Самоограничение власти. Краткий курс конституциализма 185 :: 186 :: 187 :: 188 :: 189 :: Содержание 5.3.2. Усложнение процедуры вотума недоверия как средство защиты правительства
В парламентских системах существование правительства зависит от парламента. Эта зависимость в случае нестабильности парламента грозит исполнительной власти остаться без руководства, что, в свою очередь, может поставить под угрозу функционирование государства. Для усиления надежности правительства, а через него — и исполнительной власти предпринимались попытки, особенно после Второй мировой войны, затруднить злоупотребление вотумом недоверия. В германском Основном законе предусмотрено применение так называемого конструктивного недоверия. Для внесения на повестку дня голосования по вопросу о доверии нужна инициатива 10% депутатов, и Канцлер должен уйти в отставку лишь в том случае, если большинство депутатов не только вынесло ему вотум недоверия, но одновременно согласилось с кандидатурой нового Канцлера. Выбрать нового Канцлера в условиях многопартийной оппозиции труднее, чем забаллотировать прежнего Канцлера и формировать проведение новых выборов1. Как видно,
185
создатели германского Основного закона считали стабильность правительства особо важным фактором. Они даже обеспечили Канцлеру возможность отклонить требование, относящееся к голосованию по вопросу о вынесении вотума недоверия, чем он однажды и воспользовался (Людвиг Эрхардт в 1966 г.). В страхе перед нестабильностью правительства германский Основной закон провозгласил, что, если Бундестаг отвергнет связанный с вотумом доверия закон и не будет распущен, президент с согласия Бундесрата может объявить на шесть месяцев чрезвычайное положение в законодательстве, что означает: и не утвержденные Бундестагом правительственные законопроекты становятся законами, если за них проголосует Бундесрат2.
Принцип конструктивного недоверия, введенный в Конституцию Венгрии поправкой 1990 г. с целью дисциплинирования партнеров по коалиции, в принципе поразительным образом ослабляет влияние парламента на правительство3.
186
Еще более драматичное отклонение от классического разрешения вопроса об ответственности правительства наблюдается в конституции Пятой Французской республики, которая, как было уже сказано, и так уже отняла у законодателя часть его законодательных полномочий. Французский подход ставит с ног на голову институт вотума недоверия правительству, да и отношения между парламентом и правительством в целом.
Пятая Французская республика и в этом смысле строится на отрицании прежней неудачной парламентской системы. Однако голосование за принятие правительственной программы представляет собой, скорее, оружие уже действующего правительства. Это излюбленный прием французского правительства в тех случаях, когда его политика становится спорной в глазах общественности. Согласно абз. 3 ст. 49 французской Конституции вопрос о доверии4 можно увязать с определенным законопроектом. Если правительство объявляет законопроект вопросом о доверии, то этот законопроект без всякого голосования становится законом, если только в течение двадцати четырех часов 10% общего числа депутатов Национального собрания не поставят вопрос о вотуме недоверия. Через следующие сорок восемь часов, в течение которых правительство может мобилизовать своих сторонников, проводится голосование, в ходе которого воздержавшиеся не берутся в расчет; для отставки правительства нужно абсолютное большинство всех голосов. В этой системе еще не было случая отставки
187
правительства. А проект может стать законом и в том случае, если большинство голосов было против или (в половине случаев) по нему даже не проводилось голосования! Такое решение проблемы применялось примерно в сорока случаях, главным образом, при последнем социалистическом правительстве (Мишеля Рокара), когда у социалистов не было большинства, но стабилизирующее средство 1958 г. против измены коалиционного партнера прекрасно себя зарекомендовало. Эта техника, пожалуй, еще более успешна в такой менее предсказуемой ситуации, когда располагающему большинством правительству приходится дисциплинировать членов своей собственной партии, пытающихся уклониться от принятия непопулярных мер в угоду своим избирательным округам. Эти строптивцы наверняка не рискнут поставить правительство под угрозу отставки5.
Неудивительно, что в свете вышеуказанных конституционных подходов германское и французское правительства оказались действительно прочными6. Во Франции после 1958 г. правительство было отстранено один лишь раз, когда президент распустил Национальное собрание в наказание за проявленную им строптивость. Эта стабильность весьма примечательна, если учесть более шестидесяти предложений относительно вотума недоверия и прежние соотношения7. В Германии также правительство потерпело поражение только в результате раскольнического курса партнера по коалиции. В то же время "усовершенствование" институтов Пятой Французской республики
188
в веймарском духе в российской Конституции 1993 г. хотя и смягчает парламентскую анархию и дисциплинирует депутатов, приводит к сомнительной выгоде; здесь вырисовываются контуры импотентной президентской диктатуры8.
Там, где существует сильное противостояние между законодателем и исполнительной властью, голосование по вопросу о доверии стало последним средством, более того, средством призвания к дисциплине правительством своих партийных сторонников. Это можно было бы отнести на счет изменений норм партийной дисциплины и вообще изменений в партийной структуре, но есть страны, для которых характерна многопартийность и парламентская раздробленность и которые тем не менее не пользуются институтом вотума недоверия. В Нидерландах многопартийная, без четкого парламентского большинства политическая система строится на том, что необходимо искать компромиссы (консоциальная демократия), коалиционные правительства подают в отставку в лучшем случае по внутренним причинам, но по сложившейся традиции в последние годы правительство даже и при таких обстоятельствах не назначает новых выборов9, а добивается согласия парламентских партий и парламентского большинства.
В целом от конституции мало зависит то обстоятельство, как парламент пользуется институтом вотума недоверия для контроля исполнительной власти. В Нидерландах формальное голосование по вопросу о доверии проводилось последний раз в 1939 г., и в 1919 г. в последний раз парламент не принял бюджет. В Италии же, как и в Нидерландах, нет доминирующей партии и нет конституционных препятствий для внесения вопроса о недоверии, "успешное" его применение стало постоянным явлением.
189
1 В Германии в 1972 г. была предпринята безуспешная, а в 1982 г. — успешная попытка внесения предложения о конструктивном вотуме недоверия. Для упрочения союза правящих партий Канцлер также может просить о голосовании по вопросу о доверии (как это сделал социал-демократический Канцлер Гельмут Шмидт в 1982 г., вынудив тем самым своих либеральных союзников, партию Свободных демократов, поддержать правительственную политику, направленную на сокращение безработицы). В порядке исключения голосование по вопросу о доверии применялось и для вынужденного проведения досрочных выборов. Если правительству вынесен вотум недоверия, но нового Канцлера нет, Президент может решить вопрос о роспуске Бундестага по своему усмотрению (см. гл. 4). 2 Этот вариант, окаймленный многочисленными оборонительными башнями ограничений, заменяет собой уже упомянутое предписание Веймарской конституции, которое в условиях чрезвычайного положения, объявленного при не выясненных до сих пор обстоятельствах, сделало возможным указное законодательство правительства, потерявшего доверие президента и парламента. 3 В венгерской Конституции имеются исключительно строгие, хотя и непоследовательные, предписания по стабилизации. Предложение по вопросу о недоверии должны подписать не менее 20% депутатов — в этом отношении венгерская Конституция защищает правительство с еще большим рвением, чем французская. В то же время в этой системе нет никаких препятствий, кроме дискредитации в глазах общественности, к использованию принципа недоверия в целях обструкции, т.е. предложение о вотуме недоверия могут вносить постоянно одни и те же депутаты. Ко всему прочему, голосование, последовавшее за сделанным таким образом предложением (т.е. предложение 20% депутатов или инициатива правительства по постановке вопроса о доверии) Конституция считает голосованием но вопросу о доверии. Непринятие закона или другого предложения правительства не считается, по крайней мере явно, знаком недоверия. Это не было бы непоследовательностью, если проявляющий недоверие не располагал бы влиянием на парламент. А вотум недоверия, предложенный четырежды за один год, дает возможность Президенту Республики распустить парламент. По всей вероятности, причиной роспуска является тот факт, что управление парализуется непринятием законов. Здесь зависит от правительства, считает ли оно то или иное голосование голосованием о доверии или на дальнюю перспективу рассматривает парламентскую обструкцию как непригодность парламента. Это приводит к асимметричным отношениям между двумя ветвями власти. Если уж у Президента Республики есть право рассматривать вопрос о роспуске парламента, то не обязательно судьбу парламента надо решительно ставить в зависимость от правительства. Стоит задуматься о том, что непринятие определенного количества законопроектов, и в случае нсизбрания отдельных лиц из-за становящейся постоянной практики неназначения, также следует рассмотреть как основу для роспуска парламента (например, в течение года пять или в общей сложности восемь непринятий были расценены таким образом). В случае непринятия каких-нибудь решений двойной исполнительной власти исключительное право роспуска парламента означало бы слишком большую власть. Выражение четырежды формального вотума недоверия в отношении деятельности правительства — это предельно странно. Стремящийся следовать одновременно французской и германской логике, которые противоположны одна другой, венгерский вариант является неудачным соединением двух логик, т.е. не приносящим никакого результата. 4 Само голосование по вопросу о доверий иногда ограничивается в интересах стабильности правительства и во избежание постоянной обструкции. Например, согласно французской Конституции (абз. 2 ст. 49), для внесения предложения по вопросу о доверии необходимы подписи, по крайней мере, десятой части общего числа депутатов. Депутат, подписавший такое предложение, которое не привело к отставке правительства, теряет право на участие в подобного рода инициативе в течение данной сессии, т.е. в течение одной сессии можно ожидать не более четырех предложений по вопросу о доверии. 5 В германской системе после вынесения вотума недоверия без формирования нового правительства Президент может в короткий срок (21 день) распустить Бундестаг (ст. 68). Этих трех недель Бундестагу достаточно, если он хочет сохраниться и подыскать себе правительство. Во французской системе (ст. 49) правительство после вынесения вотума недоверия обязано уйти в отставку. Президент может распустить Национальное собрание, но это он может сделать в любое время и без вотума недоверия. Следовательно, в обоих случаях вотум недоверия — разовый акт, который дисциплинирует парламент скорее и лучше, чем венгерская система. 6 По мнению политологов, к стабильности парламент и правительство привели не столько предписания Конституции, сколько прежде всего популярность де Голля, а затем формирование партийной системы и исчезновение партийной раздробленности. Относительно Германии трудно предположить, объясняется стабильность системы двухполюсной партийной структурой, или устойчивая партийная структура сложилась именно под влиянием Основного закона и избирательной системы. Как и во многих других войнах, чудодейственное оружие, изобретенное во избежание повторения ошибок прежнего военного руководства, никогда не пришлось испытать. 7 В 1962 г. де Голль в обход Национального собрания, посредством референдума добился изменения Конституции в пользу непосредственного избрания Президента. Разгневанное Национальное собрание, не имея возможности выступить против Президента, так как не было необходимого супербольшинства для привлечения его к ответственности, вынудило уйти в отставку правительство. 8 Согласно российской Конституции, Председателя Правительства и по его рекомендации министров назначает Президент. Правительству можно вынести вотум недоверия, но Президента это не связывает. В случае повторения вотума недоверия в течение трех месяцев Президент отстраняет правительство или распускает Государственную Думу. В этом последнем случае после выборов не формируется новый кабинет. Поскольку в течение года после выборов Государственную Думу нельзя распустить, Президент может управлять страной посредством правительства, враждебного данному составу Государственной Думы. 9 Формально для назначения новых выборов правительство должно обратиться к монарху. 185 :: 186 :: 187 :: 188 :: 189 :: Содержание