЗ об объектах культурного наследия устанавливает ответственность за ненадлежащее выполнение обязанностей по целевому использованию земельных участков.

Так, в случае если собственник объекта культурного наследия, включенного в реестр, либо земельного участка, в пределах которого располагается объект археологического наследия, не выполняет требований к сохранению объекта культурного наследия или совершает действия, угрожающие сохранности данного объекта и влекущие утрату им своего значения, соответствующие органы охраны объектов культурного наследия (в зависимости от значения объекта) обращаются в суд с иском об изъятии у собственника бесхозяйственно содержащегося объекта культурного наследия, включенного в реестр, либо земельного участка, в пределах которого располагается объект археологического наследия.

В случае принятия судом решения об изъятии объекта культурного наследия, включенного в реестр, либо земельного участка, в пределах которого располагается объект археологического наследия, у собственника, содержащего данный объект либо данный участок ненадлежащим образом, по представлению федерального органа охраны объектов культурного наследия, либо органа исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия, либо органа местного самоуправления соответствующий орган по управлению государственным или муниципальным имуществом выкупает данный объект либо данный участок или организует их продажу с публичных торгов.

Собственнику объекта культурного наследия возмещается стоимость выкупленного объекта в порядке, установленном ГК.

В случае если объект культурного наследия, включенный в реестр, уничтожен по вине собственника данного объекта или пользователя данным объектом либо по вине владельца земельного участка, в пределах которого располагается объект археологического наследия, земельный участок, расположенный в границах территории объекта культурного наследия, являющийся неотъемлемой частью объекта культурного наследия, либо земельный участок, в пределах которого располагается объект археологического наследия, может быть безвозмездно изъят по решению суда в виде применения санкции за совершение преступления или иного правонарушения (конфискации) в соответствии с законодательством РФ.

3. Согласно подп. 4 п. 5 ст. 27 ЗК часть земель, относящихся к категории земель историко-культурного назначения, ограничена в обороте, а именно земельные участки, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, а также объектами археологического наследия.

При этом отнесение объектов культурного наследия к числу особо ценных осуществляется Указом Президента РФ в соответствии с п. п. 1 и 2 Положения об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 30 ноября 1992 г. N 1487 (в ред. от 25 февраля 2003 г.) <1>.

--------------------------------

<1> САПП РФ. 1992. N 23. Ст. 1961; СЗ РФ. 2001. N 49. Ст. 4611; 2003. N 9. Ст. 851.

Включение объектов в Список всемирного наследия осуществляется в порядке, предусмотренном Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия <1>.

--------------------------------

<1> Принята в городе Париже 16 ноября 1972 г. на 17-й сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО.

Решение об отнесении достопримечательного места к историко-культурным заповедникам, согласно ст. ст. 57 - 58 ФЗ об объектах культурного наследия, принимается соответствующим органом исполнительной власти либо органом местного самоуправления в отношении достопримечательного места, представляющего собой выдающийся целостный историко-культурный и природный комплекс.

Следует иметь в виду, что в обороте ограничиваются лишь земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и только лишь в форме запрета на предоставление их в частную собственность.

Иными словами, в том случае, если объект культурного наследия относится к объектам, перечисленным в подп. 4 п. 5 ст. 27 ЗК, и располагается на земельном участке, находящемся в частной собственности, в силу комментируемого пункта земельный участок у собственника не изымается при условии, что в законе нет прямого указания на обратное.

В свою очередь, ограничений по формам собственности на объекты культурного наследия ФЗ об объектах культурного наследия не предусмотрено. Иной порядок установлен для объектов археологического наследия, которые могут находиться только в государственной собственности. Однако объект археологического наследия и земельный участок, в пределах которого он располагается, находятся в гражданском обороте раздельно. Следовательно, земельные участки, занятые объектами археологического наследия, могут находиться в любой форме собственности.

Вместе с тем п. 2 ст. 54 названного Федерального закона содержит ограничение по видам сделок, совершаемых с земельными участками, занятыми объектами культурного наследия, в части запрета на раздел земельных участков, находящихся в общей собственности, в границах которых расположены памятники и ансамбли, а также запрет на выдел доли в натуре.

Иных существенных и специфических ограничений в обороте земельных участков, занятых объектами культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), как в ЗК, так и в законодательстве об охране объектов культурного наследия, не содержится.

В свою очередь, в подп. 9 п. 4 ст. 27 ЗК прямо установлено, что земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности воинскими и гражданскими захоронениями, изъяты из оборота, т.е. данные участки не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.

Однако данное положение касается лишь захоронений, относящихся к объектам федеральной собственности.

В последнее время известно об одном кладбище, которое можно с уверенностью назвать федеральным, - это Федеральное военное мемориальное кладбище, которое создано на основании Указа Президента РФ от 11 июля 2001 г. N 829 и Постановления Правительства РФ от 25 февраля 2004 г. N 105 в Мытищинском районе Московской области. Согласно указанным нормативным актам Правительство РФ выступает учредителем Федерального государственного учреждения "Федеральное военное мемориальное кладбище", единственной целью которого является деятельность в области погребения и увековечения памяти лиц, круг которых определяется Правительством РФ. При этом строительство кладбища осуществляется за счет федерального бюджета, а имущество, передаваемое учреждению, находится в федеральной собственности и закрепляется за ним на праве оперативного управления.

Применяя данные критерии (орган, решение которого послужило основанием для создания кладбища, и уровень бюджетного финансирования деятельности по созданию и эксплуатации кладбища и т.п.), необходимые для определения формы собственности (федеральная собственность, собственность субъекта РФ или муниципальная собственность) на объекты, находящиеся на соответствующих земельных участках, многие остальные кладбища, расположенные на территории Российской Федерации, являются объектами, находящимися в собственности субъектов РФ либо в муниципальной собственности.

Специальная норма Кодекса, закрепляющая ограничения оборотоспособности земельных участков, содержит закрытый перечень земель, изъятых из оборота, в который иные земли, занятые захоронениями, не входят. В перечень земельных участков, ограниченных в обороте, содержащийся в п. 5 ст. 27 ЗК, земли, занятые захоронениями, также не входят.

Вместе с тем в предмет регулирования Закона о погребении отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением местами погребения, не входят.

Положения Закона о погребении, посвященные порядку организации мест захоронения, содержат указание на то, что места погребения могут быть по принадлежности государственными и муниципальными. Полагаем, что в данном случае речь идет о возводимых на земельном участке зданиях и сооружениях, предназначенных для осуществления погребения умерших (кладбища, стены скорби для захоронения урн с прахом умерших, крематории и т.д.).

Иных норм, касающихся прав собственности на земельные участки, занятые местами погребения, и ограничений их оборотоспособности, в Законе о погребении не содержится.

На отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность.

Физические и юридические лица осуществляют право пользования объектом культурного наследия, включенным в реестр, право пользования земельным участком, в пределах которого располагается объект археологического наследия, и право пользования выявленным объектом культурного наследия по своему усмотрению с учетом требований, установленных законодательством, если это не ухудшает состояние указанных объектов, не наносит вред окружающей историко-культурной и природной среде, а также не нарушает права и законные интересы других лиц.

В отношении объекта культурного наследия, включенного в реестр и находящегося в федеральной собственности, либо земельного участка или участка водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия, в целях обеспечения сохранности и использования данного объекта и соблюдения прав и законных интересов граждан Правительством РФ могут быть установлены ограничения при использовании данного объекта культурного наследия либо данного участка.

В случае несогласия физического или юридического лица с введением установленных Правительством РФ ограничений при использовании объекта культурного наследия, включенного в реестр, земельного участка, в пределах которого располагается объект археологического наследия, физическое или юридическое лицо может обжаловать такое решение в суд.

4. В соответствии со ст. 34 ФЗ об объектах культурного наследия в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

Охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Зона охраняемого природного ландшафта - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.

Границы зон охраны объектов культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта РФ по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов РФ.

Порядок разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон устанавливаются Правительством РФ (до настоящего времени не приняты).

В комментируемой статье также устанавливается, что в пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель поселений вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.

Градостроительным кодексом РФ и градостроительным законодательством субъектов РФ регулируются отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории и иной градостроительной деятельности.

Одним из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности является осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, а одной из целей разработки правил землепользования и застройки является создание условий для сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия.

Представительным органом местного самоуправления утверждаются правила землепользования и застройки, которые включают в себя карту градостроительного зонирования (зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон) и градостроительные регламенты. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний.

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон и в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий (охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации), границы территорий объектов культурного наследия. Границы указанных зон могут отображаться на отдельных картах. При этом границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ, могут не совпадать с границами территориальных зон.

В состав территориальных зон могут включаться зоны особо охраняемых территорий. В зоны особо охраняемых территорий могут включаться земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Градостроительные регламенты устанавливаются в том числе с учетом требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

При этом действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки: в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации; в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством РФ об охране объектов культурного наследия.

Применительно к территориям исторических поселений, достопримечательных мест, землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов, зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством РФ.

Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Статья 100. Особо ценные земли

Комментарий к статье 100

1. Согласно п. 2 ст. 94 ЗК особо ценные земли, не относящиеся к землям особо охраняемых природных территорий, землям природоохранного назначения, рекреационного назначения и историко-культурного назначения, входят в состав земель особо охраняемых территорий, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ или решениями органов местного самоуправления полностью либо частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

Состав земель, отнесенных к особо ценным землям, определяется в соответствии с ЗК и федеральными законами.

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи особо ценными являются земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций).

В соответствии с общими правовыми нормами п. п. 3 и 4 ст. 94 ЗК, регулирующими правовой режим земель особо охраняемых территорий, порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий федерального значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий федерального значения устанавливаются Правительством РФ на основании федеральных законов.

Порядок же отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, порядок использования и охраны этих земель устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 58 ФЗ "Об охране окружающей среды" природные объекты, имеющие особое научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим.

Запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной.

Изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации.

Вместе с тем в действующем законодательстве РФ отсутствуют иные специфические ограничения в обороте рассматриваемой категории земель в случае, если особо ценные земли находятся в частной собственности.

2. На собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, относящихся к особо ценным землям, возлагаются обязанности по их сохранению.

Кроме того, ст. 42 ЗК обязывает собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенными к использованию способами.

В свою очередь, использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к соответствующей категории земель, равно как нарушение установленного соответствующими нормами ЗК режима использования особо ценных земель, влечет за собой принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком или права пожизненного наследуемого владения земельным участком.

По инициативе арендодателя также может быть прекращено право аренды, в случае использования земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к соответствующей категории земель.

Статьей 54 ЗК предусмотрены условия и порядок принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка.

В соответствии с этим порядком принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного срочного пользования земельным участком осуществляется при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа.

Одновременно с наложением административного взыскания уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля лицу, виновному в нарушении земельного законодательства, выносится предупреждение о допущенных земельных правонарушениях с последующим уведомлением органа, предусмотренного ст. 29 ЗК и предоставившего земельный участок.

В случае неустранения указанных в предупреждении земельных правонарушений в установленный срок исполнительный орган государственной власти, вынесший предупреждение, направляет материалы о прекращении права на земельный участок ввиду его ненадлежащего использования в соответствующий исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления.

Соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления направляет в суд заявление о прекращении права на земельный участок. По истечении десятидневного срока с момента принятия решения суда о прекращении права на земельный участок истец направляет заявление о государственной регистрации прекращения права на земельный участок с приложением акта в орган государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

При этом прекращение права на земельный участок не освобождает лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, от возмещения причиненного вреда.

Решение об изъятии земельного участка ввиду ненадлежащего использования земельного участка может быть обжаловано в судебном порядке.

Гражданский кодекс (п. 2 ст. 260) ограничивает право собственности на земельные участки, устанавливая, что пользование земельным участком может осуществляться в пределах, определяемых его назначением.

Как уже отмечалось, ответственность за ненадлежащее использование земельного участка предусмотрена ст. ст. 285 - 286 ГК (см. комментарий к п. 5 ст. 98 ЗК).

Сведения об особо ценных землях должны указываться в документах государственного кадастра имущества, документах государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и иных удостоверяющих права на землю и иные имущественные объекты документах.

Под государственным кадастром имущества применительно к земле понимается систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель РФ и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками иных объектов имущества.

Государственный кадастровый учет земельных участков - описание и индивидуализация в Едином государственном реестре земель земельных участков, в результате чего каждый земельный участок получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить его качественную и экономическую оценки. Государственный кадастровый учет земельных участков сопровождается присвоением каждому земельному участку кадастрового номера.

В соответствии с Положением о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости ведение государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра и государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, осуществляется Роснедвижимостью.

Требования, предъявляемые к документам, удостоверяющим государственную регистрацию прав на землю, закреплены в ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество.

Согласно ст. 17 упомянутого Закона основаниями для государственной регистрации наличия, возникновения, прекращения, перехода, ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество и сделок с ним являются:

- акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания;

- договоры и другие сделки в отношении недвижимого имущества, совершенные в соответствии с законодательством, действовавшим в месте расположения объектов недвижимого имущества на момент совершения сделки;

- свидетельства о праве на наследство;

- вступившие в законную силу судебные акты;

- акты (свидетельства) о правах на недвижимое имущество, выданные уполномоченными органами государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания;

- иные акты передачи прав на недвижимое имущество и сделок с ним заявителю от прежнего правообладателя в соответствии с законодательством, действовавшим в месте передачи на момент ее совершения;

- иные документы, которые в соответствии с законодательством РФ подтверждают наличие, возникновение, прекращение, переход, ограничение (обременение) прав.

Проведенная государственная регистрация возникновения и перехода прав на недвижимое имущество удостоверяется свидетельством о государственной регистрации прав.

Проведенная государственная регистрация договоров и иных сделок удостоверяется посредством совершения специальной регистрационной надписи на документе, выражающем содержание сделки.

Форма свидетельств и специальной надписи устанавливается Правилами ведения Единого государственного реестра прав.