Самоограничение власти. Краткий курс конституциализма 199 :: 200 :: 201 :: 202 :: 203 :: 204 :: Содержание 5.5. ВНУТРЕННЯЯ СТРУКТУРА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Разделение властей не смогло помешать усилению исполнительной власти, а в парламентских системах оно прямо угрожает диктатурой исполнительной власти и стоящей за ней партии, которую сменит и уравновесит (в будущем) в лучшем случае диктатура другого правительства другой политической направленности. В докладе Комитета по процедуре английского парламента делается следующий вывод:
"Суть проблемы состоит в том, что... чаша весов преимуществ Парламента и Правительства в повседневном действии Конституции перевешивает в пользу Правительства в такой мере, что это противоречит правильному функционированию парламентской демократии и вызывает повсеместную тревогу"1.
В мире с целью уменьшения преимуществ исполнительной власти наметился целый ряд подходов к решению проблемы, лишь кое-где сформулированных в конституции. Часть их попала и в конституции, однако они не всегда совместимы с традиционными решениями, позволяющими в неполной мере уравновешивать ветви власти, да и суды не охотно берутся за их пересмотр.
1. Первый метод уравновешивания, отраженный в текстах конституций — это двойная исполнительная власть2. Президент непрезидентской республики иногда очень необходим, но он таит в себе постоянную опасность. Фракционность в парламенте может побудить кого-нибудь сдвинуть государственную машину с мертвой точки, однако для этого нужно четкое определение мертвой точки, что поможет борьбе с
199
злоупотреблениями. В то же время есть такие государственные задачи, которые стоит исключить из партийно-политической сферы; они могут быть переданы независимым органам под контроль президента. Наконец, конституцию необходимо защищать и от парламента, и от правительства, интересы которых переплетаются и по партийно-политическим причинам.
Макс Вебер был, пожалуй, первым, кто в ходе разработки Веймарской конституции набросал свои представления о двойной исполнительной власти, в которых, опасаясь бесконтрольного перевеса власти административной бюрократии, поставил правительство под контроль парламента (подразумевая и институт вотума недоверия), но оставил президенту особые функции. Президент, избираемый народом, призван в первую очередь контролировать правительственную бюрократию; он может представлять политику, независимую от парламента, состоящего, главным образом, из партийных чиновников. Он имеет власть над парламентом потому, что в результате народного голосования приобретает народную легитимацию. Этот лидер-демагог может управлять государством как государственный деятель до тех пор, пока пользуется успехом. Если он потеряет поддержку народа, что равноценно неудаче, то ему необходимо подать в отставку (в этом система Вебера остается в демократических рамках). Народ в этой системе имеет двух соперничающих друг с другом представителей даже в том случае, если президент выступает на сцену только в период парламентских "мертвых точек" и кризисов.
Это решение подвергалось критике с разных сторон (хотя в веймарской конституционной системе президент стал самостоятельной политической силой только в результате просчетов в регулировании чрезвычайного положения). Дело в том, что двойственность может быть связана с опасным вопросом ответственности3. Президент может в глазах населения оттеснить канцлера на задний план, хотя тот несет более
200
непосредственную политическую ответственность. (Венгерский Конституционный суд, по сути дела, ссылаясь на отсутствие политической ответственности, решил, что существует власть президента по отношению к премьер-министру.)
Для исполнительной власти с двойным руководством существует и другая альтернатива, менее явная, чем у Вебера, но определенно присутствующая в тексте Веймарской конституции. Это неодновременное двоевластие, возникающее в первую очередь тогда, когда государственная жизнь парализована, когда парламентский пат делает неработоспособной "обычную" исполнительную власть (правительство) или когда чрезвычайные кризисные обстоятельства требуют временного диктатора. Таким "диктатором" может быть, конечно, и премьер-министр. В пользу Президента может говорить его непосредственная, более широкая легитимация, объясняющаяся прямым народным избранием, соблюдение им партийно-политической дистанции, вытекающей из его "общенациональной" роли. Премьер-министр не может позволить себе роскоши отойти от партийной политики4.
201
Если президент не является воплощением тоталитаризма, а стремится лишь соблюдать освященную конституцией дистанцию между собой и представителями повседневной власти, если его задача не олицетворение собой "народа" и руководство им, а соблюдение конституции даже вопреки конкретной воле народа, в этом случае под его контроль, но не под его управление могут попасть те задачи, которые конституция или политические силы, заинтересованные лишь в предотвращении преходящих конфликтов, хотят нейтрализовать, исключить из сферы текущей партийной политики. В этом смысле исполнительная власть может быть формально разделена на две, если она не подчинена в полном своем объеме единственному руководителю, ответственному перед правительством. Однако президент как носитель нейтральной власти, вопреки утверждению Карла Шмитта, не приобретает этим особую власть. Нейтральность не увеличивает власть президента: лично он не принимает никаких решений по конкретным "делам" (за исключением ситуации чрезвычайного положения). У президента нет никаких полномочий в тех областях, в которых — по общему согласию при данных обстоятельствах — ответственность несут самостоятельные, независимые лица. Существует общепринятое мнение, что такую независимость может иметь президент эмиссионного банка. Это, однако, не является основополагающим конституционным тезисом; есть положения и экономические концепции, согласно которым независимая позиция президента эмиссионного банка просто вредна5.
2. Законодатель и сам может попытаться исключить из сферы деятельности главы исполнительной власти отдельные исполнительные органы, с тем чтобы формально они функционировали под его непосредственным контролем или совершенно самостоятельно вслед за его назначением. В отдельных случаях даже не законодатель, а традиция делает формально независимыми органы, подчиненные исполнительной власти, или же законодательство отделяет обладателя функции, относящейся к исполнению, от руководителя исполнительного органа. Примером первого варианта может служить французский Государственный совет, второго — организация прокуратуры6.
202
Во всех этих случаях, по крайней мере теоретически, законодатель создает исполнительные органы, вмешивается в исполнительную власть с намерением видеть эти органы деполитизированными и ни от кого не зависящими. Такое стремление наблюдается, например, в создании различных органов, правомочных регулировать систему средств массовой коммуникации и одновременно принимать конкретные решения. Это привело польских и французских законодателей к созданию таких радио-телевизионных структур, часть членов которых назначает президент, другую часть — палаты парламента (по отдельности). Членов Британской комиссии независимого телевидения назначает компетентный министр, но в силу традиции он вряд ли может отстранить их на дискреционной основе. В Соединенных Штатах также существует немало регулирующих органов, созданных законодателем, и выборных независимых регулирующих органов, которые в отдельных случаях принимают решения по конкретным делам (выдают лицензии, накладывают штрафы, проводят аукционы). Сам этот подход никогда не вызывал неодобрения Верховного суда. В Великобритании квазинегосударственные организации ("quango" quasi-non-governmental organisation) создаются самыми различными способами: с помощью как законов, так и разнообразных административных актов исполнительной власти. Например, радиостанция Би-Би-Си (British Broadcasting Corporation — ВВС) была создана на основе королевского указа в 1927 г. Совет управляющих ВВС "номинально назначается приказом Королевы в Совете, хотя фактически это право принадлежит Премьер-министру. Традиционно этому назначению предшествует соглашение между правительством и оппозицией, а также, по крайней мере до наступления "эпохи Тэтчер", консультации с самой ВВС"7.
Допустимо ли, чтобы сам парламент или его орган, т.е. комитет, состоящий из узкого круга депутатов, принимал решения о том, какие виды искусства необходимо поддерживать? Мы не можем ждать ничего хорошего ни от беспристрастного художественного вкуса политиков, ни от политических заигрываний падких на деньги артистов. И кто знает, будет ли лучше (главным образом, с политической точки зрения), если деньги придется делить между собой каким-нибудь нуждающимся представительным персонам (или псевдопредставительным организациям), ожидающим поддержки. Выходом может явиться художественный совет, независимый от политики и от заинтересованных лиц и состоящий из сведуших людей. Парламент может указать в законе разве что основополагающую идею относительно того, какие точки
203
зрения необходимо учитывать при распределении субсидий (например, "произведения, способствующие патриотическому воспитанию" или "художественные произведения местного характера, представителей меньшинств, женщин" и т.д. и т.п.). Конституционализм в этом случае принимает сторону независимости органа, выполняющего "исполнительные" задачи. Таким элементом обеспечения независимости может служить, например, способность органа к самообновлению, далее, материальная независимость, невозможность шантажировать его членов перевыборами — для этого требуется либо невозможность переизбрания на второй срок, либо "пожизненное" членство. Разумеется, за созданием независимой организации могут скрываться и весьма циничные соображения реальной политики: правящие политические силы не желают подрывать свою популярность непопулярными решениями; следовательно, они могут делегировать какое-либо полномочие.
3. Третья возможность ограничения исполнительной власти состоит, собственно говоря, не в распределении компетенции между органами исполнительной власти, а в ее ограничении, отчасти исходя из демократических принципов. По закону, отдельные исполнительные органы создаются не главой исполнительной власти, а определенными заинтересованными (например, регулируемыми) кругами или сообществами. (Конечно, это может оказаться отличной возможностью для корпоративного саморегулирования.) С другой стороны, особенно в Соединенных Штатах, а также в Нидерландах или Норвегии органы исполнительной власти должны принимать решения в соответствии с определенной процедурой на принципах гласности и участия. Это существенно уравновешивает распоряжения главы исполнительной власти, особенно если соответствующий судебный контроль обеспечивает недействительность административных решений, принятых в нарушение правил участия. Этот контроль участия имеет значение особенно тогда, когда задачу исполнительной власти поручают независимому органу, который иначе может остаться совершенно бесконтрольным. Здесь же контроль осуществляется гласностью, что еще более усиливает судебный надзор за соблюдением правил участия в процессе принятия решений.
204
1 First Report from the Select Committee on Procedure (1977—78). House of Commons. 588 para 1.5. / Drewry G. Select Commitecs and Back-Bench Power // J.Jowell & D. Oliver (eds.V Op. cit. P. 136. 2 О двойной исполнительной власти принято говорить в первую очередь в связи с полупрезидентскими системами, хотя здесь уместнее был бы, пожалуй, термин Жана Блонделя — "двойное руководство". По его мнению, "система двойного руководства — это такая система, в которой два и только два лица формально, фактически и сознательно делят между собой общие дела управления". Blondel J. Dual Leadership in the Contemporary World: A Step Towards Executive and Regime Stability // Kavanagh and Peele (eds.). Comporative Government and Politics. Essays in Honour of S.E. Finer. London-Boulder, 1984. P. 75. Во французской полупрезидентской системе Президент время от времени, используя эту двойственность для защиты собственных позиций, уступает премьер-министру повседневное практическое администрирование и связанные с ним решения, а сам становится "человеком перспективы", добрым монархом, восседающем на троне где-то вдали. В приводимых ниже вариантах двойной исполнительной власти я рассматриваю это решение скорее в рамках парламентской системы, и, в первую очередь, не как параллельную, а как разграничительную власть. 3 См.: Mommsen. Op. cit. P. 379. В то же время Моммзен, одним из первых указавший на связь между конституционной системой 1958 г. де Голля и теорией Вебера, признает возможность и другой оценки. Хотя смешение функций и дестабилизация представляют собой веские аргументы, да и конец Веймарской республики говорит против Вебера, можно обосновать и противоположную точку зрения. В веймарском варианте Президент не вышел бы на передний план, если бы Канцлер и его правительство были бы более удачливыми, если бы Рейхстаг был способен принимать решения, если бы на сцену вместо выясняющих отношения партийных функционеров и лишенных харизмы бюрократов выступили подлинные политики. При этих обстоятельствах для ликвидации "мертвых точек", обусловленных бессилием парламента и правительства, была необходима президентская власть. Веймарская система пала не из-за своей Конституции или вопреки своей Конституции, а вследствие того, что экстремистские тоталитарные партии вконец раскололи общество. 4 Рассуждения о властном центре тяжести, "колеблющимся" между исполнительной властью (президент) и парламентом см.: Sajo A. Jovendo alkotmanyos valsagok ele. XXIV. Vilagossag. 7. (1993.) S. 17—25. Исходная позиция состоит в том, что точная "настройка" конституционной системы должна происходить па основе результатов действующих выборов в парламент. В случае действительно сильного парламентского большинства сами выборы следует считать референдумом в пользу сильного парламентаризма, но, если в парламенте ист такого большинства, которое, например, квалифицированным большинством могло бы "отстранить" или подавляющим большинством голосов "утвердить" президента, т.е. если значительное большинство не желает сильного парламентаризма, то полномочия президента следует продлить до следующих выборов, в частности для сохранения стабильности управления страной. К тому же и в случае сильной парламентской власти следует расширить президентскую компетенцию в отношении нейтральных и подлежащих деполитизации властей. Джованни Сартори в 1994 г. опубликовал свои рассуждения относительно подобной автоматической конституционной ротационной системы, которую он назвал "альтернирующей президентской системой". В этой системе парламент может реализовывать себя до тех пор, пока он функционирует; в случае недееспособности парламента система переключается на "режим с запасным двигателем" — президентское правление. Если парламент неспособен в течение срока своего мандата или части этого срока (например, двух лет) сформировать опирающееся на должное большинство правительство, то на оставшуюся часть срока существующая система превращается в сильную президентскую систему. Иначе, вслед за вынесением первого вотума недоверия, президент в течение оставшегося до выборов времени но поручению парламента управляет страной с помощью назначенного им правительства, не несущего политической ответственности перед парламентом. Правомочия президента и парламента действительны в течение одного и того же срока. Парламент в этом случае сохраняет свои законодательные функции, но президент пользуется преимущественным правом законодательной инициативы и ускоренного рассмотрения законодательных предложений. Непринятие предложений президента в определенных случаях делает возможным и законодательство в виде указов (Sartori G. Op. cit. P. 94). 5 Elster J. Constitutional Courts and Central Banks: Suicide Prevention or Suicide Past? // East European Constitutional Rewiew. 1994. № 3-4. P. 66-71. 6 Американский специальный независимый прокурор, занимающийся президентской деятельностью, представляет собой созданный законодателем орган для решения исполнительных задач, который Верховный суд признал конституционным. См.: Morrison v. Olson. 487 U.S. 654 (1988). 7 Hoffmann-Riem W. Regulating Media. The Guilford Press. N.Y. -London, 1996. P. 69. 199 :: 200 :: 201 :: 202 :: 203 :: 204 :: Содержание