Самоограничение власти. Краткий курс конституциализма 189 :: 190 :: 191 :: Содержание 5.3.3. Законодательная инициатива и замена закона
Правительство в большинстве случаев имеет право законодательной инициативы. Это одно из тех освященных в конституции правил, которое трудно обосновать теоретически. Если законодательство является
189
функцией парламента, из принципа разделения властей следовало бы, что привилегии парламента распространяются на весь процесс законотворчества. Французская Конституция 1791 г. (разд. III, гл. III, отдел I, п. 1) категорически исключала возможность законодательной инициативы короля, он мог лишь рекомендовать дела на рассмотрение парламента. Все же, если бы правительство, располагающее профессиональным аппаратом, а иногда и принятой программой, не вносило законопроекты, то законодательная деятельность, по всей вероятности, была бы менее эффективной. Как бы то ни было, большинство утвержденных законопроектов исходит от правительства. (Соединенные Штаты вновь представляют исключение, так как Президент не может вносить законодательные предложения, для этого ему необходимо заручиться поддержкой своей партии (если она вообще находится в большинстве), влиятельный представитель которой и вносит законопроект.)
Законодательная инициатива — это лишь возможность для правительства. Власть является подлинной тогда, когда законопроект удается высвободить из-под жерновов парламентской мельницы1 или защитить от парламентских поправок. Законодательство Третьей и Четвертой французских республик славилось тем, что, хотя правительство имело право представлять в парламент свои законопроекты, в том числе и проект государственного бюджета, от соответствующей комиссии они возвращались в совершенно измененной форме. Процедурные правила предусматривали вызов в комиссию министров и чиновников и принуждение их к различным компромиссам. Следствием этого являются, как рассуждают сторонники правительственных привилегий, противоречивые законы, выражающие частные договоренности; несвязанность бюджета с другими средствами экономической политики делают бюджет совершенно непригодным для его работы. В то же время правительство несет ответственность за то, на что оно не имеет никакого влияния. В этом состоит, пожалуй, одно из самых острых внутренних противоречий разделения властей или разграничения компетенции2. Законодатель ставит перед исполнительной властью задачи и
190
системах, при этом не обеспечивает необходимыми средствами реализации закона и не несет за это ответственности.
Эти явления, наряду с другими факторами, связанными с системой "сдержек и противовесов", привели к тому, что конституции стали обеспечивать правительству привилегии, в первую очередь в связи с бюджетом. Законодательные инициативы правительства дополняются процедурными привилегиями (последовательность голосования, внеочередность рассмотрения), полагающимися, как правило, по ходатайству3. В государствах с разделением властей — частично из-за неадекватного функционирования политической системы, частично из-за несговорчивости парламента как результата его самостоятельности — возрастает стремление исполнительной власти заменить недостающие законы административными актами. В южноамериканских президентских системах эта практика получила свое особое название — "декре-тизм". В Бразилии во время президентства Коллора такие президентские указы издавались в среднем через день4.
191
1 Правотворчество исполнительной власти, в том числе правотворчество, переданное исполнительной власти по конституции, рассматривается в разделах, посвященных делегированному законодатсльству. 2 В американской системе разделения властей законы, ускользающие от контроля исполнительной власти, с их финансовыми последствиями также расшатывают бюджет, против чего президентское вето не является достаточно сильным средством. (Этим объясняется стремление ввести вето по каждой статье закона.) 3 Поскольку российская Конституция забыла обеспечить эти привилегии для исполнительной власти и определение порядка принятия законов выпало на долю утвержденного Государственной Думой регламента, исполнительная власть не пользуется никакими привилегиями. Это еще более снижает законодательную продуктивность Государственной Думы, и без того подорванную неограниченным правом законодательной инициативы многочисленных и все растущих фракций и личным правом отдельных депутатов. 4 Sartori G. Comparative Constitutional Engineering. An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes. New York University Press, 1994. P. 170. Согласно бразильской Конституции, такие указы могут издаваться в случае настоятельной необходимости, и парламент в течение тридцати дней должен их подтвердить. Вопрос о наличии таковой необходимости — иногда она присутствует постоянно — решает сам Президент, имеющий к тому же право неограниченно продлевать действительность указа на тридцать дней. 189 :: 190 :: 191 :: Содержание