Глава XV. Земли населенных пунктов

Статья 83. Понятие земель населенных пунктов и понятие границ населенных пунктов

Комментарий к статье 83

1. Земли населенных пунктов - одна из семи категорий земель, предусмотренных ст. 7 ЗК. Несмотря на то что данная категория занимает наименьшую по сравнению с иными категориями земель площадь, она является самой густонаселенной - на ней проживает подавляющее большинство населения России. Особенностью данного вида земель является то, что он представляет собой ценность прежде всего в качестве территориального пространства, земельной основы, которая может быть использована для создания на ней различных по назначению объектов недвижимости и иных необходимых для комфортного проживания населения объектов селитебной, транспортной, инженерной и других видов инфраструктуры. Именно на этих землях наиболее активны инвестиционно-строительные процессы, осуществление различных форм градостроительной деятельности, в связи с чем важнейшее значение в регулировании вопросов использования и охраны данных земель имеет также и градостроительное законодательство.

Исторически появление в законодательстве России категории земель населенных пунктов связано с принятием Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. и Земельного кодекса РСФСР 1970 г. В предшествовавшем данным актам Земельном кодексе РСФСР 1922 г. подобное современному разделение земель на категории по целевому назначению отсутствовало, а наиболее близкими к землям населенных пунктов являлись городские земли - они отделялись от иных земель городской чертой, внутри которой земельные распорядки определялись особыми узаконениями (ст. 147 названного Кодекса). Все иные земли, расположенные за пределами городской черты, признавались ст. 148 этого Кодекса входящими в территории волостей и состояли в общем ведении земельных органов.

Земельный кодекс РСФСР 1970 г., разделив земли России на шесть категорий, предусмотрел в их числе земли населенных пунктов (городов, рабочих, курортных, дачных поселков и сельских населенных пунктов) и, по сути, разделил их на два подвида: земли городов и земли сельских населенных пунктов (разд. III, гл. XIX - XXI названного Кодекса). Земельный кодекс РСФСР 1991 г., подразделяя земли России уже на семь категорий, сохранил данную категорию земель, именуя ее "земли населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов)" (разд. IV, гл. XIII - XIV ЗК РСФСР).

С принятием в 2001 г. нового ЗК наименование данной категории земель изменилось - она впервые стала именоваться "земли поселений", и именно это название стало привычным в последние годы. Однако с 1 января 2007 г. оно было изменено - теперь данная категория снова именуется "земли населенных пунктов", что нашло отражение в ФЗ о внесении изменений в Градостроительный кодекс.

Что повлекло необходимость в изменении наименования категории земель и внесении соответствующих изменений в ряд законодательных актов в условиях, когда десятки тысяч субъектов прав на землю оформили свои права на земельные участки с целевым назначением "земли поселений"? Дело в том, что на момент принятия ЗК градостроительное законодательство и законодательство о местном самоуправлении называли населенные пункты Российской Федерации поселениями. Так, ст. 5 Градостроительного кодекса 1998 г. относила все виды населенных пунктов либо к городским (города и поселки), либо к сельским поселениям (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные), подразделяя их в зависимости от численности на десять групп (сверхкрупные города, крупнейшие города и т.д.). Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяя понятие муниципального образования, относил к нему городские, сельские поселения, несколько поселений, объединенных общей территорией, части поселений, иные населенные территории. Термин "населенные пункты" использовался в указанных законах скорее лишь во вспомогательных целях. В связи с этим при принятии ЗК оснований выделять категорию земель населенных пунктов не усматривалось.

С принятием в 2003 г. нового ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления понятийный аппарат, посвященный определению населенных мест, изменился. Данный Закон сохранил понятие поселения и разделение его на городские и сельские поселения. Однако при этом под городскими поселениями понимается город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно либо через органы местного самоуправления; сельские же поселения Закон определил как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно либо через органы местного самоуправления (ч. 1 ст. 2). Таким образом, теперь в состав поселения могут входить одновременно несколько населенных пунктов.

Кроме того, значимыми новеллами стали положения Закона о том, что территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения, рекреационные земли, земли для развития поселения (п. 3 ч. 1 ст. 11); в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения (п. 4 ч. 1 ст. 11). Это вступало в явное противоречие с положениями ЗК о землях поселений, свидетельствовавших о том, что в пределах территорий поселений иные категории земель находиться не могут.

По нашему мнению, именно эти обстоятельства послужили в дальнейшем основой внесения изменений в земельное и градостроительное законодательство в целях приведения положений данных отраслей в соответствие с новыми реалиями муниципального устройства России. Иными словами, те земли, которые согласно ЗК сначала именовались землями поселений (т.е. земли, отделенные от иных категорий земель чертой поселения), теперь, исходя из нового муниципального законодательства, соответствуют землям населенных пунктов.

В целях сохранения преемственности прав на землю при изменении наименования категории земель, в ФЗ о введении в действие ЗК включено вступившее в силу с 1 января 2007 г. положение о том, что не требуется замена или внесение изменений в ранее выданные документы, содержащие наименование категории "земли поселений" (п. 16 ст. 3 указанного Закона). Речь идет о свидетельствах о государственной регистрации права, выписках из государственного земельного кадастра, договорах аренды, купли-продажи земельных участков, любых иных документах, выданных до 1 января 2007 г.

Изменения, внесенные ФЗ о внесении изменений в Градостроительный кодекс, коснулись не только смены наименования категории земель, но также и самого их понятия. Теперь землями населенных пунктов признаются "земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов", о чем свидетельствует комментируемый пункт. Данное определение представляется недостаточно полным, поскольку указывает лишь на цель использования этих земель, но не позволяет идентифицировать их, т.е. четко разграничить с землями иных категорий. В прежней редакции соответствующее определение продолжалось словами "и отделенные их чертой от земель других категорий", что существенно дополняло его. В новой редакции ст. 83 ЗК подобный идентифицирующий признак все же сохранен, однако оторван от определения и помещен в следующий пункт статьи, что труднообъяснимо с точки зрения законодательной техники.

2. Данный пункт является новым, он введен в действие с 1 января 2007 г. на основании ФЗ о внесении изменений в Градостроительный кодекс. И здесь прежде всего следует обратить внимание на изменение терминологии. Вместо понятия черты городских, сельских поселений, которой была посвящена прежняя редакция ст. 84 ЗК, указанным Законом в Кодекс введено понятие границы городских, сельских населенных пунктов.

Отметим, что понятие "городская черта" имело место уже в Земельном кодексе РСФСР 1922 г. Земельному кодексу РСФСР 1970 г. были известны понятия городской черты и черты сельских населенных пунктов, а ЗК РСФСР 1991 г. - еще и понятие поселковой черты. Термин "граница" использовался разве что для определения указанных понятий. В настоящее время категория "черта поселения" исключена и из Земельного, и из Градостроительного кодексов.

Комментируемый пункт начинается с того идентифицирующего признака, который мы упоминали при рассмотрении п. 1, а именно с указания на то, что границы населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Это очень важное положение, которое, во-первых, позволяет четко и практически без затруднений отграничивать земли населенных пунктов от других земель и, во-вторых, в силу своей императивности абсолютно исключает возможность нахождения в пределах границ населенных пунктов земель иных шести категорий (равно как и нахождение земель населенных пунктов за пределами утвержденных границ населенных пунктов). Последнее особенно важно для правильного понимания правового режима земельных участков, расположенных в границах населенного пункта, но используемых для целей, сходных с целями использования земель некоторых иных категорий: например, ведение сельскохозяйственного производства, организация особо охраняемых территорий. Независимо от текущей цели использования на такие земельные участки будет распространяться режим, установленный для земель населенных пунктов, а не земель сельскохозяйственного назначения или земель особо охраняемых территорий и объектов (см. также комментарий к ст. 85 ЗК).

Требование комментируемого пункта о том, что границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, перекликается с положением, закрепленным в п. 12 ч. 1 ст. 11 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления, о том, что территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения. Следуя принципу единства правового режима земельного участка, комментируемый пункт вводит также запрет на пересечение границами населенных пунктов границ земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. Однако исходя из данной формулировки можно сделать вывод, что если земельный участок сформирован и имеет удостоверенные в установленном порядке границы, но не предоставлен указанным лицам, то фактическое отнесение разных его частей к различным категориям земель (благодаря пересечению данного участка границами населенного пункта) допустимо (не запрещено). По нашему мнению, это весьма существенное упущение законодателя, фактически допускающее действие двух правовых режимов и, соответственно, двух различных целей использования в отношении одного и того же земельного участка. При введении данной редакции Закона следовало опустить слова "предоставленных гражданам или юридическим лицам".

Статья 84. Порядок установления или изменения границ населенных пунктов

Комментарий к статье 84

1. Статья 84 ЗК, прежнее название которой было "Черта городских, сельских поселений и порядок ее установления", с 1 января 2007 г. имеет полностью обновленную редакцию, которая была введена ФЗ о внесении изменений в Градостроительный кодекс.

Комментируемый пункт посвящен способам установления и изменения границ населенных пунктов. Приводимый здесь перечень, состоящий из двух таких способов, является исчерпывающим. При этом оба способа тесно связаны с положениями градостроительного законодательства, поскольку имеют отношение к институту территориального планирования.

Первый способ имеет отношение к утверждению и изменению генерального плана городского округа или поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в их границах. Под городским округом ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления понимает городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Под муниципальным районом, в свою очередь, понимается несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией. Законодательное определение понятия поселения, равно как и его составляющих - городского и сельского поселения, указывалось в комментарии к ст. 83 ЗК. Все указанные определения приведены в ч. 1 ст. 2 вышеуказанного Федерального закона.

Согласно ст. 18 Градостроительного кодекса генеральные планы поселений и городских округов относятся к числу документов территориального планирования муниципальных образований. Вопросам содержания генеральных планов посвящена ст. 23, вопросам их подготовки, согласования и утверждения - ст. ст. 24 и 25, а регулированию их реализации - ст. 26 Градостроительного кодекса. Данные статьи довольно объемны по содержанию, и их рассмотрение не входит в задачи настоящего комментария. Отметим лишь, что генеральные планы включают в себя положения о территориальном планировании, а также соответствующие карты (схемы), на которых отображаются, помимо прочего, границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа (п. 2 ч. 6 ст. 23 Градостроительного кодекса). Утверждение в установленном порядке генеральных планов городских округов и поселений входит в компетенцию их представительных органов местного самоуправления (ч. 13 ст. 24 Градостроительного кодекса).

Второй способ установления или изменения границ населенных пунктов касается лишь сельских населенных пунктов, расположенных за пределами поселений (на межселенных территориях). Сама возможность наличия таких населенных пунктов базируется на соответствующих положениях ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления, имеющих отношение к регулированию статуса территорий с низкой плотностью населения, которые Закон позволяет не включать в состав территорий поселений (п. 1 ч. 1 ст. 11 названного Закона). Согласно ч. 4 ст. 19 Градостроительного кодекса, границы населенных пунктов, расположенных на межселенных территориях, отображаются на картах (схемах), содержащихся в схеме территориального планирования муниципального района. Именно к ним и отсылает комментируемый пункт в качестве документов, устанавливающих или изменяющих границы соответствующих сельских населенных пунктов. Вопросам содержания, подготовки, согласования, утверждения и реализации схем территориального планирования муниципального района посвящены ст. ст. 19 - 22 Градостроительного кодекса.

2. Данный новый по своему содержанию пункт регулирует особый порядок утверждения и изменения границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и представляет собой исключение из рассмотренных выше правил, предусмотренных п. 1 этой же статьи. Принятие решений по данному вопросу отнесено теперь к исключительной компетенции Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Какие-либо иные решения или согласования, равно как и утверждение решения Совета Федерации по данному вопросу каким-либо иным органом или должностным лицом, не требуются.

Следует отметить, что порядок утверждения или изменения границ Москвы и Санкт-Петербурга претерпел, таким образом, существенные изменения. До 1 января 2007 г., согласно п. 4 ст. 84 ЗК, черта указанных городов подлежала утверждению и изменению федеральным законом по согласованному представлению законодательных органов Москвы и Московской области, а также законодательных органов Санкт-Петербурга и Ленинградской области. А в период действия Градостроительного кодекса 1998 г. даже имела место существенная коллизия между его ст. 36 и приведенным положением прежней редакции ст. 84 ЗК, поскольку согласно ст. 36 Градостроительного кодекса проекты черты Москвы и Санкт-Петербурга подлежали утверждению Правительством РФ по итогам их разработки органами государственной власти данных городов и согласования с органами государственной власти сопредельных территорий (т.е. Московской и Ленинградской областей).

3. Пункт 3, по аналогии с отмененным с 1 января 2007 г. п. 6 ст. 84 ЗК, закрепляет гарантии неизменности прав на земельные участки, возникшие до изменения границ населенных пунктов, повлекшего включение данных участков в состав территории населенных пунктов. Данная гарантия распространяется на всех без исключения субъектов прав на землю (собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков).

Следует, однако, отметить, что в комментируемом пункте речь вовсе не идет о полной сохранности правового режима земельных участков. Ведь с включением соответствующих земель в границы населенных пунктов они неизбежно, в силу ст. 83 ЗК, приобретают статус земель населенных пунктов, и с этого момента на них распространяются все применимые к данным землям нормы законодательства, т.е. происходит перевод земель из одной категории в другую, что подтверждается также и абз. 8 п. 1 ст. 8 ЗК. Таким образом, п. 3 следует толковать в качестве юридической гарантии сохранения ранее возникшего права (титула) в отношении земельного участка, но не его правового режима.

Статья 85. Состав земель населенных пунктов и зонирование территорий

Комментарий к статье 85

1 - 2. В соответствии с п. 2 ст. 7 ЗК правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. И если категория земель определяется целевым назначением и земли населенных пунктов являются одной из семи категорий, предусмотренных ст. 7 ЗК, то разрешенное использование имеет отношение к дальнейшей градации использования тех или иных категорий земель. Комментируемая статья определяет состав земель населенных пунктов, который совершенно неоднороден в силу разности целей использования земельных участков, входящих в данную категорию.

Как видно из п. 1, земли населенных пунктов состоят из территориальных зон - жилых, общественно-деловых, производственных, рекреационных и др. Таким образом, земельные участки из числа земель населенных пунктов в результате градостроительного зонирования распределяются по территориальным зонам, что существенно влияет на определение их правового статуса. Для понимания основ регулирования подразделения земель данной категории, а также их правового режима необходимо обратиться к наиболее важным правовым понятиям в сфере зонирования.

Институт зонирования (в настоящее время - градостроительного зонирования) является сравнительно новым для российского законодательства. Активная фаза его становления и развития связана с принятием Градостроительного кодекса 1998 г. и ЗК. В действующем законодательстве большая часть положений, посвященных градостроительному зонированию, закреплена в Градостроительном кодексе, принятом в 2004 г. (ст. 1, гл. 4).

Согласно определению градостроительного зонирования, которое содержится в ст. 1 Градостроительного кодекса, под ним понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6). Под территориальными зонами в той же статье подразумеваются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (п. 7). Таким образом, исходя из указанных норм границы территориальных зон должны определяться правилами землепользования и застройки, предусматривающими установление в отношении данных зон неких градостроительных регламентов.

В соответствии с п. 8 ст. 1 Градостроительного кодекса правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Если обратиться к содержанию ст. 30 Градостроительного кодекса, посвященной правилам землепользования и застройки, то можно также увидеть, что данные правила включают в себя три части:

1) порядок их применения и внесения изменений. Данный текстовой раздел включает информацию об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, о подготовке документации по планировке территорий органами местного самоуправления, о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки, о внесении изменений в правила, некоторую иную информацию (ч. 3 ст. 30);

2) карту градостроительного зонирования. Эта графическая часть правил служит для установления границ территориальных зон. При этом данные границы должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне (п. 2 комментируемой статьи, ч. 4 ст. 30 Градостроительного кодекса). В этом снова проявляется принцип единства правового режима земельного участка, с которым связано также и требование Градостроительного кодекса о том, что формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается (ч. 4 ст. 30). Применительно к одному земельному участку территориальные зоны, как правило, не устанавливаются;

3) градостроительные регламенты. С точки зрения действующего законодательства значение градостроительных регламентов чрезвычайно велико. Так, согласно ч. 1 ст. 36 Градостроительного кодекса, градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Аналогичная норма предусмотрена также и п. 2 комментируемой статьи. Из него же следует, что градостроительный регламент устанавливается индивидуально для каждой территориальной зоны; при этом для земельных участков, расположенных в пределах одной территориальной зоны, предусматривается единый градостроительный регламент.

Исходя из определения, приведенного в п. 9 ст. 1 Градостроительного кодекса, а также с учетом положений его ст. 30 градостроительные регламенты представляют собой закрепляемую в правилах землепользования и застройки информацию (как правило, в текстовом формате) в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в соответствующей территориальной зоне:

- о видах разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства;

- о предельных (минимальных и (или) максимальных) размерах земельных участков и предельных параметрах разрешенного строительства, реконструкции объектов;

- об ограничениях использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Таким образом, исходя из содержания комментируемых пунктов и учитывая приведенные положения градостроительного законодательства, состав земель населенных пунктов должен устанавливаться правилами землепользования и застройки, определяющими территориальные зоны (с распределением по ним земель, составляющих земли населенных пунктов) и градостроительные регламенты для данных зон. С помощью указанных документов зонирования определяется правовой режим земельных участков, входящих в состав территориальных зон.

Следует подчеркнуть, что для земель населенных пунктов значение правил землепользования и застройки и связанных с ними правовых понятий велико. Дополнительным подтверждением этого может служить положение, предусмотренное п. 14 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК, согласно которому с 1 января 2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется. Данный пункт предусматривает исключения лишь для участков, в отношении которых градостроительные регламенты не подлежат применению, а также для участков, предоставляемых в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и субъектов РФ.

Перечень видов территориальных зон, приведенный в п. 1 комментируемой статьи, не является исчерпывающим. Предназначение основных видов зон раскрыто в некоторых последующих пунктах ст. 85 ЗК (см. комментарий к ним), а также в ст. 35 Градостроительного кодекса.

3 - 4. Пункт 3 комментируемой статьи придает градостроительным регламентам статус обязательных для исполнения любыми субъектами прав на землю, независимо от того, находятся соответствующие земли в государственной, муниципальной или частной форме собственности, и независимо от вида прав, возникших в отношении данных участков.

Следует, однако, отметить, что законодательство предусматривает случаи, когда градостроительные регламенты не подлежат применению. В соответствии с ч. 4 ст. 36 Градостроительного кодекса действие регламента не распространяется на земельные участки:

- в границах территорий некоторых видов памятников истории и культуры (более подробно см. текст статьи);

- в границах территорий общего пользования (например, улиц, площадей, бульваров, скверов и др.);

- занятые линейными объектами (например, линиями электропередачи);

- предоставленные для добычи полезных ископаемых.

Таким образом, во всех остальных случаях принятие градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки является обязывающим фактором для всех правообладателей земельных участков, расположенных в границах соответствующих территориальных зон.

Важнейшим положением, существенно расширяющим полномочия правообладателей земельных участков по использованию последних, является закрепленная в п. 3 комментируемой статьи норма о том, что указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым видом разрешенного использования из числа предусмотренных градостроительным регламентом для данной территориальной зоны. Иными словами, данным положением субъектам прав на землю предоставлено право самостоятельного выбора любого вида разрешенного использования участка (без необходимости предварительного согласования данного вида с органами власти, иными организациями или должностными лицами), т.е. конкретной цели его использования. Единственное условие в данном случае - позволяется выбирать из перечня видов разрешенного использования, установленных применимым градостроительным регламентом. Однако следует отметить, что данное положение не следует расширительно толковать как безусловное право соответствующих лиц использовать принадлежащие им объекты недвижимости исключительно по своему усмотрению в любых целях, предусмотренных в градостроительном регламенте, в любое время изменяя его без каких-либо процедур и ограничений. Дело в том, что избранный правообладателем вид разрешенного использования земельного участка (включая вид, определенный государственными или муниципальными органами при подготовке и принятии решений о предоставлении соответствующих земель, в том числе по итогам торгов) получает закрепление в соответствующей документации - решениях о предоставлении земельных участков, договорах о предоставлении земли на том или ином праве, свидетельствах о государственной регистрации прав на земельные участки и др. И до изменения по установленной федеральными, региональными или местными нормативными актами процедуре вида разрешенного использования земельного участка и внесения соответствующих изменений в правоустанавливающие документы на участок его использование допустимо лишь в целях, согласующихся с определенным видом разрешенного использования.

С учетом того что правила землепользования и застройки приняты еще далеко не во всех муниципальных образованиях России и права на многие земельные участки возникали до зонирования территорий и утверждения градостроительных регламентов, установление последних может приводить к противоречию между ними, с одной стороны, и существующим правовым режимом земельных участков, - с другой. Согласно п. 4 комментируемой статьи и с учетом ч. 8 ст. 36 Градостроительного кодекса несоответствие земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости градостроительным регламентам признается таковым в двух случаях: если виды использования земельных участков не входят в перечень видов, предусмотренных градостроительным регламентом (например, речь может идти об использовании земельного участка под производственные (промышленные) цели в пределах вновь установленной жилой зоны), либо если их размеры (как минимальные, так и максимальные), равно как и иные предельные параметры, не соответствуют предельным значениям, определенным в регламентах (речь в последнем случае идет в том числе о предельных параметрах строительства, реконструкции на земельных участках).

Каковы правовые последствия подобного несоответствия положениям градостроительных регламентов, установленных позднее? Отвечая на данный вопрос, Земельный и Градостроительный кодексы не требуют обязательного приведения использования земельных участков и иных объектов недвижимости в соответствие с градостроительными регламентами, т.е. их правообладатели могут использовать их согласно ранее возникшим требованиям в отношении функционального назначения и предельно допустимых параметров объектов недвижимости без ограничения срока, за исключением случаев, когда такое использование угрожает опасными последствиями, указанными в п. 4 комментируемой статьи, - в данных случаях Кодекс позволяет запрещать использование соответствующих объектов, но лишь в соответствии с федеральными законами. Иными словами, для реализации данной нормы требуются прямые указания на возможность запрета эксплуатации объекта исключительно на уровне федеральных законов, но никак не подзаконных актов либо нормативных правовых актов субъектов РФ или органов местного самоуправления.

Однако вышесказанное относится лишь к случаям, когда ранее возникшее использование объектов недвижимости сохраняется в неизменном виде. В случае же необходимости изменения параметров объектов капитального строительства (реконструкция) либо строительства новых объектов соблюдение требований градостроительных регламентов обязательно, что вытекает из последнего абзаца п. 4 комментируемой статьи. Более ясным образом суть данного положения раскрыта в ч. 9 ст. 36 Градостроительного кодекса, согласно которому, в частности, реконструкция объекта может производиться исключительно путем приведения объекта в соответствие градостроительному регламенту, а изменение вида разрешенного использования земельного участка допустимо лишь путем приведения его в соответствие с видами разрешенного использования, предусмотренными регламентом для данной территориальной зоны. Данные положения, еще раз подчеркивающие практическую значимость градостроительного зонирования, означают, что, например, при необходимости увеличения площади здания производственного цеха, расположенного в пределах жилой зоны, градостроительный регламент которой не предусматривает подобные виды разрешенного использования объектов недвижимости, в выдаче разрешения на реконструкцию может быть отказано. Однако изменение разрешенного использования земельного участка для целей строительства иного объекта (офисного здания, магазина, жилого дома и т.д.), допускаемого градостроительным регламентом, не запрещается.

5 - 11. Пункты 5 - 11 посвящены отдельным видам территориальных зон. Напомним, что их открытый перечень приведен в п. 1 комментируемой статьи, содержащем упоминание о восьми видах зон - жилые, общественно-деловые, производственные, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационные, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов - и указание на возможность существования иных территориальных зон. При этом сам ЗК в п. 10 комментируемой статьи называет один из "иных" видов зон - зоны особо охраняемых территорий. А в правилах землепользования и застройки различных муниципальных образований России можно встретить упоминание также и о немалом числе других зон - коммунальных, промышленных зонах, зонах водных объектов и др.

Положения п. п. 5 - 11 раскрывают основные направления использования большинства территориальных зон, поименованных в п. 1. При этом в отношении четырех видов зон - жилых (п. 5), общественно-деловых (п. 6), производственных (п. 7), инженерной и транспортной инфраструктур (п. 8) - можно выделить некоторые общие черты регулирования. Во-первых, в качестве предназначения этих зон закон указывает застройку различными типами объектов, в зависимости от вида зоны. Во-вторых, он подчеркивает необходимость осуществления такой застройки в соответствии с градостроительными регламентами (хотя это применимо также и к иным видам зон). В-третьих, перечисление видов допустимой в той или иной зоне застройки (типов разрешенных к размещению объектов) завершается словами "а также иных видов застройки" или подобными им по смыслу, т.е. указание на соответствующие виды не носит исчерпывающий характер, а лишь определяет основное предназначение той или иной зоны.

Рассматриваемые пункты комментируемой статьи тесно связаны с положениями ст. 35 Градостроительного кодекса, которые в значительной мере дублируют положения ЗК. Так, ч. 1 ст. 35 Градостроительного кодекса предусматривает возможность установления в результате градостроительного зонирования следующих видов зон: жилых, общественно-деловых, производственных, инженерной и транспортной инфраструктур, сельскохозяйственного использования, рекреационного назначения, особо охраняемых территорий, специального назначения, размещения военных объектов, иных территориальных зон. Очевидно, что данный перечень почти полностью совпадает с тем, который предусмотрен ЗК.

Однако следует заметить, что Градостроительный кодекс намного более конкретен и подробен в описании видов использования отдельных территориальных зон. Например, если ЗК применительно к жилым зонам устанавливает, что они предназначены для застройки жилыми зданиями (индивидуальная жилая застройка, мало- и среднеэтажная смешанная жилая застройка, а также многоэтажная жилая застройка), объектами культурно-бытового и иного назначения (п. 5 ст. 85), то Градостроительный кодекс, упоминая примерно те же виды жилой застройки, дополняет, что в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду, ведение садоводства и дачного хозяйства. Более подробное регулирование Градостроительным кодексом вопросов использования территориальных зон можно проследить также и на примере некоторых иных зон.

Таким образом, комментируемые пункты ст. 85 ЗК следует применять в тесной взаимосвязи с положениями ст. 35 Градостроительного кодекса.

Направления использования некоторых видов территориальных зон в составе земель населенных пунктов (прежде всего речь идет о зонах особо охраняемых территорий и зонах сельскохозяйственного использования) аналогичны видам использования земель иного назначения - земель особо охраняемых территорий и объектов, использование которых регулируется гл. XVII ЗК, и земель сельскохозяйственного назначения, которым посвящена гл. XIV Кодекса. Однако между данными типами земель, т.е. входящими в состав зон на землях населенных пунктов, с одной стороны, и отнесенными к землям иных категорий, с другой стороны, имеется принципиальная разница. Первые, располагаясь в пределах границы населенного пункта, подчиняются режиму, установленному гл. XV ЗК и иными положениями законодательства для земель населенных пунктов, независимо от текущих видов их использования, а применение к ним норм о землях иных категорий осуществляется лишь в случае прямого указания на это в разделе, посвященном землям населенных пунктов (так, согласно п. 10 комментируемой статьи земельные участки в составе зон особо охраняемых территорий используются в соответствии с требованиями ст. ст. 94 - 100 ЗК, включенных в раздел, посвященный категории земель особо охраняемых территорий и объектов). В соответствии с генеральными планами населенных пунктов их использование может быть в установленном порядке изменено на иное, не связанное с текущими целями. Вторые располагаются исключительно за пределами границ населенных пунктов (о чем прямо говорится, например, в определении земель сельскохозяйственного назначения - ст. 77 ЗК), в связи с чем не имеют отношения к землям населенных пунктов и подчиняются регулированию других глав ЗК и связанных с ними положений законодательства.

12. Этот пункт посвящен земельным участкам общего пользования, которые, безусловно, присутствуют в каждом населенном пункте.

Во-первых, упоминая о них, Кодекс называет некоторые виды таких участков - это участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами (т.е. перечень не является закрытым). Однако, принимая во внимание определение земельного участка, предусмотренное п. 2 ст. 6 ЗК, по которому он представляет собой часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке, и учитывая, что на практике улицы, площади, скверы, пляжи и иные объекты редко имеют границы, которые были бы утверждены с проведением государственного кадастрового учета (т.е. зачастую не являются земельными участками в юридическом смысле), использование понятия "земельные участки общего пользования" является не всегда оправданным с практической точки зрения. Если обратиться к положениям Градостроительного кодекса, то в ст. 1 можно найти иное сходное понятие - "территории общего пользования", под которыми подразумеваются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары). Согласно некоторым иным положениям Градостроительного кодекса границы территорий общего пользования обозначаются в документах территориального планирования специальными линиями, которые именуются "красные линии", независимо от того, сформированы данные территории в качестве земельных участков либо нет. По нашему мнению, положения комментируемого пункта ЗК, включая запрет на приватизацию земель, следует применять к территориям общего пользования вообще, а не лишь к той их части, которая представляет собой земельные участки в юридическом смысле этого понятия.

Во-вторых, Кодекс не предусматривает выделение данных участков в отдельные зоны и позволяет включать их в состав различных территориальных зон. Это вполне обоснованно, так как такие участки присутствуют практически на любых территориях. Однако следует отметить, что в силу ч. 4 ст. 36 Градостроительного кодекса градостроительные регламенты не распространяются на земельные участки в границах территорий общего пользования. Это фактически означает, что независимо от того, в какую территориальную зону включен участок общего пользования, к нему не будет применяться градостроительный регламент, установленный для данной зоны. Использование этих участков должно осуществляться исходя из положений документов территориального планирования муниципальных образований и документации по планировке территорий.

В-третьих, комментируемый пункт вводит запрет на приватизацию земельных участков общего пользования. Иными словами, такие участки могут находиться лишь в государственной или муниципальной форме собственности и предоставляться лишь в пользование - постоянное (бессрочное), безвозмездное срочное, аренду и субаренду.

Статья 86. Пригородные зоны

Комментарий к статье 86

1. Статья 86 ЗК, обоснованность включения которой в главу о землях населенных пунктов сомнительна по причине расположения пригородных зон за пределами городских поселений (а следовательно, и за пределами населенных пунктов, т.е. в составе земель иных категорий), вызывает немало вопросов, ответы на которые Кодекс не содержит. С отменой Градостроительного кодекса 1998 г., также посвящавшего пригородным зонам ряд немаловажных положений, этих вопросов стало еще больше. Действующий Градостроительный кодекс не уделяет внимания данным проблемам. Кроме того, с принятием ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления, значимо изменившего понятие поселений, оставшиеся без изменений положения ст. 86 ЗК стали еще более сложными для уяснения и практического применения. Анализируя комментируемую статью ЗК, к сожалению, нельзя найти ответ на многие имеющие практическое значение вопросы: о правовом статусе пригородных зон (определены лишь отдельные элементы правового режима одной из четырех видов зон в их составе); об определении объема и пределов полномочий органов местного самоуправления городов в сфере управления землями пригородных зон; о степени ограничения полномочий органов местного самоуправления территорий, включенных в состав пригородных зон, в отношении этих территорий и т.д.

Идея существования пригородных зон связана с необходимостью поддержания жизнеобеспечения и развития соответствующего города. Пространство вблизи него может использоваться в целях дополнительного снабжения городского населения продовольствием благодаря ведению сельского хозяйства с использованием этого пространства; рост городского населения рано или поздно приводит к расширению городских границ, и в этом смысле пригородные зоны представляют собой резерв для увеличения территории города; пригородные зоны являются местом отдыха городского населения, могут выполнять иные функции в интересах города.

Определение понятия пригородных зон осуществляется в комментируемом пункте через указание на то, какие земли могут включаться в их состав. Как следует из него, эти земли должны соответствовать трем критериям.

Во-первых, они должны находиться за пределами черты городских поселений. Под городскими поселениями, согласно ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления, понимаются город или поселок. Как отмечалось в комментарии к ст. 83, понятие черты применительно к границам населенных пунктов (в данном случае - города или поселка) является уже устаревшим. Во-вторых, в силу другого критерия, говорящего о том, что пригородные зоны должны составлять с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию, рассматриваемое понятие неприменимо к поселкам (а лишь к городам), в связи с чем использование в первом критерии понятия "городское поселение" не вполне корректно.

Основываясь на указанных критериях, можно утверждать, что пригородные зоны городов не могут относиться к категории земель населенных пунктов (за исключением сельских населенных пунктов с численностью населения менее 100 человек - см. ниже) и входят в состав любых иных категорий земель - сельскохозяйственного назначения, земель промышленности, транспорта и т.д., земель лесного фонда и др.

В-третьих, пригородные зоны не должны входить в состав иных поселений. Однако здесь возникает некоторая неопределенность. Под поселениями ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления понимает городские (см. выше) и сельские поселения, определяя последние как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых осуществляется местное самоуправление. Поселения либо поселения и межселенные территории объединяются в муниципальные районы. И учитывая требование Закона о том, что территория субъекта РФ разграничивается между поселениями, в состав которых могут не включаться лишь территории с низкой плотностью сельского населения (п. 1 ч. 1 ст. 11 названного Закона) и сельские населенные пункты с численностью населения менее 100 человек (п. 9 ч. 1 ст. 11), получается, что пригородные зоны могут располагаться лишь на межселенных территориях (под которыми указанный Закон как раз и понимает территории, не входящие в состав поселения). Однако при вступлении в силу действующего ЗК и в его составе ст. 86 под поселениями понимались городские и сельские населенные пункты, т.е. понятие поселений было значительно уже. Соответственно, территории, которые могли включаться в состав пригородных зон, были существенно более обширны. Если следовать букве п. 1 комментируемой статьи, то у городов, вокруг которых отсутствуют межселенные территории в их современном понимании, вполне может не оказаться оснований для установления пригородных зон. Поэтому вопрос о том, состоит ли воля законодателя именно в этом или мы имеем дело с недостатками ЗК, не приведенного в данной части в соответствие с положениями законодательства о местном самоуправлении, остается открытым.

2, 5. Земли, входящие в состав пригородных зон, подобно землям населенных пунктов и некоторых иных категорий, неоднородны по своему составу. Во-первых, как было отмечено, в них могут входить земли различного целевого назначения (кроме земель населенных пунктов, если речь не идет о сельских населенных пунктах с численностью населения менее 100 человек, не входящих в состав поселений), а следовательно, имеющие различный правовой режим. Во-вторых, территории пригородных зон подлежат зонированию - действующее законодательство предусматривает возможность выделения в их составе четырех видов территорий (зон):

- территории сельскохозяйственного производства;

- зоны отдыха населения;

- резервные земли для развития города;

- зеленые зоны.

Учитывая, что по буквальному смыслу п. 1 комментируемой статьи пригородные зоны могут устанавливаться лишь на межселенных территориях, а в отношении последних градостроительное зонирование (с установлением градостроительных регламентов), как правило, не проводится, зонирование территорий пригородных зон городов осуществляется на уровне документации территориального планирования, а именно в схемах территориального планирования муниципальных районов, в состав которых входят, в частности, карты (схемы) с отображением зон планируемого размещения объектов капитального строительства на межселенных территориях.

Называя возможные виды территорий (зон) в составе пригородных зон, федеральное законодательство практически не регулирует вопросы, связанные с их правовым режимом. Соответствующие правила установлены лишь в отношении зеленых зон. Так, п. 5 комментируемой статьи определяет функции зеленых зон и устанавливает запрет на осуществление в их пределах хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на окружающую среду. Данными положениями ограничивается регулирование правового режима указанных видов земель (зон). Вопросы управления и пользования входящими в состав пригородных зон территориями сельскохозяйственного производства, зон отдыха населения и резервных земель для развития города федеральным законодательством не регулируются.

3 - 4. Данные пункты достаточно лаконично определяют уровень утверждения или изменения границ пригородных зон, а также их правового режима в разрезе двух видов городов:

а) городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

б) остальных городов России.

Применительно к последним границы пригородных зон утверждаются и изменяются законами субъектов РФ. Пригородные зоны столицы и Санкт-Петербурга должны утверждаться и изменяться федеральными законами, поскольку при этом, в отличие от случаев с остальными городами, затрагиваются интересы соседних субъектов РФ - Московской и Ленинградской областей. Таким образом, установление размеров пригородных зон фактически поставлено в зависимость от усмотрения законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, а в отношении городов федерального значения - от Федерального Собрания РФ.

Аналогичным способом комментируемые пункты предлагают решать вопросы установления и изменения правового режима пригородных зон. Однако согласно п. 2 ст. 7 ЗК правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. И поскольку по смыслу многих положений Земельного и Градостроительного кодексов территориальное планирование и градостроительное зонирование (а именно в результате данных процессов определяются категории земель и допустимые виды разрешенного использования земельных участков) не входит в компетенцию Федерального Собрания РФ, а за пределами Москвы и Санкт-Петербурга - также и законодательных органов субъектов РФ и осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, рассматриваемая норма комментируемой статьи порождает правовые коллизии.

В субъектах РФ в настоящее время в основном также отсутствует законодательство, регулирующее вопросы установления и изменения границ и правового режима пригородных зон, хотя субъектам РФ на сегодняшний день предоставлена практически полная свобода в правовом регулировании правового режима пригородных зон благодаря многочисленным пробелам федерального законодательства. В целом анализ законодательства многих субъектов РФ показывает, что им еще только предстоит создавать законодательство о пригородных зонах или совершенствовать действующее законодательство в данной области, приводя его в соответствие с немногочисленными положениями законодательства федерального.

6. Данный пункт с 8 декабря 2006 г. имеет новую редакцию, связанную с принятием нового ЛК. Суть его проста - он императивно запрещает перевод той части земель лесного фонда, на которой расположены лесопарки, в земли иных категорий.

В прежней редакции данного пункта (до внесения в него изменений ФЗ о резервировании земель) запрет перевода земель в иные категории распространялся также и на земли зеленых зон.

В соответствии со ст. 10 ЛК леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса. Согласно ст. 102 ЛК зеленые зоны и лесопарки отнесены по целевому назначению к защитным лесам, в составе которых они включены в категорию лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов.

Запрет, установленный комментируемым пунктом, следует рассматривать в качестве специальной нормы по отношению к положениям ст. 11 ФЗ о переводе земель из одной категории в другую, позволяющей осуществлять перевод земель, занятых защитными лесами, в земли других категорий лесов в ряде случаев, таких как организация особо охраняемых природных территорий, установление или изменение границ населенных пунктов, размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

В соответствии с ч. 3 ст. 105 ЛК в зеленых зонах и лесопарках запрещается:

1) использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях;

2) ведение охотничьего хозяйства;

3) ведение сельского хозяйства;

4) разработка месторождений полезных ископаемых;

5) размещение объектов капитального строительства, за исключением лесных троп, гидротехнических сооружений.