Самоограничение власти. Краткий курс конституциализма 191 :: 192 :: 193 :: 194 :: Содержание 5.3.4. Бюджет
Подлинный вес государственной власти отчетливее всего проявляется в конституционных предписаниях, относящихся к бюджету и финансовым законам. Уже в 1812 г., в частности, испанская Конституция, конституция Кадиса, предписывала правительству представление законопроекта по бюджету; по Веймарской конституции (ст. 85) проект государственного бюджета Рейхстаг (нижняя палата) мог рассматривать только после его утверждения Рейхсратом (верхняя палата), а действующий и сейчас германский Основной закон уже открыто предписывает утверждение бюджета федеральным правительством. Наконец, во Франции вообще не обязательно голосовать по законопроекту
191
правительства о бюджете, если его связывают с вопросом о доверии. Германский Основной закон не случайно1 уделяет этому вопросу, по крайней мере, 46 длинных абзацев2.
Давайте задумаемся: парламенты были созданы потому, что без них монарх как исполнительная власть не имел возможности получать доходы, поскольку бюджета без налогов не бывает, а налогообложение является безусловной прерогативой парламента, то особенно примечательно главенство исполнительной власти в этой важнейшей области, несмотря на парламентскую привилегию налогообложения (Соединенные Штаты и тут представляют собой в известной степени исключение).
В Великобритании с 1706 г. произошло лишь то, что привилегированное положение правительства в отношении представления законопроекта о бюджете сохранилось, тогда как в иных странах конституция и другие законы были вынуждены решительно ограничить права депутатов, так как парламентские права приводили лишь к дестабилизации и обструкции. В дебатах по бюджету парламентарии проявляли себя наиболее безответственно. Принудить страну к популярным расходам, добиться бюджетных субсидий для своего избирательного округа — это такие соблазны, перед которыми парламентарий не может устоять, да, пожалуй, стойкость в данном случае была бы несовместимой с его ролью. Однако, если понимать конституцию как средство ограничения власть имущих, это ограничение должно касаться и депутатов, склонных к безответственным расходам. Что большинство конституций все же не может ограничить и держать под контролем, так это расходы правительства.
192
Верховенство правительства в области бюджета было доведено до своей высшей формы, пожалуй, в Великобритании, отчасти уже в предписаниях парламентского регламента. Предложения по бюджету может вносить только правительство, депутаты располагают чрезвычайно ограниченным временем для изучения сложного законопроекта, комитеты здесь в большинстве случаев заменяются парламентскими заседаниями, и члены парламента могут вносить предложения только по сокращению бюджетных расходов. У Палаты лордов практически нет возможности влиять на бюджетные и финансовые законопроекты.
Французская Конституция 1958 г. предписывает обсуждение в рамках особой процедуры так называемых финансовых законопроектов, в том числе законопроектов по налогам, пошлинам и сборам. Проект бюджета может вносить только правительство. Предложения депутатов не могут касаться ни сокращения доходов, ни увеличения расходов. Исполнительная власть имеет полное превосходство в установлении расходов, поскольку именно ее учреждения предоставляют данные, используемые при бюджетном планировании. Франция в этом отношении скорее являет собой исключение. Парламент должен в довольно короткий срок после представления правительственного законопроекта принять закон о бюджете (во Франции для этого отводится 70 дней, в Великобритании число дней для дебатов по этому вопросу не достигает и 30). В других странах законопроект о бюджете по желанию правительства обсуждается вне очереди, в срочном порядке. В соответствии с традиционным подходом в случае запаздывания с принятием бюджета правительство, по существу, может производить расходы пропорционально сметам предыдущего года. Если парламент отвергает законопроект о бюджете, правительство уходит в отставку. Согласно действующей французской Конституции, радикально проправительственной и выступающей за эффективность управления, если бюджет не утвержден в предписанное время, правительство может ввести его в действие указом. (На практике принятие бюджета предпочитают соединять с вотумом недоверия и таким образом утверждать его.)
Законопроект о бюджете обсуждается в два или три этапа; первый касается цифр фондов, сумм доходов и расходов, второй — распределения этих цифр по бюджетным разделам. Разделение фондов служит обеспечению бездефицитного баланса и сохранению равновесия3.
193
Однако отдельные министерства сами могут осуществлять перегруппировки в рамках бюджетных разделов; что же касается перегруппировок (разделов бюджета) между министерствами, они могут происходить с разрешения министра финансов. Это та область, в которой свобода исполнительной власти становится полной.
Контроль производится только задним числом, т.е. он касается того, законными ли были действия пользователей бюджета, было ли его применение необходимым и успешным. Поскольку сам парламент неспособен осуществлять такой контроль, конституции учреждают для проверки особые органы. Они функционируют, как правило, в качестве органов парламента или судов, но в любом случае для парламента (в соответствии с § 32/С4 венгерской Конституции — Счетная палата, подобным же образом избираемый американским Конгрессом Генеральный контролер; во Франции — Счетный суд). В Великобритании, согласно закону, Генерального контролера и аудитора, главу национального аудитного ведомства, назначает Корона, но действует эта подотчетная парламенту структура подобно суду, независимо от исполнительной власти5. Не совсем ясно, что случится в Великобритании, если парламент на основании проверки, произведенной аудитным ведомством, или независимо от этого не утвердит отчет о бюджете — это, в отличие от бюджета, даже в Великобритании не является вопросом доверия.
Бесспорно, основы бюджета и налогообложения должны быть включены в конституцию. Окажется ли возможным в интересах эффективности отважиться на близость к французскому варианту, зависит, главным образом, от того, удастся ли уменьшить власть правительства в другом. Факт состоит в том, что парламентариев необходимо ограничить (они не могут предлагать поправки к бюджету или другие законы, нарушающие бюджетное равновесие); далее: необходимы конституционные ограничения в связи с перегруппировками расходов внутри бюджета. Однако не следует питать особых иллюзий — верховенство исполнительной власти в этом отношении непоколебимо.
194
1 Вероятно также не случайно, что в венгерской Конституции главы о бюджете, по сути дела, нет. Конституция, в духе обычного венгерского парламентаризма довольствуется тем, что "Государственное собрание определяет баланс государственного хозяйства, утверждает государственный бюджет и его исполнение". Из этого неясно даже то, должно ли все происходить по закону. Даже конституции, которые не дают правительству особых прав, в любом случае предусматривают меры на период, пока нет утвержденного бюджета. Венгерская Конституция не желает принимать к сведению эту возможность, предвидеть которую достаточно легко. 2 Большинство положений посвящено разделу налогов между федерацией и землями. В отношении бюджета Основной закон не дает правительству радикальных привилегий и потому, считаясь с непринятием бюджета, содержит связанные с этим приватизационные предписания, обеспечивающие функционирование государственной администрации и ее услуг в прежних рамках. В таких случаях правительство уполномочено пользоваться кредитом. Защите бюджета служит предписание, согласно которому для голосования по законам, связанным с дополнительными бюджетными расходами, требуется согласие правительства. При таком подходе нет необходимости в защите бюджета от депутатов, ибо отдельные депутаты не имеют права выносить на заседание Бундестага предложения о поправках. 3 Германский Основной закон подходит к этому с точки зрения содержания и гласит, что расходы и доходы бюджета должны быть сбалансированы. Конституционный принцип бюджетного баланса (который в США пытаются ввести вот уже несколько десятилетий, в последнее время даже путем внесения поправки в Конституцию) сам по себе ни о чем не говорит, потому что кредит тоже доход, а национальный банк, находящийся под контролем правительства, всегда предоставляет ему "кредит". 4 В Конституции ничего не говорится о независимости Счетной палаты, неясно, должна ли она проводить проверки по поручению Государственного собрания. 5 Опыт парламентских комиссий в области разработки бюджета довольно плачевен — в Великобритании, например, прекратили эту практику; в контроле над бюджетом значительную роль могут играть парламентские комитеты. По существующей в Парламенте Великобритании традиции, Генеральным контролером и аудитором всегда назначается представитель оппозиции. В 1994 г. венгерскому парламенту вновь удалось подтвердить, что отсутствие конституционного чутья и политической мудрости связаны: оппозиции был отдан пост председателя бюджетной комиссии, а не контроль, где оппозиция понятным образом "лучше", чем правительство. 191 :: 192 :: 193 :: 194 :: Содержание