Техносферная безопасность / Akimov - Katastrofi i bezopasnost 2006

Глава 16

При этом государственная политика Российской Федерации, проводимая

вцелях решения этих целевых задач, должна учитывать следующие основополагающие принципы:

—приоритет безопасности жизни и здоровья человека и общества в целом;

—научная обоснованность при выборе направлений, методов и способов реализации государственной политики;

—разграничение полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от катастроф;

—заблаговременное проведение мероприятий, направленных на предупреждение катастроф, а также на максимально возможное снижение ущерба и потерь

вслучае их возникновения;

—планирование и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от катастроф с учетом экономических, природных и иных особенностей территорий и степени опасности возникновения катастроф;

—наличие и достаточность нормативной правовой базы для деятельности всех органов государственной власти, организаций и учреждений;

—обеспечение достаточности сил и средств для осуществления мероприятий по защите населения и территорий от катастроф и возможности их наиболее рационального использования;

—гласность при осуществлении деятельности, связанной с предупреждением катастроф и ликвидацией их последствий, обеспечение органов управления и населения полной, достоверной и своевременной информацией об угрозах и возможных опасностях для населения и территорий;

—учет экономических возможностей государства при реализации мероприятий, направленных на предупреждение катастроф;

—наличие международного сотрудничества в рассматриваемой области. Реализуягосударственнуюполитикув областизащитынаселенияи территорий

от катастроф, Президиум Верховного Совета РСФСР в 1990 году в целях улучшения работы в этой области, придания ей общенациональной значимости, возведения ее на уровень государственной политики создал Российский Корпус спасателей на правах Государственного комитета РСФСР. Вскоре (1991 г.) он был преобразован в Государственный комитет по чрезвычайным ситуациям при Президенте РСФСР, который еще после ряда преобразований, в том числе объединения со Штабом гражданской обороны РСФСР и принятием в свое ведение войск гражданской обороны, принятия на себя функций Госкомитета по социальной защите граждан и реабилитации территорий, пострадавших от чернобыльской и других радиационных катастроф и Комитета по проведению подводных работ особого назначения, в 1994 году превратился в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Впоследствии в 2001 году в ведение МЧС России была передана Государственная противопожарная служба, а в 2003 году — Государственная инспекция по маломерным судам. Сегодня МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативному правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера,

311

Раздел IV

обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

Основными задачами МЧС России являются: выработка и реализация государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, а также безопасности людей на водных объектах в пределах компетенции МЧС России; организация подготовки и утверждения в установленном порядке проектов нормативных правовых актов в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах; осуществление управления в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, а также управление деятельностью федеральных органов исполнительной власти в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; осуществление нормативного регулирования в целях предупреждения, прогнозирования и уменьшения масштабов чрезвычайных ситуаций и пожаров, а также осуществление специальных, разрешительных, надзорных и контрольных функций по вопросам, отнесенным к компетенции МЧС России; осуществление деятельности по организации и ведению гражданской обороны, экстренному реагированию при чрезвычайных ситуациях, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожаров, обеспечению безопасности людей на водных объектах, а также осуществление мер по чрезвычайному гуманитарному реагированию, в том числе за пределами Российской Федерации.

МЧС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через входящие в его систему (см. рис. 4.1): территориальные органы — региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (региональные центры ГОЧС) и органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации (главные управления МЧС России по субъектам Российской Федерации); Государственную противопожарную службу МЧС России; войска гражданской обороны; Государственную инспекцию по маломерным судам МЧС России; ава- рийно-спасательные и поисково-спасательные формирования, образовательные, научно-исследовательские, медицинские, санитарно-курортные и иные учреждения и организации, находящиеся в ведении МЧС России. Для решения гуманитарных задач за пределами Российской Федерации из части сил системы МЧС России создан Российский национальный корпус чрезвычайного гуманитарного реагирования.

При этом основными задачами региональных центров ГОЧС являются:

—реализация единой государственной политики в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах на территории соответствующего региона Российской Федерации;

—боевой и мобилизационной готовности (готовности к применению) главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации, соединений и воинских частей войск гражданской обороны (кроме соединений и воинских частей войск гражданской обороны центрального подчинения), поисково-спасательных

312

Глава 16

Примечания:

ВНИИ ГОЧС — Всероссийский научно-исследова- тельский институт по проблемам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций;

ВНИИ ПО — Всероссийский научно исследовательский институт противопожарной обороны;

ЦСИ ГЗ — Центр стратегических исследований гражданской защиты;

АГЗ — Академия гражданской защиты; ВЦЭРМ — Всероссийский центр экстренной и ради-

ационной медицины; ВЦМП — Всероссийский центр мониторинга и про-

гнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

ГПС — Государственная противопожарная служба; ГИМС — Государственная инспекция по маломер-

ным судам; ЦАМО — Центральный аэромобильный отряд;

НЦУКС — Национальный центр управления в кризисных ситуациях;

ГУАП — Государственное унитарное авиационное предприятие;

РЦ — Региональные центры; ГУ — Главное управление.

Рис. 4.1. Принципиальная структура системы МЧС России

313

Раздел IV

формирований и организаций МЧС России, дислоцированных на территории региона;

—осуществление мер по организации и ведению гражданской обороны, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожаров, а также мер по чрезвычайному гуманитарному реагированию;

—осуществление координации деятельности территориальных органов исполнительной власти в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности

ибезопасности людей на водных объектах в границах региона, в т.ч. в проведении поиска и спасения людей, аварийно-спасательных работ, ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, вредных химических и радиоактивных веществ во внутренних водах и территориальном море Российской Федерации,

—осуществление сбора и обработки информации в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, а также обмена этой информацией;

—управление главными управлениями МЧС России по субъектам Российской Федерации, подчиненными соединениями, воинскими частями войск гражданской обороны, а также поисково-спасательными формированиями и организациями МЧС России;

—организация работы по тушению пожаров на территории региона.

Общими же основными задачами главных управлений МЧС России по субъек-

там Российской Федерации являются:

—реализация государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах на территории субъекта Российской Федерации в пределах установленных полномочий;

—осуществление управления в пределах своей компетенции в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах;

—осуществление в установленном порядке надзорных и контрольных функций в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах на территории субъекта Российской Федерации;

—осуществление деятельности в пределах своей компетенции по организации

иведению гражданской обороны, экстренному реагированию при чрезвычайных ситуациях, в том числе по чрезвычайному гуманитарному реагированию, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожаров, обеспечению безопасности людей на водных объектах на территории субъекта Российской Федерации.

Эти задачи конкретизируются для соответствующих главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации, устанавливаются пределы полномочий согласно соглашениям между МЧС России и конкретным субъектом Российской Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий в решении вопросов организации тушения пожаров, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций муниципального и регионального характера.

Перечисленные органы управления за прошедшие 15 лет достаточно успешно справлялись с организацией и руководством в стране системой противодействия

314

Глава 16

катастрофам, защиты населения и территорий от них, организацией ликвидации последствий таких крупномасштабных катастроф, как Нефтегорское землетрясение на Сахалине (1995 г.), наводнение в Республике Саха-Якутия на р. Лена (2001 г.) и многих других; организацией оказания гуманитарной помощи зарубежным странам, в том числе при ликвидации последствий цунами в ЮгоВосточной Азии (2004 г.), землетрясения в Пакистане (2005 г.) и других.

Вапреле 1992 года постановлением Правительства Российской Федерации

№261 была образована Российская система предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях (сокращенное наименование — РСЧС), которая в 1995 году после принятия Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (от 21 декабря 1994 г.

№68-ФЗ) была преобразована в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС).

Основной целью создания РСЧС было объединение усилий федеральных органовисполнительнойвласти,органовисполнительнойвластисубъектовРоссийской Федерации, местного самоуправления, а также организаций, учреждений и предприятий, их сил и средств в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Была создана система для практической реализации государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций различного характера.

Воснову создания РСЧС были положены следующие принципы:

—защите от чрезвычайных ситуаций и их последствий должно подлежать все население Российской Федерации, а также иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории Российской Федерации; территория, объекты экономики, материальные и культурные ценности Российской Федерации;

—организация и проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются обязательной функцией федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности;

—реализация мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций должна осуществляться с учетом разделения предметов ведения, полномочий и ответственности между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

—организационная структура системы должна соответствовать государственному устройству Российской Федерации и решаемым задачам;

—при формировании системы должен соблюдаться комплексный подход, предусматривающий учет всех чрезвычайных ситуаций различного характера, всех стадий их развития, а также всех возможных мер по противодействию им и требуемого для этого состава участников;

—система должна строиться с учетом признания «ненулевого риска», т.е. факта невозможности исключить риск возникновения чрезвычайных ситуаций во всех случаях потенциальных угроз, отдания предпочтения превентивной безопасности, предусматривающей прежде всего профилактическую работу, максимально возможное снижение вероятности возникновения чрезвычайных ситуаций.

315

Раздел IV

Внастоящее время РСЧС объединяет органы государственного управления Российской Федерации всех уровней, органы местного самоуправления, различные производственно-хозяйственные структуры и организации, в том числе и общественные, деятельность которых связана с безопасностью и защитой населения

инационального достояния от аварий, катастроф и стихийных бедствий, а также предназначенные для этого их силы и средства.

Всоответствии с Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» основными задачами РСЧС являются:

— разработка и реализация правовых и экономических норм по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

— осуществление целевых и научно-технических программ, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций и повышение устойчивости функционирования организаций, а также объектов социального назначения в чрезвычайных ситуациях;

— обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и средств, предназначенных и выделяемых для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

— сбор, обработка, обмен и выдача информации в области защиты населения

итерриторий от чрезвычайных ситуаций;

—подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях;

—прогнозирование и оценка социально-экономических последствий чрезвычайных ситуаций; создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

—осуществление государственной экспертизы, надзора и контроля в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

—ликвидация чрезвычайных ситуаций;

—осуществление мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций, проведение гуманитарных акций;

—реализация прав и обязанностей населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций, а также лиц, непосредственно участвующих в их ликвидации;

—международное сотрудничество в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

РСЧС включает в себя территориальные и функциональные подсистемы и имеет пять уровней: федеральный, межрегиональный, региональный, муниципальный и объектовый. Ее структура показана на рис. 4.2.

Территориальные подсистемы РСЧС создаются в субъектах Российской Федерации в пределах их территорий и состоят из звеньев, соответствующих ад- министративно-территориальному делению этих территорий.

Каждая территориальная подсистема предназначена для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на подведомственной территории. Она включает в себя руководящие органы — комиссию по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, постоянно действующий орган, специально уполномоченный на решение задач по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций — орган управления ГОЧС (Главное управление МЧС России по субъекту Российской Федерации) и орган повседневного управления (оперативно-дежурную службу), собственные силы и средства территории, а также силы и средства функциональных подсистем на данной территории, в том

316

Глава 16

317

Раздел IV

числе финансовые, продовольственные, медицинские и материально-технические ресурсы, системы связи, оповещения информационного обеспечения, защитные сооружения, а также специальные образовательные учреждения.

Конкретные структуры территориальных подсистем и их звеньев определяются соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом, как правило, каждая территориальная система имеет собственную иерархию, включающую: городские, районные и объектовые комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, соответствующие органы управления ГОЧС, оперативнодежурную службу, силы и средства.

Функциональные подсистемы РСЧС создаются федеральными органами исполнительной власти для организации работы по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в сфере их деятельности и порученных им отраслях экономики.

Организация, состав сил и средств, порядок деятельности функциональных подсистем РСЧС определяются положениями о них, утверждаемыми руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти по согласованию с МЧС России.

Функциональных подсистем насчитывается более трех десятков. Вот некоторые из них: наблюдения и контроля за стихийными гидрометеорологическими и гелиофизическими явлениями и состоянием окружающей среды на базе Росгидромета; охраны лесов от пожаров на базе департамента лесного хозяйства МПР России; контроля обстановки на потенциально опасных объектах (Ростехнадзор); сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений (РАН) и другие.

Если говорить об уровнях РСЧС, то к федеральному уровню относятся органы управления, силы и средства центрального подчинения, действия и использование которых непосредственно координирует МЧС России, а также органы управления, силы и средства, непосредственно подчиненные федеральным органам исполнительной власти.

Межрегиональный уровень РСЧС включает 6 регионов, образованных за счет районирования территории России, в основном в границах федеральных округов: Центральный (г. Москва), Северо-Западный (г. Санкт-Петербург), Южный (г. Рос- тов-на-Дону), Уральско-Приволжский (г. Екатеринбург), Сибирский (г. Красноярск) и Дальневосточный (г. Хабаровск). Каждый регион охватывает территории нескольких субъектов Российской Федерации.

К региональному уровню относятся органы управления, силы и средства территориальных подсистем РСЧС с элементами функциональных подсистем, дислоцированных на территориях субъектов Российской Федерации.

Муниципальный уровень охватывает территории муниципальных образований района, города, района в городе, а объектовый — территорию предприятия, учреждения и организации.

Органом управления, координирующим действия по противодействию чрезвычайным ситуациям на соответствующей территории, является Комиссия по

предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности (КЧС) соответствующего органа исполнительной власти, местного самоуправления.

Комиссии как коллегиальные органы объединяют в себе ответственных представителей различных ведомств, что позволяет заблаговременно реализовывать

318

Глава 16

меры по предупреждению чрезвычайных ситуаций, уменьшению их масштабов,

ав чрезвычайных условиях — оперативно мобилизовывать ресурсы соответствующей территории и эффективно ликвидировать чрезвычайные ситуации. Комиссии возглавляются руководителями органов исполнительной власти и местного самоуправления или их заместителями. Следует отметить, что эти органы управления функционируют на всех уровнях вплоть до сельского района включительно.

На федеральном уровне такой комиссией является Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности.

На межрегиональном уровне в пределах соответствующего федерального округа функции и задачи по обеспечению координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и общественными объединениями в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, осуществляет в установленном порядке полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе.

Основными задачами КЧС в соответствии с их компетенцией являются:

—разработка предложений по реализации государственной политики в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности;

—координация деятельности органов управления и сил РСЧС;

—обеспечение согласованности действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местногосамоуправления и организацийприрешениизадач в областипредупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности,

атакже восстановления и строительства жилых домов, объектов жилищно-комму- нального хозяйства, социальной сферы, производственной и инженерной инфраструктуры, поврежденных и разрушенных в результате чрезвычайных ситуаций;

—рассмотрение вопросов о привлечении сил и средств гражданской обороны к организации и проведению мероприятий по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в порядке, установленном федеральным законом.

Постоянно действующими органами управления РСЧС являются:

—на федеральном уровне — МЧС России, подразделения федеральных органов исполнительной власти для решения задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) гражданской обороны;

—на межрегиональном уровне — территориальные органы МЧС России — региональные центры ГОЧС;

—на региональном уровне — территориальные органы МЧС России — органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации (главные управления МЧС России по субъектам Российской Федерации);

—на муниципальном уровне — органы, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) гражданской обороны при органах местного самоуправления (органы управления ГОЧС);

319

Раздел IV

—на объектовом уровне — структурные подразделения организаций, уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) гражданской обороны.

Компетенция и полномочия постоянно действующих органов управления РСЧС определяются соответствующими положениями о них или уставами указанных органов управления.

Органами повседневного управления РСЧС являются:

—центры управления в кризисных ситуациях, информационные центры, де- журно-диспетчерские службы федеральных органов исполнительной власти;

—центры управления в кризисных ситуациях региональных центров;

—центры управления в кризисных ситуациях главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации, информационные центры, дежурно-диспет- черские службы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

итерриториальных органов федеральных органов исполнительной власти;

—единые дежурно-диспетчерские службы муниципальных образований;

—дежурно-диспетчерские службы организаций (объектов).

К силам и средствам РСЧС относятся специально подготовленные силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений, предназначенные и выделяемые (привлекаемые) для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Состав сил и средств РСЧС определяется Правительством Российской Федерации.

Силы и средства гражданской обороны привлекаются к организации и проведению мероприятий по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций федерального и регионального характера в порядке, установленном федеральным законом.

В состав сил и средств каждого уровня РСЧС входят силы и средства постоянной готовности, предназначенные для оперативного реагирования на чрезвычайные ситуации и проведения работ по их ликвидации (далее — силы постоянной готовности).

Основу сил постоянной готовности составляют аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования, иные службы и формирования, оснащенные специальной техникой, оборудованием, снаряжением, инструментом, материалами с учетом обеспечения проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ в зоне чрезвычайной ситуации в течение не менее 3 суток.

Перечень сил постоянной готовности федерального уровня утверждается Правительством Российской Федерации по представлению МЧС России, согласованному с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организациями.

Перечень сил постоянной готовности территориальных подсистем утверждается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с МЧС России.

Состав и структуру сил постоянной готовности определяют создающие их федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения, исходя из возложенных на них задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Силы и средства РСЧС подразделяются на силы и средства наблюдения и контроля и силы и средства ликвидации чрезвычайных ситуаций.

320