Глава I. Государственные потребности и расходы

пособия, которые выдаются лицам, не дослужившимся до 1/2 пенсии т.е. прослужившим менее 25 л., но не менее 10 л. Кроме общего и особенных уставов у нас есть еще уставы для отдельных учреждений. Так, есть особенный разряд пенсий, выдаваемых из капитала заслуженных гражданских чиновников и из инвалидного капитала. Есть еще особенные пенсии по орденам, причем каждая степень ордена имеет известный (очень малый) комплект пенсионеров. Действительной службою считается служба с 16-летнего возраста. Для получения полного оклада пенсии требуется 35 лет службы, а за службу от 25–35 лет дается половинный оклад. Делается снисхождение для лиц, оставивших службу по неизлечимой болезни; они получают 1/2 оклада за 10–20 л., 2/3 оклада – за службу от 20–30 л. и полный оклад – за тридцатилетнюю службу. При более тяжких болезнях делается еще более снисхождения. Пенсии даются и семейству умершего: жене – в половинном размере, а детям

– каждому 1/3 из другой 1/2, так что мать и трое детей получают полный оклад пенсии. Есть особые правила пенсий для отдельных местностей и учреждений, напр., для Амурского края, для учащихся детей придворного духовенства; а также для отдельных учебных заведений, напр., для Училища правоведения, Межевого института, учреждений Императрицы Марии, для таможенного и карантинного, для горного, медицинского и почтового (для низших чинов) ведомств.

Эмеритальные кассы могут оказать большое подспорье казне в деле поддержания лиц, оставивших службу. Эти кассы у нас обладают значительными уже капиталами. Расход на пенсии составляет в бюджете более или менее значительный процент, именно более 4 % в Англии, около 4 % во Франции и у нас, в Пруссии – 5 %, в Баварии и Дании – свыше 9 %. Величина этого процента зависит от количества пенсионеров, а также от некоторых случайных обстоятельств, напр., после войн число пенсионеров быстро увеличивается; примером чему могут послужить Франция и Пруссия после

1870 года.

Б. Потребности, возникающие вследствие проявления государственной жизни

а) Потребности по внутренним отношениям государства. Органы внутреннего управления суть есть лица, управляющие отдельными ведомствами (напр., народным образованием, религиозною частью, охранением общего порядка и т.д.). Все эти ведомства соответствуют известным государственным целям.

а) Содержание религиозных учреждений теперь лежит значительною долею на государственной казне, между тем как прежде духовенство существовало за счет доходов с имений церковных. Частию и до сих пор еще ду-

125

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

ховные учреждения имеют свои имения и свои капиталы. В России большая часть имений духовного ведомства была отобрана в 1764 г., и в замену этого духовенству было дано денежное содержание. Но остались некоторые земли

иразные угодья, приносящие довольно значительный доход. Содержание духовенства составляет тем большую цифру государственных расходов, чем больше духовенства, чем лучше оно обеспечено и чем меньше у него недвижимой собственности и др. источников дохода (как плата за требы и пр.).

Унас, кроме государственных средств и доходов от имуществ, принадлежащих монастырям и архиерейским домам, духовенство имеет еще специальные доходы, как-то: кошельковый и кружечный сбор, который идет на улучшение церкви, свечной сбор, идущий на содержание духовно-учебных заведений, и другие. Собственно из государственного казначейства ассигну-

ется по ведомству Св. Синода более 10, а с церковно-строительными расходами министерства внутренних дел более 111/4 млн руб. сер. (кроме специальных средств, как свечной сбор и др.). Здесь нужно принять в соображение

ирасходы, которые идут на содержание церквей, кроме господствующей; эти расходы (ведомство Духовных дел иностранных исповеданий) простираются до 2 млн руб. серебром.

б) Обеспечение личности и собственности (государственное благосос-

тояние) лежит на министерстве внутренних дел. В новейшее время потребность эта весьма сильно развита, так что полиция получила чрезвычайно обширный круг деятельности: она наблюдает за всем тем, что содействует развитию народного благосостояния и благоустройства. У нас Министерство внутренних дел, без ведомства почты и телеграфов, обходится в 38 млн руб.

Правосудие, которое играет важную роль, обеспечивая спокойное пользование гражданскими правами и собственностью, нам обходится до 161/2 млн рублей (Министерство юстиции, помимо содержания мировой юстиции).

в) Распространение просвещения составляет также существенную потребность государства, и расходы по этой части должны быть тем значительнее, чем менее развито в государстве просвещение. Здесь значительные пособия оказывают частные школы и земская деятельность, помимо государственной казны. Но во всяком случае эта обязанность лежит и на государственной казне. Расход по Министерству народного просвещения у нас простирается свыше 17 млн руб. Впрочем, это не вся сумма расходов на образование, так как сюда нужно отнести расходы на образование по другим ве-

домствам, имеющим свои учебные заведения. Так, Синодальное ведомство расходует на учебную часть около 11/2 млн. руб., не считая довольно крупного дохода от свечного сбора. Министерство военное расходует на разные военные училища около 5 млн руб. Морское – 450 тыс. Финансов – 30 тыс. Министерство государственных имуществ – 80 тыс. Внутренних дел – 71 тыс., путей сообщения – 185 тыс., юстиции – 168 тыс., так что у нас на

126

Глава I. Государственные потребности и расходы

народное просвещение, помимо специальных источников и земских средств, идет до 20 млн руб.

г) Следующая затем потребность есть потребность в развитии вещественных сил государства и народа. Народное богатство и народное благосостояние тесно связаны между собой. Государство должно поставить всех своих членов в такое положение, при котором были бы обеспечены труд и заработки. Все те учреждения, которые относятся прямо или косвенно к содействию труду и благосостоянию, подходят под категорию мер содействия развитию народного богатства. Сюда нужно отнести различные учреждения, обеспечивающие торговлю и промышленность, заведующие путями сообщения, телеграфами, разные технические учебные заведения, образцовые фабрики и фермы, учреждаемые с целью развития той ли иной промышленности, развитие некоторых полезных заведений (конские заводы). Все эти меры хотя и могут быть сгруппированы в одно целое, но в действительности они разбиты по разным министерствам. В некоторых западных государствах существует министерство торговли, сельского хозяйства и публичных работ, которое совмещает вместе с Министерством внутренних дел все эти меры; у нас все эти меры разбиты по разным учреждениям, а именно: на Министерстве финансов лежит обязанность заботиться о торговле и промышленности; Министерство путей сообщения обязано заботиться о развитии путей сообщения; Министерство государственных имуществ заботится между прочим о сельском хозяйстве; Министерство внутренних дел – о многих предметах народного благосостояния. Коннозаводское ведомство и ведомство почт и телеграфов – тоже по своему назначению. Министерство государственных имуществ обходится более 19 млн; ведомство путей сообщения со всеми его учреждениями – около 201/2 млн руб., почты и телеграфы – около 22 млн руб., коннозаводство – 850 тыс.

д) Все это общие потребности; но есть еще некоторые отдельные потребности, не касающиеся ни одного из указанных отделов. Сюда относится потребность уплаты государственных долгов и процентов по ним. Разумеется, эта потребность не приносит благосостояния государству, но она составляет его обязанности. На эту потребность у нас идет более 190 млн руб. Далее, еще есть такая потребность, которая не дает вовсе никакой прямой пользы: это издержки по собиранию государственных доходов, или издержки производства доходов (содержание финансовых учреждений). Эти издержки сосредоточиваются главным образом по Министерству финансов, но они существуют и в некоторых других ведомствах, по которым получаются некоторые государственные доходы. Что касается до этой потребности, то нужно стараться, чтобы она удовлетворялась по возможности самым дешевым образом. Чем меньший процент составляют издержки взимания, тем больше остается доходов на все прочее. Есть такие источники доходов, кото-

127

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

рые требуют больших расходов, и есть такие, которые требуют малых расходов; но во всяком случае это трата не производительная в прямом смысле для народного богатства. Величина этих издержек зависит также от количества собирающего персонала, от знания дела и проч., и вообще расходы взимания достигают от 3 до 12 %, а иные и до 20 % собираемого рода дохода. У нас расходы взимания принадлежат главным образом Министерству финансов и простираются до 21 млн руб. Наконец, есть еще потребность, не доставляющая благосостояния народу, но косвенно содействующая ему, – это содержание контрольных учреждений, наблюдающих за правильным ходом государственного хозяйства, стоящее у нас 21/4 млн руб. Издержки взимания у нас с 1873 г. не показываются в государственной росписи, а потому и вычислить их можно только приблизительно.

ж) Потребности по внешним отношениям государства. Потребности по внешним отношениям государства могут быть разделены на два рода соответственно двум родам мер, принимаемых в этом случае: мер предупредительных и мер положительных. К числу предупредительных мер, которыми поддерживаются хорошие отношения между государствами, относится часть дипломатическая, т.е. содержание Министерства иностранных дел, содержание представителей при иностранных дворах, посольств и т.п. Хотя некоторые писатели (напр., Jean Baptiste Say) и говорят, что содержание посольств как предупредительная мера не достигает цели («une des antiques sottises dont le temps fera justice»), но с этим нельзя согласиться. Агенты пра-

вительства устраняют недоразумения между государствами, а с другой стороны – наблюдают за действиями других правительств, чем до некоторой степени предупреждают враждебные замыслы и проч. Однако нельзя придавать слишком большого значения этому институту, так как мы часто видим, в особенности в последнее время, что, невзирая на все тонкости дипломатии, международные вопросы приходится разрешать оружием. Потребности иметь представителей при иностранных дворах стала ощущаться с тех пор, как государства осознали необходимость жить в мире между собою, развивать свои торговые сношения, ради чего и посылались посольства, но временно – для заключения трактатов. С течением же времени, после 30-летней войны, они превратились в постоянные. У нас подобные временные посольства, как и в Западной Европе, возникли с половины XVII в. Сумма расходов на содержание посольств сначала была незначительна, потому что существовал общий обычай, что посольство содержалось не на счет того государства, которое его посылало, а на счет того, к которому оно присылалось, так что наибольший расход на этот предмет падал на то государство, к которому посылалось больше послов. В новейшее же время содержание своих политических агентов каждое государство принимает на себя; содержание назначается настолько достаточное, чтобы эти лица могли иметь обстановку, соот-

128

Глава I. Государственные потребности и расходы

ветствующую политическому значению народа. Впрочем, расход на содержание дипломатических агентов может быть сокращен, если, напр., содержат вместо высших дипломатических агентов представителей менее высокого ранга. Некоторые государства и держатся этой системы; напр., Пруссия меньше других государств имеет дипломатических агентов первой степени.

C половины XVIII века расход на содержание посольств делается постоянным и у нас. Раньше, подобно тому, как на Западе, и у нас иностранные послы получали содержание от нашего правительства. Размер содержания их становился все более крупным, но всякий раз он определялся договором. Так, у нас договорами с разными иностранными государствами определялось, сколько давать подвод для посла и его свиты, какое отводить помещение, какими одарять его подарками. Послам ногайским, калмыцким, крымским дарилось и платье, в котором они должны были представляться и откланиваться Государю. Дипломатические агенты, посылавшиеся от русских царей в чужие земли, различались на великих послов и разных второстепенных (послы, дети посольские, гонцы и пр.). Каждому из них определялось жалованье по его званию. Вообще можно заметить, что содержание дипломатии и теперь не составляет крупного расхода в бюджете. (У нас на Министерство иностранных дел 32/3 млн руб.).

Другой, и вообще самый крупный расход на удовлетворение потребности государственной безопасности, это – положительные меры, содержание военных сил – войска и флота. У нас Военное Министерство – около 207 млн, Морское – 29 млн; итого: 236 млн руб.

Содержание войска соответствует объему государства. При современных политических обстоятельствах расход на эту часть представляется необходимым. Кроме политических обстоятельств на количество войска не меньше влияют и географические условия страны: чем больше сухопутная граница, тем более требуется войска; чем длиннее береговая линия, тем необходимее флот. Вообще политическое значение страны имеет опору в военной силе. Все государства желают сохранить известную долю политического влияния, поэтому и в мирное время они содержат большие войска, следуя пословице: si vis pacem, para bellum. Но этот вооруженный мир обходится чрезвычайно дорого. Исходом из этого положения явилась такая система, при которой возможно было бы содержать в мирное время небольшое число войска, а затем, в случае надобности, быстро собирать громадные силы. Такая система принята с начала XIX в. в Пруссии, потом в Швейцарии, Северной Америке, а с 1870-х гг. почти всеми государствами. Кроме расходов прямо на армию необходимы траты на запасы для вооружения, на попечение об инвалидах, на пенсии отслужившим и раненым воинам, а также на пассивные военные силы, т.е. на крепости, орудия и т.д. Конечно, эти расходы очень велики, но политические обстоятельства так слагаются, что их трудно

129

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

сократить; нельзя не содержать большой армии и больших военных запасов, потому что то и другое является барометром политического значения государства: если армия его слаба, то голос его ничтожен в международных делах.

Впрочем, можно установить некоторые правила, которые до известной степени обуславливают размер войска. Так, Адам Смит говорит, что войско должно составлять около 1 % народонаселения. В действительности так почти оно и есть: в мирное время размер войска доходит до 1 %, а в военное время до – 2 %. Из всех государств Америка имеет менее всего войска: до междоусобной войны 1861–1862 гг. она имела до 20000, но в военное время путем милиции,довела количество войска до 2 млн Расходы на содержание армии и флота составляют в Англии 42 %, у нас – до 35 %, во Франции – до 40 %, в Пруссии – около 37 % всех доходов. Следует заметить, что чем меньше государство расходует на военную силу, тем должно быть больше его экономическое благосостояние, потому что меньшее число способных к делу лиц отрывается от производительного труда; при том и расходов, в сущности непроизводительных, – меньше. Содержание армии производительно в том отношении, что охраняет безопасность государства; но, с другой стороны, содержание ее непроизводительно в том смысле, что армия не увеличивает народного капитала, а напротив, ежегодно поглощает значительную часть народных заработков.

Общее значение государственных потребностей. В каждом ведомстве есть свои потребности: разные предметы управления требуют для себя средств. Но не всякая вообще потребность вызывает государственный расход, так как некоторые потребности удовлетворяются местными средствами: земскими, городскими, сельскими и пр. Кроме того, есть потребности, которые удовлетворяются личными повинностями, так что не составляют денежных расходов для казны государства.

Суммы, требуемые на удовлетворение государственных потребностей, вообще велики. При том потребности способны развиваться до безграничности, между тем как средства, необходимые для их удовлетворения, имеют известные границы. Эти средства даются заработками народонаселения, а заработки не всегда быстро увеличиваются; поэтому расходы хотя отчасти должны быть согласованы с возрастанием средств. Впрочем, в этом случае вопрос о том, как должны быть регулированы расходы, решается различно. Главным правилом нужно принять следующее: должны удовлетворяться только те потребности, в основании которых лежит идея необходимости; а если нет средств для прочих нужд, то лучше отложить удовлетворение несущественных потребностей до благоприятного времени. Кредитом же государство должно пользоваться острожно: если оно будет кредитоваться постоянно, для покрытия текущих расходов, то оно может потерять кредит или

130

Глава I. Государственные потребности и расходы

дойти до того, что все доходы пойдут на плату процентов по займам. Следовательно, чтобы избегнуть такого результата, государство должно составить правильный план расходов, рассортировать свои потребности по степени необходимости их. Определить a priori в точности размеры всех потребностей невозможно; это зависит от особенных условий каждой страны. Но на практике это не представляется трудным, потому что у государства правильно устроенного граница потребностей ясно обозначена: то, до чего дошла практика, может служить (не без критики, конечно) исходной точкой для закрепления известного объема за каждой потребностью. Прежде вследствие неправильных понятий о государственном управлении, вследствие развития централизации удовлетворение государственных потребностей падало исключительно на средства государственной казны. Так, правительство, напр., поощряло промышленность устройством образцовых фабрик, которые требовали больше расхода, чем давали дохода. Но с развитием государства некоторые задачи государственного управления переходят в ведение общества. Несмотря на это, государственные потребности все увеличиваются; и для их удовлетворения необходимо иметь некоторую постоянную сумму средств. Эту общую сумму мы назовем объективною, как объемлющую собою все государственные потребности безразлично. Субъективной суммой можно назвать ту, которая идет на удовлетворение каждой потребности в частности.

Если поставить за правило, что те потребности должны быть удовлетворяемы, которые составляют действительную цель государства, то является вопрос: все ли они во всем объеме должны быть включены в предмет государственных расходов? Понятно, что это невозможно, потому что потребности бесконечны, а средства ограниченны. Здесь можно принять за общее правило то положение, что размеры удовлетворения потребностей должны быть определены суммой благ, доставляемых удовлетворением: когда жертва выше выгоды, ожидаемой от удовлетворения потребности, то удовлетворение ее должно быть оставлено. Словом, удовлетворение потребностей, как мы уже заметили, должно быть регулировано идеей необходимости. Для определения этой необходимости на деле нужно здравое обсуждение вопроса каким-либо высшим учреждением. Наконец, надо заметить, что есть потребности, которые дают после удовлетворения их полезный вещественный результат, и потребности, удовлетворением которых ценности уничтожаются. Понятно, что первые можно удовлетворять шире, потому что они доставляют экономическую выгоду. Ввиду этого Умпфенбах дает такое деление потребностей: 1) расходы чисто потребительные, уничтожающие материальные ценности, употребленные на их покрытие, – когда в результате остаются только нематериальные блага, Напр., содержание войска, юстиции, полиции и т.д., 2) расходы производительные, когда результатом удовлетворения потребности является новая ценность, таковы, напр., улучшение государствен-

131

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

ных имуществ для того, чтобы они давали больше дохода; 3) класс расходов потребительно-производительных, когда для государственной казны нет прибыли, но для общества в этих тратах заключается большая выгода, напр., устройство дорожных сообщений. Понятно, что если государство будет меньше тратить на так называемые непроизводительные потребности, то будет оставаться больше средств для производительных и потребительнопроизводительных.

Следовательно, государство должно пользоваться своими средствами благоразумно. При нормальном состоянии оно должно рассчитать, сколько можно тратить доходов на различные потребности. Но к его хозяйству неприменим принцип частного хозяйства – приобретение чистого дохода или деление сбережений. Преследование этого принципа не всегда может вести к благополучным результатам, потому что в преследовании этой цели наряду с маловажными потребностями могут быть оставлены без удовлетворения и важные. Вообще же принципом государственного хозяйства должно служить правило, как раз противоположное правилу частного хозяйства, т.е. в государственном хозяйстве доходы должны быть приноровлены к расходам, потому что известные необходимые потребности непременно должны быть удовлетворены и для этого должны быть найдены средства. Так что свыше ему необходимого государство не должно брать из общей суммы народного дохода. Если для удовлетворения этих потребностей не будет достаточно средств, то государство может обратиться к кредиту и на будущие поколения разложить расходы текущей эпохи.

Относительно размеров удовлетворения потребностей государства некоторые выставляли такое правило, что государственные потребности должны быть как можно более ограничены и должны выражаться в какойнибудь постоянной цифре; но это дело невозможное, потому что с развитием государства развиваются и видоизменяются потребности. Иные рекомендуют принцип бережливости; но против этого Мальхус говорит, что бережливость не может быть принята за руководящий принцип финансового хозяйства, что требование бережливости должно понимать лишь в том смысле, что на удовлетворение каждой потребности должно тратить столько, сколько действительно необходимо, не больше. Нельзя согласиться и с Сэем, который говорит, что самый лучший план государственного хозяйства тот, чтобы как можно меньше расходовать: лучший план тот, чтобы расходовать столько, сколько необходимо. Иные говорят, что нужно удовлетворять не только необходимые потребности, но и делать вообще полезные расходы; но в это требование вносится много субъективных воззрений, так что опасно дать ему простор. Также желательно, чтобы расходы государства были производительны, но требовать этого от него во всех расходах было бы неразумно. Некоторые писатели при этом вдаются в другую крайность, говоря, что вся-

132

Глава I. Государственные потребности и расходы

кая государственная трата полезна, потому что, затрачивая деньги, государство передает их подданным и таким образом дает им возможность улучшить свое благосостояние. Но это мысль ложная, потому что государство отдает подданным деньги не даром, а за известные услуги, и притом деньги,

уних же взятые.

Вкаком объеме должны быть удовлетворяемы известные государственные потребности, это решает здравый смысл каждого государства. Желательно только одно, чтобы государственные расходы тщательнее обсуждались, чтобы больше обращалось внимания на указания сведущих лиц: чем лучше все обдумано, тем лучше будет идти государственное хозяйство.

Сформальной стороны деление расходов распадается по тем предметам

иорганам, на которые употребляются суммы. В этом отношении расходы и делятся по министерствам, ведомствам и вообще различным учреждениям. Это деление внешнее. Если бы мы захотели распределить расходы по их внутренним основаниям, то нужно было бы назвать не ведомства, а те различные предметы, которыми заведуют отдельные министерства; так что рационально составленная государственная роспись должны бы заключать в себе перечень тех предметов, на которые употребляются деньги, а не ведомств, которые их расходуют. Тогда можно было бы наглядно видеть, сколько издерживается на каждый предмет государственных потребностей. При системе же показывания расходов по ведомствам, напр., можно было бы подумать, что все расходы по народному образованию сосредоточены в Министерстве народного просвещения; но это неверно; многие другие ведомства, напр., военное, внутренних дел и др., также земства, города затрачивают известные суммы на народное образование; поэтому чтобы узнать, сколько тратится на народное образование при такой росписи, надо свести вместе расходы всех ведомств на этот предмет. Однако для практики деление расходов по ведомствам удобнее, потому что облегчает порядок выдачи сумм, счетоводства и контроля.

Затем расходы делятся на личные и материальные. Личные – т.е. расходы на содержание личного состава служащих, а также на устройство, содержание и ремонт служебных зданий и т.п. Материальными расходами называются те, которые употребляются на самую деятельность учреждений, на выполнение тех целей, для которых существуют учреждения.

Далее, в каждом ведомстве расходы делятся на обыкновенные и чрезвычайные. Под именем чрезвычайных расходов разумеется удовлетворение обыкновенных же потребностей, только увеличившихся в своих размерах, а также новые потребности, вызванные ненормальным положением государства (напр., войною). Различают еще иногда потребности непредвиденные; собственно говоря, всякую значительную потребность в государстве можно

идолжно предвидеть, если что и может быть непредвиденнным, то это

133

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

какие-нибудь мелкие расходы. Хорошая политика должна предусматривать все могущие быть потрясения и перемены в ходе государственной жизни.

Еще различают постоянные и изменяющиеся расходы, причем изменяющимися называют те, на которые нельзя назначить точно определенной суммы, так как сумма расхода еще не установилась довольно ясно.

По способам удовлетворения потребностей различают еще средства общие и специальные. Под специальными средствами разумеются разные капиталы и доходы, принадлежащие тому или другому ведомству в собственность и служащие пополнением его средств. В прежнее время для удовлетворения почти каждой потребности назначался специальный источник; напр., из нашей истории знаем, что подушная подать была учреждена Петром Великим на содержание армии, почему и заведовалась Военной коллегией, вместе с Камер-коллегией; доходы от казенных товаров: икры, рыбьего клея шли на содержание морских сил и заведовались Адмиралтействколлегией; соляные доходы шли частью на содержание двора и т.д. Впоследствии почти все доходы сливаются в один общий государственный доход, из которого и удовлетворяются все государственные потребности. Остаются, однако, в некоторых ведомствах так называемые специальные средства; это доходы, им в частности принадлежащие или имеющие особое специальное назначение. Они состоят частью из пожертвований, частью из доходов от собственных имуществ и капиталов ведомств и идут на усиление средств государственных, назначенных по росписи на эти ведомства.

Еще различают расходы общие и местные. Это деление имеет двоякий смысл. Общими расходами называются те, которые производятся в интересах всего государственного управления, а местными – которые касаются только определенной местности (напр., провинции), а не всего государства. Так, расходы центрального управления суть общие; а по отношению к ним расходы губернские, уездные и т.п. будут местными. Но, кроме того, под местными расходами разумеются те, которые производятся собственно из местных средств, напр., земские и общинные расходы.

Прежние писатели делили расходы еще по степени их надобности, напр., Якоб насчитывает: необходимые расходы, расходы удобства и расходы роскоши. Но такое деление неопределенно, потому что понятие об удобствах и роскоши относительно: что в одно время считается удобством и роскошью, то в другое время признается уже необходимостью.

Подобным образом и Рау делит расходы на необходимые и полезные. Наше законодательство проводит подобное деление в Наказе министру финансов 1811 г. Здесь приводится деление расходов сначала по управлению, т.е. по ведомствам; далее по пространству: государственные, губернские, уездные, волостные; по степени нужды: необходимые – для обеспечения внутренней и внешней безопасности, для содержания государственного

134

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

управления, для уплаты долгов государственных; полезные – для увеличения разных полезных заведений и т.п.; избыточные, которые делаются из избытков за удовлетворением необходимых и полезных и, наконец, расходы излишние, которые Наказ повелевает вовсе «отсекать». По всем делениям проведено еще подразделение расходов на постоянные и изменяющиеся, на обыкновенные и чрезвычайные. В нынешних наших государственных росписях принято деление расходов на: 1) постоянные и 2) временные и экстраординарные.

Глава II

ОРГАНИЗАЦИЯ УДОВЛЕТВОРЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОТРЕБНОСТЕЙ

1. Финансовая власть государства. Финансовая власть государства

«potestas cameralis» есть совокупность прав, касающихся удовлетворения государственных потребностей. А права эти суть следующие: 1) право составления росписи государственных доходов и расходов; 2) право расходования государственных доходов и изыскания новых источников, если нужно; 3) право учреждать необходимые установления и принимать меры для соблюдения и исполнения государственной росписи и для контроля его; 4) право собирания государственных доходов и заведывания ими; 5) право принятия государством на себя финансовых гарантий по общеполезным предприятиям. Отсюда и обязанности финансового управления: оно составляет государственную роспись (бюджет); вступая для этого с государственными учреждениями и с рассматривающими ее законодательными учреждениями в переговоры, принимает меры для ее исполнения, хранит суммы государственных доходов, ведет счета, контролирует кассы; дает общий отчет высшему правительству о финансовом хозяйстве.

Распоряжения финансовой власти должны быть согласны с государственными законами как основной волей. Установление финансовых законов принадлежит законодательным учреждениям; финансовая же власть как один из видов исполнительной власти в государстве распадается на власть

распорядительную, организационную и принудительную.

Распорядительная деятельность финансовой администрации касается различных распоряжений относительно выполнения финансовых законов. Далее она проявляется в административных распоряжениях, которые разъясняют толкование законов, распространяют их действие до известной степени, а в случае недостаточности закона временно заменяют оный. Далее, проявление распорядительной власти обнаруживается в приостановлении действия закона в случае крайности (но к этому она должна прибегать лишь в ча-

135

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

стных случаях: напр., финансовая администрация может временно прекратить сбор податей в какой-нибудь разоренной местности и т.п.). Распорядительная власть может также в случаях, не терпящих отлагательства, открывать ведомствам чрезвычайные кредиты под свою личную ответственность.

Организационная власть финансового управления заключается в праве устраивать потребную организацию финансовых учреждений и снабжать их инструкциями.

Принудительная финансовая власть выражается: 1) в понуждении служащих к исполнению их обязанностей. Это – власть дисциплинарная и выражается в различных взысканиях и штрафах, направленных к тому, чтобы эти лица исполняли свои обязанности соответственно их назначению; 2) в отношении к податным лицам эта власть может быть названа экзекуционною, потому что в случае неплатежа податей она принимает разные исполнительные меры к взысканию оных, напр., секвестр части имущества и т. п.

Законы для финансовой деятельности государства, смотря по характеру ее отношений к деятельности других ведомств или частных лиц, имеют две формы: 1) чисто государственную, что Л. Штейн называет публичным финансовым правом (offentliches Finanzrecht); 2) форму частного или граждан-

ского права (privates oder bürgerliches Finanzrecht). Первая форма представля-

ет собою совокупность всех постановлений, относящихся до финансовой организации государства, имеющих корень в государственном праве, в соединении с правом законодательных учреждений наблюдать за правильностью хода государственного хозяйства. Частно-финансовым правом, или правом фискальным, называется право, в котором государство является субъектом частных, гражданских прав, как казна – fiscus. Отношения эти вытекают из сделок казны с частными лицами, большею частью по разным имущественным отношениям и по доставлению для потребностей правительства разных предметов и т.п. посредством частной предприимчивости. В них государство должно подчиняться общему судебному разбирательству; привилегии казны здесь неуместны. В прежнее время все эти правила казны были известны под именем jura et privillegia fisci. Privillegia они назывались потому, что хотя они и вытекали из частноправовых отношений, но по отношению к казне отличались преимущественным характером. Впрочем, такие права существуют и теперь. Так, на конкурсах казенные интересы удовлетворяются раньше частных. Точно так же казна свободна от платежа судебных и гербовых пошлин, может отсрочивать уплату % по государственным долгам, напр., во время войны; иногда пользуется более продолжительными сроками обжалования судебных решений; она может вызывать своих кредиторов с угрозой, что если они не явятся к назначенному сроку, то потеряют свои права на получение следуемых им денег и т.д. Наконец, по отношению к праву гражданской давности, для казны она может быть более продолжи-

136

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

тельна и иногда не имеет срока (напр., у нас в отношении взыскания податей), или же сроки давности восстанавливаются казне в случае пропуска. Оффициальные бумаги, заявление и т.п. имеют значение бесспорных доказательств, разумеется, если не будет доказана их ошибочность. Л. Штейн причисляет к области гражданско-правовых отношений фиска и обязательства государства по его долгам, с чем однако едва ли можно согласиться.

Но если финансовое управление имеет особенные права по делам, сопряженным с казенным интересом, то должны быть обеспечены и интересы частных лиц в случае нарушения их казною.

Правонарушения, совершаемыефинансовоювластью, могутвыражатьсяили:

1)впрямомнарушениизакона, или2) внарушенииинтересовчастноголица.

Впоследнем случае потерпевший вчиняет иск по общим правилам гражданского судопроизводства. В первом же случае, т.е. при нарушении публичного, финансово-административного права, для виновных возникает общая ответственность пред высшим административным учреждением; лицо же потерпевшее имеет право обжалования, но не в обыкновенном судебном порядке, а в особом административном. Жалоба идет в Министерство финансов, так как наблюдение, чтобы подчиненные места не искажали духа закона и распоряжений, принадлежит прежде всего их же ведомству; оно же и ответственно прежде всего за согласование хода управления с законом. Порядок принесения и рассмотрения подобных жалоб определяется особыми правилами административной юстиции. Но до сих пор административная юстиция еще мало развита. Подсудность в разных странах определяется весьма разнообразно. Объектом обжалования (Beschwerde по Л. Штейну) является действие власти, нарушающее закон. Но если нарушен собственный

интерес лица, то потерпевшее лицо вчиняет иск (Klage). По мнению Л. Штейна, лицо может переходить от одной формы к другой по желанию и во всяком стадиуме процесса.

В Англии, Франции и Италии административная юстиции поставлена уже прочно, в Германии и Австрии она не вполне еще установилась. В Англии жалобы на раскладку местных налогов и подоходного налога разбираются у мировых судей, в специальных сессиях и в их четвертных съездах; но можно жаловаться и прямо в суд королевской скамьи (Kingsbench), причем жалобы препровождаются туда с объяснением четвертного съезда, который однако может решить дело и сам окончательно. Таможенное ведомство имеет собственное судопроизводство и с правом налагать наказания; то же и ведомство почтовое. Вообще же иски против казны, предъявляемые у мировых судей, причисляются к области общего гражданского права. В высшей инстанции спорные финансовые дела рассматриваются судом казначейства (Court of Excheguer). Вообще же дело начинается у мирового судьи, но далее может попасть как в общие, так и в административные суды.

137

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

Во Франции обжалование рассматривается административным органом (т.е. префектом, и в высшей инстанции – Государственным советом); но решения постановляются непременно в форме судебных приговоров. В отношении договоров частных лиц с казною существует так называемая Systéme des contentieux. Потерпевший может обратиться с жалобой или к обыкновенному суду, или к префекту. Если последний находит, что казна может предъявить встречный иск, то может объявить суд некомпетентным и взять дело к своему рассмотрению. В этом случае высшую инстанцию составляет Государственный совет, где все дела подобного рода рассматриваются в особом отделении (Section des Contentieux). Французское законодательство выработало наиболее правильное разбирательство по делам административных правонарушений.

Италия в законе о самоуправлении (1865 г.) примкнула к французской системе. Там, где идет речь о правах, существует обыкновенное судебное разбирательство. Административными судами разбираются лишь дела, где нет спора о приобретенных правах, а также возражения против податных оценок. Но в Италии существует по австрийскому образцу и финансовая прокуратура для охранения и защиты казенных интересов.

В Австрии (как и в других немецких государствах) не существует права обращаться в обыкновенные суды по вопросам публичного финансового права, но и административные суды еще не вполне твердо поставлены. Всякое лицо, считающее себя обиженным администрацией, может жаловаться административному суду (Verwaltungs-Gerichtshof). Существует финансовая прокуратура; кроме того, по некоторым ведомствам есть специальные суды с тремя инстанциями, составленные из чинов судебного и административного ведомства. Вопросы финансовые из области гражданского права рссматриваются в обыкновенном суде, где интересы казны защищает финансовая прокуратура, если фиск не обращается к адвокату. Эти финансовая прокуратура имеет также совещательный голос по всем заключаемым финансовым управлением договорам.

У нас, в России, проведено то начало, что в договорах с частными лицами государство является обыкновенным юридическим лицом. В настоящее время у нас существует назначение депутатов от административных ведомств, которые и являются представителями интересов казны в судах и др. местах. В спорных вопросах по податям допускается только обжалование, решение по коему принадлежит Министерству финансов. Жалобы идут через казенные палаты в Министерство финансов, а высшую инстанцию составляет 1-й Департамент правительствующего сената.

II. Финансовые учреждения. Предметы финансового хозяйства составляют: приобретение средств, расходование их и сведение результатов. Система финансов и способ финансового хозяйства различны, смотря по госу-

138

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

дарству. Для ведения всего этого дела необходима целостная обширная организация. Органы финансового управления представляют целую систему, во главе которой стоит министр финансов. Личность министра финансов играет большую роль по той степени доверия, которую к нему питают как в его собственной стране, так и за границей. Поэтому имена многих министров финансов стали историческими. Таковыми были во Франции Сюлли, Кольбер, Тюрго, Неккер; в Англии – Питт, Пиль и теперь Гладстон, в Австрии – Барон Брук; в России – гр. Канкрин. Высокое значение министра финансов особенно рельефно выражено в Англии, где министр финансов есть и первый министр (первый лорд Казначейства), хотя, будучи членом Верхней палаты, он передает управление финансами канцлеру Казначейства (члену Нижней палаты).

Стройная финансовая организация есть результат нового времени. Прежде, если и было некоторое сосредоточение финансового управления, то это начало не было проведено строго; рядом существовали отдельные учреждения, заведовавшие разными отраслями финансового управления.

Главный орган, управляющий всеми финансовыми делами, есть Министерство финансов.

Ни одно министерство не имеет такого влияния на государственные дела, как Министерство финансов, потому что добывание, а отчасти и распределение средств зависит от него. Министерство подразделяется на различные отделения (департаменты) соответственно предметам его ведомства. Вообще, однако, не все виды государственных доходов заведуются Министерством финансов; некоторые доходы заведуются специальными учреждениями или в порядке общей администрации.

В древней Руси финансовое управление было организовано в духе домашнего; князь, государь был главным лицом, заведувшим всем; затем были подручные лица, которые исполняли разные обязанности, в том числе и фискальные. В провинции или местности воевода заведовал всем вообще; следовательно, и государственными доходами и расходами. Для управления существовали отдельные лица, а не присутственные места, которые появились позже. Управляющие лица рководствовались при управлении по большей части наказами, а иногда и просто своим здравым смыслом: посылались воеводы для управления в городах, головы – в таможни и т. п., давались им наказы и инструкции, но помимо этих инструкций все, что выходило за их пределы, все непредусмотренное предоставлялось свободному усмотрению воевод и пр. Существовали разные сборщики, получавшие название от характера их обязанностей. Так, существовали писцы, описчики, большие писцы для приведения в порядок податей и повинностей, для составления описей казенных угодий и исчисления доходов частных лиц, для распределения податей. Лица эти иногда назывались «бельщиками», так как они получали с опи-

139

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

сываемых лиц за свои действия пошлину – «писчую белку». Для сбора собственно податей были «даньщики», собиравшие подати; они тоже иногда назывались бельщиками. Были также «черноборцы», собиравшие в некоторых областях подати с низшего разряда людей; «мытники», собиравшие пошлины за право проезда по дорогам и по рекам и на заставах; они же «поворотники», или просто «воротники»; «гостинники» собирали подати с гостинной и суконной сотен. Далее были сборщики разных таможенных сборов с предметов торговли; они называли «таможенниками», а по характеру своих действий – «весовщиками», если они вешали товар, и «мерщиками», осминками, если они его мерили и т.д. «Пятеньщики» прикладывали клейма к разным товарам и, между прочим, метили лошадей; «явщики», собирали явку, т.е. пошлину с купцов, обязанных предъявлять товары, с некоторых актов и пр. Общий надзор за финансами провинции принадлежал «волостелю», наместнику или воеводе. С течением времени, с Иоанна III, явились присутственные места с определенным кругом ведомства и некоторая централизация финансовой деятельности, утверждаются приказы. При Иоанне Грозном местное управление финансами улучшается: финансовая власть сосредоточивается ближайшим образом в руках выборных голов и целовальников. Самими плательщиками выбирается лицо, заведующее тем или другим доходом. К эпохе Петра В. приказы представляли обширную организацию. И из числа финансовых приказов Приказ Большой Казны заведовал государственными доходами, не порученными какому-нибудь другому приказу. Приказ Большого Прихода заведовал также некоторыми доходами, в особенности косвенными налогами. Приказ Новая Четверть заведовал преимущественно питейными и табачными доходами. Приказ Большого Дворца заведовал дворцовым хозяйством и разными драгоценностями. Поместный приказ заведовал землями, которые давались в поместье, т.е. казенными землями. Счетный приказ заведовал счетной частью, и в него поступали доходы, оставшиеся по истечении года в недоимке, и остаточные деньги. Каменный приказ заведовал каменными работами, а также взимал подати с тех городов, которые должны были поставлять камень и известь на государственное строение. Ямской приказ заведовал ямской повинностью и ямскими деньгами; Посольский приказ заведовал и почтою. Полоняночный приказ заведовал выкупом пленных и сбором денег на это. В провинциях были свои приказы – местные, областные, которые заведовали и доходами в своих областях, за исключением тех доходов, которыми заведовали центральные приказы. Кроме того, существовали отдельные учреждения, напр., Большая таможня для таможенных доходов; Померная изба, собиравшая пошлины с мер и весов и др.

В 1718 году вместо Приказа Большого Дворца учреждена была Штатс- контор-коллегия. Для горных дел был учрежден в 1700 году Приказ Рудокопный, который в 1711 г. был упразднен, в 1715 возобновлен, а в 1717 г.

140

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

заменен Берг-Коллегией. Приказ Большого Прихода и некоторые областные в 1699 г. заменены были Бурмистерской палатою (впоследствии Ратуша, которая заведовала, между прочим, питейными и разными торговыми сборами). При учреждении коллегий эти предметы были распределены между Главным магистратом, Мануфактур-коллегией и Камер-коллегией. В 1701 году упразднен Счетный Приказ; вместо него потом учреждена Ревизионколлегия. Вообще же для заведования государственными доходами учреждена Камер-коллегия, где были сосредоточены окладные и неокладные доходы, частию составление сметы доходов и расходов, казенные имущества, соль, монетное дело и некоторые предметы государственного благоустройства.

Берг-коллегия заведовала горными заводами и сбором горных податей; Мануфактур-коллегия заведовала мануфактурной деятельностью и сборами пошлин с торгового и промышленного сословия. Коммерц-коллегия занималась попечением о торговле и сбором пошлин с привоза и вывоза товаров. Штатс-контора заведовала расходами, а Ревизион-контора – поверкою счетов прихода и расхода, денег и вещей, так что, принаравливаясь к нынешним понятиям, Министерство финансов тогдашнего времени выражалось преимущественно в Камер-коллегии и Штатс-контор-коллегия, а Ревизионная коллегия соответствовала Государственному контролю. Но помимо коллегий продолжали существовать некоторые приказы: напр., Ямской приказ заведовал ямскими делами и при Петре I, а после Петра переименован в Ямскую канцелярию.

Местное управление до 1708 г. основывалось на прежнем начале; но уже с учреждением Бурмистерской палаты (1699) сбор с городских обывателей выделилися из ведомства воевод. С учреждением губерний (в 1708 г.) заведование денежными сборами в них было поручено земским комиссарам; каждый заведовал известным числом дворов (долей). С 1719 г. учреждены при губернаторах земские камериры или надзиратели сборов в качестве начальников над комиссарами. После Петра высшее финансовое управление было отчасти в Сенате, к которому в 1730 году были присоединены департамент торговли, мануфактур и горных дел. С 1763 года, высшие финансовые дела, ведомости о приходе и расходе, ведались 1-м департаментом Сената. Генерал-прокурор Сената в числе других обязанностей заведовал и финансовым управлением. Позднее, в 1805 г., при новом распределении дел в Сенате, выражена была мысль, что Сенат должен иметь наблюдение только за сбором государственных доходов и за расходами. Но в конце прошедшего столетия (1780) были учреждены при Сенате особые финансовые экспедиции, именно: Экспедиция государственных доходов и Экспедиция государственного хозяйства. После некоторых преобразований в 1811 году Экспедиция государственных доходов закрыта, и дела ее частию перешли в Государственный контроль. Управляющий Экспедицией государственных доходов

141

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

заведовал и Казначейством штатных и остаточных сумм и уездными казначействами (учр. 1780). По этой должности он назывался Государственным казначеем и состоял под надзором Генерал-прокурора.

С новыми преобразованиями высшего управления в 1810 году общий надзор за финансами был предоставлен Государственному совету и на него же возложено рассматривать государственные росписи и обсуждать чрезвычайные финансовые меры. С учреждением министерств по первоначальному распределению в 1802 году Министерству финансов поручено: управление государственными доходами и государственными имуществами и составление государственной сметы доходов и расходов, горное и монетное дело, Лесной департамент, Экспедиция заготовления государственных бумаг, частию Экспедиция государственного хозяйства, заведование банками и Казенными палатами как местными финансовыми учреждениями. С 1810 г. Министерство финансов получило в заведование и иностранную торговлю. С новым преобразованием министерств, 25 июня 1811 г., в состав Министерства финансов вошли: соляное ведомство, переданное из Министерства внутренних дел, Департамент государственных имуществ, Департамент горных и соляных дел, Департамент внешней торговли, Департамент разных податей и сборов, Общая канцелярия с ученым комитетом при ней, и Особенная канцелярия по кредитной части. За Государственным казначейством осталось прежнее его значение. В 1811-же году учрежден Государственный контроль.

Таким образом, высшее управление государственными доходами и расходами разделилось на три части: 1) источники доходов были в ведении министра финансов, 2) движение сумм – в ведении Государственного казначейства и 3) поверка отчетности, в Государственном контроле.

В1812 г. к Министерству финансов присоединен Департамент Мануфактур и Внутренней торговли. В 1820 г. при Министерстве финансов учрежден Департамент государственного казначейства для заведования всей приходно-расходной частью и Главное казначейство в смысле центральной кассы. В 1838 г., с учреждением Министерства государственных имуществ, Департамент государственных имуществ выделилися из Министерства финансов.

Впоследнее царствование были также различные преобразования в Министерстве финансов. Так, в 1863 году из Департамента горных и соляных дел заведование соляной частью передано в Департамент разных податей и сборов, который, в свою очередь, с передачею в него управления земских повинностей из Департамента государственного казначества превращен

вдва: Департамент окладных и Департамент неокладных сборов. Департамент внешней торговли в 1864 г. переименован в Департамент таможенных сборов. От Департамента торговли и мануфактур (до 1864 г. называвшегося Департаментом мануфактур и внутренней торговли) взято с 1865 года заве-

142

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

дование свеклосахарным и табачным акцизами и передано в Департамент неокладных сборов.

С 1874 года Горный департамент передан из Министерства финансов в Министерство государственных имуществ. Монетная часть, которою заведовал Горный департамент, поручена Особой канцелярии министра финансов, а в конце 1879 г. передана в Департамент государственного казначейства. Есть еще учреждение – Финансовый комитет, который рассматривает, главным образом, вопросы по государственному кредиту.

Наше Министерство финансов нельзя назвать исключительно Министерством финансов, потому что на него возложены и нефинансовые обязанности, как, например: забота о развитии торговли и промышленности, тогда как это скорее дело Министерства внутренних дел, как имеющего предметом общее попечение о благосостоянии граждан. Министерство финансов должно бы ограничиваться исключительно финансовой частью. Напротив того, горное ведомство вместе со всеми государственными имуществами должно бы, строго говоря, находиться в ведении Министерства финансов. Конечно, существующий порядок можно объяснить тем, что, так как у нас государственных имуществ чрезвычайно много, то было бы неудобно Министерству финансов управлять этой частью при исполнении своих прямых обязанностей. Почтовое и телеграфное ведомства находятся в иных государствах тоже в ведении Министерства финансов, а в других составляют самостоятельную отрасль государственного управления, не в виде Министерства, а просто в качестве отдельной отрасли администрации, или поручаются ведению министерства внутренних дел, что совершенно правильно, так как почта и телеграфы содержатся государством не для извлечения дохода, а для доставления подданным удобства сношений.

Местные органы финансового управления потерпели некоторое изменение уже в прошедшем столетии. Учрежденные в 1775 году Казенные палаты существуют до настоящего времени с некоторыми изменениями. Первоначально председательствовал в них Вице-губернатор, а впоследствии они получили особого председателя. В начале они были учреждены только для государственных доходов, но вскоре (1776) получили в свое ведение народную перепись и рекрутскую повинность. До последней реформы 1866 года Казенные палаты имели 5 отделений: 1) Ревизское (народная перепись); 2) Питейных сборов; 3) Казначейств; 4) Соляных сборов (в тех губерниях, где они существовали); и 5) Контрольное отделение. С 1866 года вследствие образования особых акцизных управлений и контрольных палат с 1866 г. в казенных палатах осталось только два отделения: Ревизское и Казначейств. Собственно хранением и выдачей денег заведуют казначейства. Всего состоит: казенных палат – 66, губернских казначейств – 66, уездных и местных казначейств – 580.

143

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

Помимо общего финансового управления существует финансовое самоуправление местных союзов. Под этим самоуправлением можно понимать и участие местных выборных учреждений в раскладке государственных сборов – право самообложения. Таким образом, местное самоуправление является не только хозяином в выполнении потребностей местного благоустройства и хозяйства, но и помощником государственной власти по распределению и сбору некоторых государственных налогов. Так что органы местного самоуправления, с одной стороны, самостоятельно заведуют известною областью местных дел посредством выборных и пополняют своею деятельностью деятельность государственного управления. В этом смысле Гнейст говорит, что самоуправление есть нечто иное, как поручение некоторых государственных функций местным союзам. Нуждаясь в средствах для выполненеия своих задач, эти союзы и должны иметь свое финансовое хозяйство, а следовательно, и право на собирание себе доходов, так что они могут иметь свои самостоятельные финансовые системы. Словом, это такое же финансовое хозяйство, как и государственное, только в малом виде. С другой стороны, эти учреждения могут являться помощниками, или посредниками, в государственном финансовом управлении.

Органы самоуправления могут быть разделены на несколько категорий; как-то: провинции, земства, общины, разные корпорации для каких-нибудь специальных целей (как, напр., церковь с ее управлением, благотворительные учреждения и проч.).

Провинция как финансовый орган в настоящее время не имеет большого значения. Это значение сохранилось настолько, насколько она имеет свои средства и свою политическую независимость; а это обусловливается ими местными, или историческими особенностями страны. По мере усиления государственной власти падало и значение провинции. Франция уничтожила провинцию в эпоху революции и разделила всю государственную территорию на определенные части под именем департаментов. Вместо провинциальной жизни, до известной степени политически самостоятельной, явилась жизнь департамента, несамостоятельная, вполне зависящая от центральной власти и ее местного представителя – префекта. С вымиранием провинциальных особенностей теряется и финансовое значение провинции: государство берет на себя управление финансами и сосредоточивает его в центральных управлениях. Правда, и теперь провинции имеют иногда известную долю самостоятельности, свою собственность, право раскладки налогов, общественные учреждения, даже свои налоги, но это остатки прежнего времени, которые, вероятно, скоро уничтожатся. Эти остатки можно объяснить только неполным политическим объединением государства: напр., у нас Финляндия стоит в особом политическом отношении к Империи. В особенных отношениях до 1867 года была и Польша, но теперь управление ею объ-

144

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

единено с общим управлением России, как вообще в административном, так и в финансовом отношении. В несколько особенном же положении находятся и некоторые другие местности, напр., Закавказский и Туркестанский край. Гораздо большее значение и по сие время провинции имеют в Австрии, где каждая провинция имеет свое государственное право, свои учреждения и свой (земский) бюджет, а в особенности резко обрисовались две половины империи: Венгерская и Немецкая, с входящими в их состав провинциями. Далее провинции имеют самостоятельное значение в кантонах Швейцарии и в Соединенных Штатах С. Америки. Но тут каждый кантон и каждый штат составляет отдельное государство, лишь находящееся в постоянной связи с другими. Наконец подобные же отношения существуют и в Германской империи; государства, ее составляющие, имеют политическую самостоятельность и свое правительство, но вместе с тем подчинены центральной власти, выражающейся в лице Имперского сейма и императора. Каждая часть Империи имеет свое финансовое управление, но оно также несколько зависит от имперской власти, потому что некоторые статьи доходов идут в пользу общей имперской казны.

Но есть более жизненные союзы в местном самоуправлении: это земства и общины. Они являются представителями местных интересов и возникают из хода самой общественной жизни, в особенности община как исторически первая (после семьи) форма общежития, форма естественная, необходимая. Что касается земств, то до известной степени они находятся в том же положении, как и провинции. Насколько они развились исторически, настолько имеют прав на самостоятельное существование. В настоящее время земства представляют крупный всесословный орган самоуправления. В историческом порядке земства заменили собою провинции, взяли на себя те задачи, которые соответствуют потребностям, вытекающим из местных условий жизни. Но земства не представляют собою таких прочных общественных единиц, как общины. Таково дроблениенашего земства по губерниям и уездам, образованным до известной степени случайно, без совпадения с историческим ходом их территориального образования. Поэтому если правительство пожелает изменить границы губерний, то изменится и территория земств, без существенных последствий для земского дела. Другое значение имеет община, этот первоначальный зародыш государственной жизни, в изменении которого государство менее властно. В Англии вся деятельность местного самоуправления сосредоточена в общинах. Если там и встречается, например, деление на графства, то хозяйство графств почти ничтожно в сравнении с хозяйством общин. Это объясняется тем, что общины имеют твердые границы, которых правительство не может именить, не нарушая местных хозяйственных интересов и юридических прав. В силу этого финансовое хозяйство общин имеет гораздо более жизненности, чем какого-либо иного организма местного самоуправления.

145

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

До последнего времени вопрос о самоуправлении мало был развит в науке; только в новейшее время стали больше заниматься этим вопросом, особенно благодаря трудам Гнейста об английском самоуправлении. Финансовой науке также пришлось обратить внимание на эти общественные организмы, но сделано в этом отношении пока еще мало.

Современная община обладает самостоятельностью, как и прежняя, но с тою разницей, что прежде община имела свое самостоятельное политическое значение, свою как бы государственную власть, теперь же этих прав она не имеет: они поглощены государством и ее значение свелось на область хозяйственную. Деятельность общины в настоящее время выражается в распорядительной власти; тут община имеет довольно обширное поле для деятельности, мало стесняемое вмешательством администрации. Только во Франции деятельность общины значительно стеснена; она подчинена здесь префекту, представителю центральной власти. У нас в России в дела общины нередко вмешивается полиция, но это вмешательство скорее обычное, чем законное, потому что закон возлагает не много требований на полицию, по поводу которых она должна обращаться к общине. Отчасти это вмешательство объясняется и тем, что по нашим законам не проведены точно границы между деятельностью различных административных органов и учреждений и деятельностью местного самоуправления. Для государственного финансового самоуправления община представляется интересною как потому, что его успехи тесно связаны с благосостоянием общины, так и потому, что она является важным органом финансового управления, помощницей в общих финансовых делах, в особенности при производстве оценок, раскладке налогов и пр. Никем эти операции не могут быть лучше совершены, как самими общинами. Но необходимо при этом, чтобы община имела известную долю самостоятельности. При собирании государственных податей наша русская община является не только собирательницей, но и ответственной личностью, субъектом налога, так как она обязана круговой порукой. О круговой поруке следует заметить, что это начало обоюдоострое. Круговая порука имеет своих защитников и своих противников. Одни (Мальхус) находят в ней вред, говоря, что она побуждает к лености, и богатым придется отвечать за небрежных; другие утверждают, наоборот, что бедные могут быть утеснены богатыми и попасть к ним почти в крепостные долговые отношения. Но, несмотря на это, круговая порука имеет свои достоинства: 1) она содействует сплочению общины, распадение которой ни в каком случае не желательно; 2) она служит ручательством, что раскладка податей всегда производится более или менее правильно, вследствие чего государственная казна всегда больше и исправнее получит, чем если бы раскладка производилась чиновниками правительства. В большинстве государств участие общины в финансовом деле ограничивается собиранием и взносом прямых налогов. Участие

146

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

общины в самой раскладке налогов и круговую поруку Л. Штейн признает высшим выражением общинного финансового быта.

Особенное звено в государственном финансовом быту представляют некоторые учреждения, имеющие специальные средства и существующие для общеполезных целей, напр., богоугодные, благотворительные и многие другие заведения, средства которых составляются из частных пожертвований и из принадлежащих им имений и капиталов. Эти организмы также служат для выполнения некоторых государственных целей. Они являются подспорьем государственной деятельности, к тому же не обременяют казну большими расходами, потому что имеют свои собственные средства. Первоначально деятельность этих учреждений простиралась не далее средств, которыми они располагали. Но впоследствии государство стало выдавать им пособия, для того чтобы они могли расширить свою деятельность. Но вместе с тем эти учреждения получили более государственный характер, потому что государство стало вмешиваться в их дела. Эти учреждения представляют промежуточное звено между казенным управлением и самоуправлением. Положение их весьма различно; большею частию независимость довольно номинальна, в особенности если они получают от государства значительные пособия. Управление же их капиталами и имуществом обыкновенно состоит под надзором государственной администрации.

В современном обществе все больше и больше получают развитие разные общества взаимной помощи, вдовьи, эмеритальные и другие кассы. Все это можно рассматривать, как самостоятельные учереждения с финансовым характером.

Сюда же относятся промышленные общества, существующие на частные средства, но имеющие важное для государства значение, как, напр., большие промышленные компании, особенно железнодорожные, банковские учреждения; они имеют свое финансовое хозяйство и способствуют достижению известных государственных целей, содействуя обращению народных капиталов. Банки иногда имеют и прямое участие в финансовом государственном управлении в том смысле, что им поручается ведение некоторых операций финансового управления и хранение казенных сумм. Так, английские банки: Лондонский, Шотландский и др. находятся в непосредственных договорных отношениях с финансовым управлением Англии, заменяя собою казначейства.

III. Механизм движения сумм. В составе финансового управления важную роль играет учреждение касс. От того или другого устройства касс зависит правильность денежного хозяйства – правильное собирание и хранение сумм, порядок выдачи и, наконец, возможность правильного контроля. Движение сумм контролируется вообще непосредственным начальством каждого ведомства, но этого мало: нужен еще контроль, отдельный от администра-

147

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

ции. Этот контроль должен исходить из другого какого-нибудь независимого учреждения, потому что еслибы самим кассам и их начальству предоставлено было право окончательного контроля, то они были бы судьями в собственном деле. Это наблюдение и исполняется особыми учреждениями, счетными или контрольными палатами, которые наблюдают и проверяют счеты всех касс и всех ведомств, коими получаются и расходуются казенные суммы. Организация кассовых и контрольных учреждений разных государств различна. Но в общих чертах эти учреждения могут быть сведены к двум категориям: 1) учреждения собственно кассовые, т.е. заведующие сборами и хранением сумм и т.п.; 2) контрольные учреждения, наблюдающие за движением сумм в кассах и за правильностью хозяйства всех государственных учреждений. Над всеми контрольными учреждениями стоит высшее учреждение государственного контроля, наблюдающее за отчетностью и правильностью операций в его государственного финансового хозяйства.

Все вообще кассы всех ведомств получают суммы из общей государственной кассы. Эти кассы отдельных ведомств, в отличие от касс, прямо подчиненных Министерству финансов, можно назвать административными; подчиняются они непосредственно администрации своих ведомств, эти административные кассы по преимуществу расходные, потому что все деньги они получают из касс Министерства финансов и главная деятельность их состоит в выдаче сумм по приказам ведомств. Но так как отдельные ведомства могут иметь свои специальные средства, состоящие в различной движимой и недвижимой собственности и особых доходах, то и кассы этих ведомств, собирающие подобные доходы, имеют значение также касс приходных. Но средства эти при системе централизации касс приходных – в ведении Министерства финансов, они должны представлять в кассы этого министерства, откуда эти так называемые специальные средства и выдаются для удовлетворения потребностей соответственного ведомства.

Далее, существуют такие административные кассы, которые собирают известные отрасли государственных доходов. Таковы, напр., кассы почтового ведомства, таможенного и многих других. Это – кассы специальные по собиранию доходов, которые они и должны передавать в кассы финансового ведомства, в состав общих государственных доходов.

Сосредоточение всех сумм в кассах Министерства финансов необходимо для того, чтобы облегчить правильность расходования и контроля. Если каждое ведомство будет расходовать, хотя бы и свои собственные средства, независимо от Министерства финансов, то понятно, что контроль будет затруднителен и гораздо легче могут совершаться злоупотребления.

Важнейший теоретический вопрос относительно касс – это и есть вопрос о системе их централизации или единства кассы. Система единства кассы заключается в том, что все государственные суммы стекаются в кассы,

148

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

подведомые Министерству финансов. Централизация касс важна и в том отношении, что она дает возможность быстро узнать, сколько имеется налицо денежных сумм в казне государства. Говорят, что централизация касс замедляет производство платежей. Но если и случаются замедления, то они неважны в сравнении с ясностью и правильностью всего денежного движения, обеспечиваемыми единством кассы. Напротив того, раздробление касс по отдельным ведомствам имеет много практических неудобных последствий. Оно ведет, напр., к тому, что часто в кассах административных ведомств могут залеживаться большие суммы без всякого употребления, между тем как министерство финансов нуждается в деньгах. Конечно, практические условия жизни данного государства могут оказаться и не в пользу единству касс, но теоретически оно представляется наилучшим способом для предотвращения разных злоупотреблений при расходовании сумм и для ясности всего их движения.

По своей деятельности кассы делятся на приходные и расходные. Первого рода кассы представляют обширную организацию, так как в них стекаются суммы из самых различных источников и каждый источник дохода нуждается в особом счетоводстве. Для крупных источников иногда удобнее иметь особые, самостоятельные кассы. Низшие приходные кассы представляют многочисленную сеть касс, избытки которых за передачею в местные расходные кассы поступают в кассы средние или же прямо передаются в центральные кассы, находящиеся обыкновенно в столицах. В деятельности приходных касс весьма важная операция состоит в переводе сумм из одной кассы в другую. Если в одной местности стекается значительное количество сумм, а в другой требуются значительные расходы, то и делаются переводы сумм из одной кассы в другую.

Расходные кассы имеют менее разнообразия в деятельности и устройстве, так как вся их деятельность состоит в выдаче сумм по приказам отдельных ведомств; здесь не требуется сложной организации, так как выдача обеспечивается законностью предписания, за которое отвечает само ведомство, его давшее. Кассы расходные не получают денег непосредственно от плательщиков, а пользуются суммами, передаваемыми в оные из касс приходных.

Вопрос о единстве касс стал рассматриваться в литературе в особенности с 1820-х годов, когда во Франции в первый раз был сделан опыт централизации касс.

В настоящее время по этой системе устроены кассы почти во всех европейских государствах. Единство кассы осуществлено с 1862 г. и у нас. Есть только некоторые незначительные отступления от этого правила: так, во Франции и Бельгии экономические капиталы военного ведомства находятся в прямом его ведении. Точно так же в Пруссии и Австрии сборы почтовые,

149

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

телеграфные, железнодорожные (также соляные и горные в Пруссии) находятся в ведении Министерства торговли. Равным образом в Пруссии крепостные пошлины отнесены к ведомству Министерства юстиции. Во всех этих государствах собирание государственных доходовотделеноотпроизводствавыдач.

Полезный результат единства касс, между прочим, тот, что при этой системе финансовое управление всегда имеет возможность знать, сколько где находится в наличности денег. А это много содействует безостановочности удовлетворения расходов. Относительно самого записывания прихода и расхода соблюдаются известные правила бухгалтерии. Записи в книгах не дозволяется подчищать: ошибки должны быть оговорены; книги казначейств

– шнуровые, с пронумерованными листами, за печатью и скрепою начальства или контрольного учреждения и пр. Для удобства проверки в контрольном учреждении – кассовые книги ведутся по однообразным данным формам.

Существуют две системы счетоводства: простая, или камеральная бухгалтерия, и бухгалтерия двойная, или итальянская. Первая состоит в том, что записываются все факты счетоводства в соответственных книгах. Таких книг две: журнал, в который вписывается ежедневно по числам месяца и порядку действий приход и расход и сводятся итоги. Другая книга называется главною: она также содержит приход и расход, но они располагаются систематически по предметам и отдельным ведомствам и тоже сводятся итоги. По окончании года эта книга представляет документ о движении денег в кассе. Отличие итальянской бухгалтерии от простой состоит в том, что в первой каждая операция имеет два паралелльных счета прихода и расхода, или кредитора и должника (дебет и кредит). Итоги в этих счетах должны быть одинаковы при правильном счетоводстве, т.е. кредит по каждой статье должен быть равен ее дебету.

В особенности важно, чтобы не было соединения в одном лице хранения и распоряжения деньгами. Вообще коренным правилом финансового хозяйства должно быть то, что: 1) никто не может хранить казенные деньги, если он не назначен на то от Министерства финансов; 2) кто имеет на руках государственные деньги, тот не имеет права самостоятельно расходовать их, а может только выдавать по предписанию распорядительных учреждений; 3) кто имеет право распоряжения деньгами, тот не может быть отчетным хранителем их.

Таковы общие основания устройства касс при системе единства кассы. Далее весьма важно, чтобы кассы подвергались надлежащей проверке; она состоит не только в периодических или внезапных ревизиях, но и в том, чтобы самые предписания о выдаче денег из кассы подлежали контролю. Всякое предписание о выдаче, прежде чем поступит ассигновка к уплате, должно быть проверено относительно законности. Затем уже ассигновка

должна идти в кассу.

150

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

Ревизия касс состоит в том, что чиновник от Министерства финансов или контрольного учреждения, или целая комиссия, периодически или внезапно, проверяют наличность сумм по книгам кассы и в кладовых и проверяют правильность выдач на основании оправдательных документов и т.д.

Существенные отличия от других государств представляет кассовое дело в Англии. Главное отличие состоит в том, что в Англии деньги хранятся не в казенных кассах, а в банках, из коих Английский банк в Лондоне представляет собою главную центральную кассу. В других местах действуют его отделения: в Шотландии – Шотландский королевский банк, частные банки – по графствам, в Ирландии – Ирландский банк. Посредничествуют и частные банкиры: получают суммы от сборщиков и передают в Английский банк векселя. Все банки и банкиры состоят с Министерством финансов в определенных законом или договорами отношениях. Таким образом, в банки стекаются все доходы государства и хранятся там на текущем счету «государственного казначейства», т.е. Министерства финансов. Сборщики доходов в определенные сроки сходятся с агентами банков и передают им собранные суммы. По мере надобности они выдаются по ассигновкам распорядительных учреждений. Впрочем, в Англии есть и государственные кассы, но собственно для принятия разных залогов и т.п. Есть и отдельный главный кассир (расходчик) для платежей по военному и морскому ведомству.

Контроль находится в ведении генерал-контролера, который имеет отдельное бюро из нескольких лиц, проверяющих как выдачу сумм, так и самые предписания о выдаче. Высший контрольный орган – Счетная палата

(Audit-office).

Во Франции основание нынешнему кассовому устройству (Service du trèsor public) положил Dupont de Nemours, бывший помощник Тюрго. Позд-

нее оно было развито в 1820-х годах министрами бароном Луи и графом Виллелем; но полную законченность получило при маркизе д'Одиффрэ (ав-

тор сочинения «Le sistème financier de la France) в 1838 г.

Главные расходы здесь производит центральная касса, напр., расходы по содержанию главы правительства, законодательных учреждений, министерств, по государственному долгу, по выдаче пенсий и др. Центральная касса хранит свои суммы в национальном банке и имеет в нем открытый счет. Из этой центральной кассы снабжаются деньгами местные кассы (расходчики – payeurs), находящиеся в главном городе каждого департамента и в больших портовых городах. Они уплачивают по ассигновкам министерств; специальных расходных касс по отдельным ведомствам нет. Доходы стекаются в центральную кассу от местных главных касс или сборщиков (receveurs particuliers). От взимающих мест и сборщиков суммы поступают в сборные кассы (это – главные таможенные кассы, департаментские и окружные кассы, партикулярные сборщики и др.); сдаются также в банковые кон-

151

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

торы. Прямые подати собираются особыми сборщиками (percepteurs). Сборщики получают вознаграждение по штату и еще в виде известного процента с собранной суммы; они отвечают за собираемые подати, за их количество, какое должно поступить в известный срок, т.е. они являются как бы должниками казны и от себя уже принимают понудительные меры взыскания налогов. До 1867 года существовала должность департаментского сборщика (receveur général), личность которого играла значительную роль как посредника между второстепенными кассами (receveurs) и кассою центральною. Эти департаментские сборщики были чем-то вроде департаментских комиссаров Министерства финансов; они давали вперед деньги казне, они были местными банкирами, которым частные лица отдавали в оборот свои деньги. С упразднением этой должности в 1867 г. остались только сборщики низшего порядка и сборщики второстепенные, которые имеют дело уже прямо с центральной государственной кассой. Ведение же департаментских расходов поручено департаментским расходным кассам (tresoriers-payeurs généraux) трех разрядов.

Кассовое устройство в Бельгии совершенно сходно с французским.

ВАвстрии и Пруссии существуют особенные провинциальные и уездные кассы, куда поступают деньги и откуда за уплатою местных расходов идут в центральные столичные кассы. Расходы производятся везде на основании расходных предписаний, которые выдаются получателям теми учреждениями, откуда следуют выдачи. Для счетоводства во Франции принята система двойной бухгалтерии; в Италии тоже (с 1871 г.) принята двойная система.

Вдругих государствах она введена, но не сполна; так, в Бельгии в высших классах принята двойная система, а в низших – простая. В Германии в промышленных предприятиях казны счетоводство ведется по двойной системе бухгалтерии, а в кассах – по простой.

Отчетность касс поступает в государственный контроль во Франции и Бельгии после ревизии ее в Министерстве финансов; в Пруссии – по поверке в местных управлениях; в Австрии – прямо в местные учреждения, представляющие собою органы центрального контрольного учреждения.

Кассовое устройство в России. Что касается нашего древнего кассового устройства, то известно, что сборщики податей в определенные сроки привозили собранные деньги в Москву, в соответствующие приказы. Заведование местными расходами предоставлено было воеводам, а деньги хранились в Съезжей избе. Выдачи производились на основании царских указов и грамот из приказов, но больше – на основании собственных распоряжений воевод, в силу их наказов. Деньги, оставшиеся за удовлетворением местных потребностей, отсылались в Москву. С учреждением Камер-коллегии и Штатсконторы явилось разделение ведомства доходов и расходов: первыми заведовала Камер-коллегия, а вторым – Штатс-контора. С учреждением губерний

152

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

все финансовое местное управление было подчинено губернаторам, а ближайшими распорядителями были земские камериры, под ведением которых состояли выборные из дворянства комиссары, учрежденные в 1715 г., для заведования сбором податей и вообще для земских дел. Комиссары представляли собранные деньги ежемесячно в «Земскую казенную», или «рентерею», состоявшую при губернской канцелярии. Самый же прием, хранение и выдача денег были на обязанности рентмейстера (т.е. казначея). В столице деньги хранились в Главной казенной палате, откуда производились расходы по центральному управлению. С упразднением земских камериров, комиссаров и рентмейстеров (1726–1727 гг.), все заведование доходами и расходами перешло в руки губернаторов и воевод. В 1780 г. были учреждены в Петербурге и Москве Штатные и остаточные казначейства, куда стекались суммы за уплатою местных расходов для хранения и откуда затем производились расходы по центральному управлению. По «Учреждению о губерниях» были учреждены Уездные казначейства и учреждения, заведующие финансовым делом в губернии – Казенные палаты. Уездные казначейства заведовали всеми доходами и расходами, а оставшиеся к концу года суммы отсылали сначала в Штатные и остаточные казначейства, а потом – в Главное казначейство, организованное в 1821 г. Высшее заведование казначейскою частью с 1780 по 1811 г. принадлежало Экспедиции о государственных доходах, учрежденной при Сенате. Ее начальник назывался государственным казначеем и состоял под надзором Генерал-прокурора. С 1811 г. высший надзор поручен министру финансов.

В таком виде представляется наше кассовое устройство до последней его реформы в 1862 году. Казенные палаты со времени своего учреждения существуют и доселе, с некоторыми изменениями. Общий надзор за местным кассовым делом в губернии принадлежит казенным палатам, а именно по отделению казначейств; начальник этого отделения называется губернским казначеем. Эти отделении составляют расписание доходов и расходов, наблюдают за своевременным получением сборов, а уездное казначейство хранит и отсылает деньги по назначению. Но помимо уездных казначейств, подчиненных Министерству финансов, существовало множество административнх касс. Каждое ведомство имело специальную кассу, иногда требовало вперед сумму, какая ассигнована была ему на весь год, и распоряжалось ею по своему усмотрению. Собственные специальные средства ведомств и остаточные суммы не вносились в сметы и, между прочим, шли на образование так называемых экономических капиталов, о существовании которых Министерство финансов иногда и не знало, что часто вело за собою злоупотребления. Вследствие такого порядка вещей в кассах некоторых ведомств лежали без употребления большие суммы, тогда как Министерство финансов затруднялось в удовлетворении потребностей по другим ведомствам и прибе-

153

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

гало иногда к чрезвычайным средствам. По собранным сведениям, в 1862 году в кассах Министерства финансов обращалось мене 1/3 всех сумм, тогда как 2/3 проходило через кассы отдельных ведомств. Все эти неудобства привели к мысли о необходимости ввести у нас систему единства кассы. Для этого было принято то же начало, какое принято и за границей, а именно – совершенное отделение личности хранителя от личности распорядителя денег. Распорядителями денег являются все вообще административные учреждения, а хранителями денег – лица, находящиеся в зависимости от Министра финансов. Со введением системы единства кассы («Правила 22 мая 1862 г.») все деньги передаются в кассы Министерства финансов, вследствие чего все отдельные административные кассы, за исключением некоторых так называемых касс специальных сборщиков, упразднены. Система единства касс введена в 1864 г. в Петербургской губернии; в 1865 г. – еще в 12 губ., в 1866 г. – во всей России, в 1867 г. в Царстве Польском; в Завказском крае она введена в 1868 г. В кассах Министерства финансов сосредоточиваются все вообще государственные доходы, в том числе и специальные средства отдельных ведомств, кроме специальных средств Св. Синода. Этим кассам предоставлено принимать и хранить суммы земские и сословные за известное вознаграждение. Все кассы подразделяются на кассы взимания доходов и кассы производства расходов. Кассами взимания доходов являются уездные казначейства, в которых стекается большинство доходов (в них прямо поступают подати от сборщиков; сборы за право торговли и промыслов; сборы гербовые, так как они продают бумагу для торговых свидетельств и бумагу, на которой пишутся патенты по акцизным сборам, на выделку напитков, табака

иторговлю ими и вообще гербовую бумагу и пр. Затем есть еще вид касс, собирающих доходы, – это так называемые кассы специальных сборщиков, т.е. кассы отдельных ведомств, в которые поступают те доходы, которые неудобно было бы заставлять вносить прямо в уездное казначейство. Таковы доходы горного ведомства, местные, пробирные, таможенные, почтовые, телеграфные, лесные, сборы шоссейные, водяные, казенных железных дорог

идр. Эти кассы передают собранные деньги в губернские и уездные казначейства (по местонахождению) не менее двух раз в неделю.

Расходными кассами состоят губернские казначейства. Они сами не собирают денег, а получают их из уездных казначейств и из касс специальных

ивыдают их по ассигновкам или предписаниям, которые даются на основании кредитов государственной росписи. В государственной росписи каждое ведомство получает надлежащим образом установленную сумму, которую оно и расходует путем ассигновок; но на руки денег не получает, за исключением так называемых авансов. Для производства выдач существуют еще отделения губернских казначейств в тех местностях, где нет губернских казначейств, а между тем происходят значительные выдачи денег, напр., пор-

154

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

товые и некоторые уездные города. В этих последних расходные отделения сливаются с уездными казначействами. Губернское казначейство есть общая касса для расходов по губернии, а отделения его суть кассы для расходов той местности, где они утверждены. К расходным кассам относится и Главное Казначейство в С.-Петербурге как центральная касса, из которой производятся государственные расходы по центральным учреждениям, далее – особенная касса Комиссии погашения государственных долгов – для уплаты процентов и погашения по этим долгам. Обе эти кассы получают средства из Государственного банка по назначению Департамента государственного казначейства. Главное и С.-Петербургское казначейства выплачивают деньги или прямо, или чеками на Государственный банк.

От лиц, заведующих кассами, требуются (по примеру Западной Европы) залоги наличными деньгами или процентными бумагами, которые хранятся в Государственном банке и приносят залогодателю сверх процентов по обязательным вкладам еще до 3 %. Допускается принимать вместо денежных залогов и свидетельства на владение недвижимым имуществом, ценность которого соответствовала бы сумме залога. Впрочем, Управляющему Казенной палатой предоставляется принимать казначеев и без залогов, но под личную свою ответственность. Вообще система залогов есть общая система и допущение без залогов есть исключение. Залоги должны быть тем значительнее, чем большие суммы обращаются в кассе, которой заведует данное лицо. У нас в губернских казначействах (1-й разряд) в Петербурге и Москве требуется 10000 руб. залога, а в уездных казначействах Петербургской и Московской губерний – 2000 руб. Все вообще губернские и уездные казначейства разделены на 8 разрядов: низшие залоги, за исключением Петербургской и Московской губернии, для уездного казначея – 300 руб.; высшие – 1000 руб., в губернских казначействах низшие – 1500 руб., высшие – 5000 р. В порядке административной подчиненности существует такая последовательность, что кассы уездные и губернские с их отделениями подчинены Казенным палатам, Главное казначейство подчинено Департаменту государственного казначейства; касса Комиссии погашения государственных долгов – Управлению государственных долгов; кассы же специальных сборщиков подчинены тем ведомствам, в которых они находятся, т.е. таможенному, почтовому и т.д. Кассы специальных сборщиков передают собранные суммы в уездные казначейства; впрочем, в Петербурге крупные суммы, напр., таможенные, телеграфные, железнодорожные, передаются прямо в Государственный банк, на текущий счет С.-Петербургского губернского казначейства. Уездные казначейства не производят собственной властью расходов, так как они кассы приходные; но они производят выдачи по предписаниям губернских казначейств, а расходы из средств специальных производят по предписаниям тех ведомств, которым эти средства принадлежат. За удовлетворением местных расходов все остав-

155

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

шиеся суммы и документы на сделанные расходы уездные казначейства передают в губернские и ежемесячно представляют им ведомости о поступивших деньгах. Губернские казначейства производят все расходы по губернии; принимают и хранят специальные средства, поступающие в губернский город, и производят из них платежи. Остатки своих сумм передают в Государственный банк или его конторы и отделения или в казначейства; других губерний – по предложениям Казенных палат. Казенной Палате Губернское казначейство представляет ежемесячные ведомости; а отчетность представляет прямо на ревизию Государственного контроля. Таковые же и действия расходных отделений.

Помимо представления отчетности в контрольные учреждения для ревизии финансовые кассы подлежат еще прямому постоянному наблюдению путем ревизии. Ревизии, или освидетельствование казначейств, бывают срочные или внезапные. В Пруссии существует одна только система внезапных ревизий; в других же государствах, в том числе и в России, существуют

исрочные, и внезапные ревизии. Срочные свидетельства Губернского казначейства производятся общим присутствием Казенной палаты, а уездных и расходных отделений в уездном городе – присутствием, состоящим из полицмейстера или исправника, членом Уездного суда, а где последнего нет – из заседателей дворянской опеки, а где таковых нет – из городского головы. Где введено Городовое положение 1870 г., там вместо городского головы приглашается председатель Сиротского суда. Расходные отделения губернских казначейств, существующие вне уездных городов, свидетельствуются особыми лицами, посылаемыми от контрольных палат и по назначению Министерства финансов. Свидетельство производится в присутствии казначеев

иначальников расходных отделений. Срочные свидетельства производятся непременно 1-го числа каждого месяца (позволяется и в праздничные и табельные дни, если присутствие на это согласно). Срочные свидетельства ограничиваются поверкой целости сумм по кладовой книге и по книгам материальным. Не воспрещается и подробная поверка. По окончании свидетельства составляется акт в 2 экземплярах, из которых один отсылается в Контрольную, а другой в Казенную палаты. В случае недостатка сумм и вообще в случае каких-нибудь нарушений порядка хранения и пр. принимаются меры обеспечения интересов казны, устраняется казначей или начальник расходного отделения и делается донесение Казенной палате и губернатору.

Внезапные свидетельства производятся или губернаторами, или чиновниками от Министерства финансов, от Государственного контроля или от Казенной палаты и, наконец, теми же присутствиями, которые производят срочные поверки, если они найдут нужным назначить внезапную ревизию. При внезапной ревизии, кроме той поверки, которая делается при срочной ревизии, входят в подробности всего ведения дела, т. е. рассматривают в

156

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

подробности всю документальную и канцелярскую часть и пр. По окончании ревизии составляется акт в трех экземплярах, из коих один отсылается в Казенную плату, другой – в Контрольную, а третий остается у лиц, производивших ревизию. Как при срочном, так и при внезапном свидетельстве свидетельствовавшие лица делают надписи в книгах казначейства за своею подписью. От Казенной палаты внезапная ревизия должна быть произведена не менее одного раза в год. О важных упущениях, оказавшихся при этой ревизии, Казенная Палата доносит Департаменту государственного казначейства, равно и о сделанных ею распоряжениях. О них уведомляет она и Контрольную палату.

Взимание доходов и производство расходов. Круг действий казначейств определяется годовыми кассовыми росписями. Департамент государственного казначейства получает из министерств их кассовые росписания на каждую губернию, составленные на основании государственной росписи, и составляет из них годовые кассовые росписания доходов и расходов на каждую Казенную палату, в которых указывается, сколько в каждой губернии ожидается доходов и какие должны быть произведены расходы. Для военного ведомства и ведомства путей сообщения росписания делаются по округам, а не по губерниям. Казенные палаты составляют из этих росписаний росписания доходов на отдельные уездные казначейства, а росписания расходов передают в губернские казначейства, а они составляют росписания расходов на уездные казначейства.

Относительно приема доходов есть некоторые общие правила: так, уездные казначейства должны принимать деньги ежедневно до 1 часу пополудни, за исключением воскресных дней, первого дня Рождества, дня Нового года и Страстной субботы. Взнос денег производится при особом объявлении на простой бумаге с объяснением кто, сколько и за что вносит. При приеме денег казначей не разбирает, что сколько должен внести денег, а если окажется внесенною лишняя сумма, то внесший может ходатайствовать о возвращении ему излишка или о зачете его в счет будущего платежа. Порядок приема различных доходов определен подробными правилами. Есть особенности относительно приема доходов специальных, но для которых нет отдельных касс. Напр., для сбора платы за обучение, в заведениях, не принадлежащих Министерству народного просвещения, не существует касс отдельных, так что деньги вносятся не прямо в учебное заведение, а последнее выдает лишь особое платежное свидетельство, при котором деньги вносятся в уездное казначейство. Вообще специальные сборы или имеют специальные кассы, или существуют особые правила для взноса оных в уездное казначейство. По взносе всех сумм казначейства выдают бесплатные квитанции с распиской вносителя в получении.

Каждое ведомство получает право на открытие ему на основании государственной росписи кредита, т. е. права пользоваться деньгами в пределах,

157

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

указанных росписью. На основании росписи кредиторы казны получают деньги из казначейств посредством ассигновок, причем получатель расписывается на талоне ассигновки. Талон от ассигновки отсылается в выдавшее его место для сведения. Ассигновки пишутся на имя того самого лица (кредитора казны), которое должно получить деньги. Это ассигновки частные, но есть ассигновки сборные, которые пишутся тоже на имя одного лица, но которое получает деньги для раздачи другим (напр., казначей получает жалованье для раздачи его чиновникам). Кроме обыкновенных ассигновок есть еще авансовые ассигновки: это небольшие выдачи на такие расходы, сумму которых предусмотреть заранее невозможно (расход на закупку разных предметов и пр.). Сумма авансов ограничена, высшие инстанции могут получать не более 300 руб., средние – 150 руб., нисшие – 75 руб. Кроме мелких расходов, которые заранее определить невозможно, могут быть и крупные операции, напр., закупка провианта для войск или какие-нибудь работы. В этом случае эти так называемые операционные авансы могут простираться до 1/3 всей стоимости операции, но эти авансы допускаются только в тех местностях, где нет касс. В случае командировок командируемые лица тоже получают авансы, и притом на всю сумму, но по окончании командировки должны представить подробный отчет. Сверх этих ассигновок есть еще ассигновки оборотные, под которыми разумеются платежи одного ведомства другому за приобретение каких-нибудь продуктов или орудий, напр., министерства военное, морское или путей сообщения могут делать заказы на заводах или горного ведомства. В подобного рода случаях не происходит прямой передачи денег, а изготтавливатся оборотная ассигновка, на основании которой известная сумма, принадлежащая одному ведомству, переводится в кредит другого ведомства. В некоторых случаях производят расходы и кассы специальных сборщиков (именно где нет казначейства), но лишь по росписанию и уполномочиям расходных касс на самих ассигновках.

Выдача денег происходит ежедневно до 2 часов, кроме дней воскресных, табельных и первых 3 дней Пасхи. В получении денег получатель расписывается. Кроме выдачи денег по ассигновкам есть еще прямая выдача денег без ассигновок, напр., выдача аренд, пенсий, некоторых содержаний, уплата по купонам и др., а также выдача тем получателям, которые поименно означены в расходном росписании.

Производство платежей в кассах не прекращается с истечением срока действия сметы, а обыкновенно дается некоторый срок, в продолжение которого получаются доходы и производятся расходы за истекший бюджетный срок. Такой срок простирается у нас до 31 марта, а по военному ведомству – до 30 апреля. Для отдаленных местностей срок этот пятнадцатью днями короче, а именно для губерний сибирских, Ставропольской, Закавказского и Туркестанского края. Это сокращение срока произведено ввиду того, чтобы

158

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

отовсюду одновременно получать отчеты об исполнении государственной росписи. По неисполненным выдачам ведется в течение двух лет счет неудовлетворенных казною кредиторов. С истечением этого 2-летнего срока кредиторы казны могут восстановить свои права лишь особым ходатайством.

Правила счетоводства у нас долгое время не были сведены в систематическое целое. Дело это было начато еще в 30-х годах при Сперанском, но затянулось до 1848 г., когда наконец изданы были «Счетные уставы» (Св. Зак., т. VIII, ч. 2-я), Свод этот содержит в себе: правила счетоводства, отчетности и наблюдения (ревизии). С введением единства кассы правила эти в некоторых частях значительно изменились. В счетоводстве различаются правила счетоводства касс и правила счетоводства распорядительных учреждений. Книги касс – шнуровые, с печатями и скрепою, а книги распорядительных учреждений – не шнуровые и не требуют скрепы.

IV. Контроль над финансовым хозяйством. При всей обстоятельности правил ведения счетов нельзя, конечно, ожидать, чтобы все счеты в государстве были совершенно верны. Поэтому требуется поверка их, и притом поверка самостоятельная, следовательно, таким учреждением, которое поверяло бы все счета вне зависимости от Министерства финансов. Впрочем, и само Министерство финансов настоятельно заинтересовано в верности своих денежных оборотов; оно и само имеет право и должно производить известную поверку в кругу своего ведения. Таким образом, в самом министерстве существует проверка действий низших мест высшими. Но это как бы домашнее дело управлений.

Высший же контроль должен быть верен особому учреждению, независимому от Министерства финансов, ибо этим только обусловливается правильность ревизии. Деятельность контроля может являться в двух видах: 1) в наблюдении за правильностью итогов расходуемых сумм и 2) в поверке самой правильности назначения этих сумм. Деятельность контроля должна касаться как лиц, ассигнующих выдачу, так и лиц, производящих ее. В высшем своем развитии контроль и простирается не только на поверку финансовых операций, т.е. занимается наблюдением не только за правильностью совершившихся фактов, выдач и получений, но также и за правильностью предстоящих выдач. Этот контроль называется предварительным (ab ante) в отличие от первого, который можно назвать последующим. Предварительный контроль существует в Англии, Бельгии, Голландии, Баварии, Италии и Австрии; он имеет целью проверить самую правильность назначаемой суммы, чтобы в случае неправильности назначения выдача могла быть приостановлена. Следовательно, все платежные документы прежде поступления в кассы отправляются в контроль, который, проверив их на основании оправдательных документов и государственной росписи, делает на них свою над-

159

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

пись и прикладывает штемпель, который удостоверяет казначейство в законности этих выдач. Затем уже ассигновка должна идти в кассу. Предварительный контроль содействует правильности расходования, но он замедляет выдачу денег, так как здесь требуется некоторое время для проверки. Но это препятствие устранимо, если контроль (в лице, напр., чиновника от контрольного учреждения) находится при самой кассе.

Контроль различают обыкновенно по объему его действия на кассовый низший, или административный, и высший – государственный. Кассовый контроль следит за правильностью выдач и расчетов, за документами, которые служили основанием для деятельности касс. Система нисшего, административного, контроля состоит частью в системе ревизий, частью – в системе инспекций. Ревизия заключается в пересмотре денежных сумм и проверке их по книгам и документам. Инспекция состоит главным образом в наблюдении за производством казенных хозяйственных операций. Наконец, высший государственный контроль наблюдает за правильностью и законностью хода всего финансового хозяйства государства. В этом отношении высший контроль, можно сказать, стоит выше всех других учреждений. Но главным образом он имеет дело с Министерством финансов, которое является перед ним главным отчетным лицом, не только за себя, но и за упущения других ведомств, им недосмотренные.

Что касается устройства контрольной части, то, строго говоря, можно и не заводить низших контрольных учреждений, предоставив самим ведомствам исполнение этой работы, напр., деятельность уездного присутственного места может быть контролируема высшим присутственным местом того же ведомства. Только окончательный контроль должен быть совершаем отдельным контрольным учреждением, которое должно быть независимо и самостоятельно в своих действиях.

Высший контроль должен иметь в виду проверку хозяйственных операций и расходов всех без изъятия государственных управлений. Только при этом условии можно получить точное понятие об успехах финансового хозяйства, о его слабых и сильных сторонах и намечать пути к улучшению финансового положения государства. Отчет государственного контроля должен представлять ясную картину исполнения государственной росписи, без малейших пропусков.

Положение высшего контрольного учреждения в различных государствах Европы неодинаково. Оно организовано или по образцу судебных учреждений, или по образцу министерств.

Во Франции такие учреждения возникли еще в XIII в. из парламентских комитетов. Первый, совершенно самостоятельный Cour des comptes учрежден в 1464 г. со значением высшего судного учреждения для вопросов о ленных платежах. Перед революцией таких Cours des comptes было 12, соответ-

160

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

ственно числу местных парламентов. В 1789 году эти палаты уничтожены, и в 1807-м учрежден один для всего государства Cour des comptes. Он в иерархии государственных учреждений занимает место непосредственно за Высшим судом. Для ревизии счетов существуют особые докладчики (референдарии). Прокурор Счетной палаты наблюдает за своевременным представлением счетов, дает заключения, сносится с министрами. Высшее контрольное учреждение вначале имело значение не только контрольного учреждения, но и судебного учреждения по спорным финансовым вопросам. Теперь это учреждение занимается исключительно только поверкою финансовых счетов, а судебное его значение выражается только в том, что окончательный свой приговор об исполнении бюджета оно постановляет в форме судебного приговора (arrêt). Министр финансов препровождает в Cour des comptes отчет об исполнении бюджета в двух актах: отчет о доходах и отчет о расходах; здесь по каждому акту назначается особый докладчик. Главный прокурор Счетной палаты дает заключение, следует ли подвергнуть виновных в неправильном исполнении бюджета формальному обвинению или нет. Приговор Cour des comptes можно обжаловать в кассационном порядке в трехмесячный срок в Государственный совет. Относительно отчета министра финансов Счетная палата постановляет два приговора: 1-й – о согласии счетов министра со счетами бухгалтерии и 2-й – о согласии окончательного отчета министра финансов с государственною росписью. Эти два приговора вносятся в Националь-

ное собрание под названием «Declarations générabes sur les comptes de l'année de l'éxercice de 18...»

Счетная палата проверяет (чрез референдариев) также отдельные счета доходов и расходов, не исключая общинных и департаментских. Торжественное заявление Палаты пред законодательной властью, что счета оказались верны, считается достаточным для того, чтобы народное представительство постановило окончательное заключение об исполнении бюджета своим Loi des comptes. Вообще положение высшего контрольного учреждения во Франции представляется весьма высоким и независимым: президенты и члены его, как и члены судебного персонала, несменяемые и назначаются пожизненно. Правила делопроизводства – образцовые.

В Бельгии устройство высшего контрольного учреждения сходно с французским, с тою только разницею, что члены этого учреждения назначаются не главою государства, а Палатою представителей на определенный (6 лет) срок, но при этом соблюдается правило не назначать их ни из числа членов Палаты, ни из служебного административного персонала, ни из участников каких-либо промышленных предприятий. Контроль этот входит в рассмотрение всех действий правительства, касающихся финансов, производит и предварительную поверку выдач, и окончательную поверку счетов. О результатах своей деятельности он доносит прямо Палате депутатов. Та-

161

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

ким образом, высший контроль в Бельгии представляется не органом государственной администрации, а органом законодательной власти.

Некоторую особенность представляет устройство высшего контроля в Англии. Новый вид учреждение это получило с 1866 года вследствие исследования парламентской комиссии 1857 года. Теперь функции Министерства финансов и контроля соединены и вместо целого присутственного места

(Audit Board) поставлена единоличная власть – Comptroller and Auditor General (генеральный контролер). Он и его товарищ назначаются королевой по представлению обеих палат, однако могут быть уволены по требованию парламента; кроме того, они не должны быть членами парламента; прочие чиновники контроля назначаются Министерством финансов. Г. контролер получает ежедневные ведомости о поступлении доходов в английский и ирландский банки и о выдачах. Он же открывает казначейству кредиты в банках в пределах бюджета. В определенные сроки представляются Г-му контролеру годовые счета расходов из консолидированного фонда. Они проверяются по парламентским актам об уполномочии на расходы, утверждаются и вносятся в парламент с докладом. Это называется Appropriations-Aссounts, т.е. счета сумм, употребленных на вотированные парламентом предметы. Подробные ревизии в высшей контрольной инстанции делаются только по требованию Казначейства (Министерства финансов), одобренному парламентом. В обыкновенных случаях, если низший чиновник контроля удостоверяет, что известный отчет правилен, то высшее учреждение его уже не проверяет. Поверка вообще идет по мере исполнения расходов. О нарушении отчетными лицами своих обязанностей учреждение контроля сообщает Министерству финансов, которое или возбуждает преследование (судебное или административное), или прощает. Сверх счетов расходов ревизуются и счета доходов таможенных, почтовых и т. наз. внутренних. О каждом обревизованном счете сообщается Министерству финансов на одобрение, после чего контроль выдает отчетному лицу квитанцию. Лицо недовольное может жаловаться Министерству финансов, которое решает окончательно. Доклады Государственного контроля об исполнении бюджета идут в парламент через Министерство финансов. В парламенте постановление окончательного решения (absolutorium) возлагается на отдельные комиссии, учрежденные для контроля отдельных отраслей финансового управления.

Рядом с поверкою исполнения финансового хозяйства существует и предварительный контроль ассигновок, выдача которых может быть остановлена контролем, если они несогласны с бюджетом.

В Пруссии высший контроль с 1777 г. принадлежал General-Rechnungs- Kammer, состоявшей в непосредственной зависимости от короля. С 1810 г. это учреждение под названием Ober-Rechnungs-Kammer было подчинено государственному канцлеру. Инструкция 1824 г. возложила на эту палату как

162

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

проверку счетов, так и наблюдение за исполнением закона о доходах и расходах государства. Конституция 1850 г. предписала Счетной палате вносить проверенные ею счета в Законодательные палаты для получения absolutoriun'a. Новым законом, изданным в 1872 г., Счетная палата реорганизована и поставлена вне зависимости от министров, с полным подчинением королю . Члены прусской Счетной палаты не несменяемы, так как допускается перемещать их, и против их воли, на судебные и другие высшие должности с тем, впрочем, чтобы должности эти были того же класса, в каком была их должность в Счетной палате. Есть и предметы, изъятые из ее ведения, как-то: расходы Государственного министерства на политические цели и Министерства внутренних дел по секретным полицейским издержкам. Счетная палата имеет право налагать штрафы в случае неисполнения ее требований о присылке провинциальными и низшими учреждениями книг, счетов и пр. Относительно общего финансового отчета Счетная палата делает свои замечания, которые представляются Законодательным палатам; по истечении же каждого года она представляет королю доклад о своей деятельности. Таким образом, значение Счетной палаты в Пруссии не особенно велико; это скорее ревизионное учреждение для простой ревизии счетов, чем высшее контрольное учреждение для общего контроля над всем движением финансового хозяйства.

В Австрии в 1803 г. был учрежден General-Rechnungs Directorium. Это учреждение заменено с 1854 г. другим: Oberste-Rechnungs-und Controllbehörde, которое состояло под непосредственным ведением императора; с 1867 г. оно названо Oberster-Rechnungshof. Счетный контроль производят подчиненные Ob.-Rechnungshof'у учреждения-бухгалтерии (Hof-und LandesStaatsbuchhaltungen), каждая по назначенной ей отрасли, и подготовляют, таким образом, материал для общего финансового отчета. Счетная палата поверяет не только правильность счетов, но и действе всего финансового хозяйства (производит, напр., следствия и взыскания в случае нарушения кассовых правил и пр.). Контроль двоякий – предварительный (ab ante) и последующий. Некоторые учреждения и издержки их изъяты от контроля. Высшее контрольное учреждение составляет и общий финансовый отчет. Отчет рассматривается и утверждается обеими палатами Рейхсрата. Счетная палата в Австрии имеет значение 2-й инстанции, потому что самая ревизия производится на местах подчиненными Счетной палате бухгалтериями. Независимость государственного контроля от министерств выражена еще яснее, чем во Франции. по словам Л. Штейна, в австрийском

* Финансы Германской империи контролируются на прусских же началах, в особом Rechnungshof'e (с 1868 г.). Новые законопроекты устройства контроля для империи, 1872-го и 1875 гг., не прошли.

163

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

устройстве контроля соединено лучшее из французского и прусского порядков.

Контрольные учреждения в России. Допетровское счетное и контроль-

ное учреждение был Счетный приказ, упоминаемый с 1657 г. и упраздненный, кажется, в 1701 г. Он занимался поверкою прихода, расхода и остатков сумм во всем государстве по книгам и хранением остатков. Необходимость поверки были признана, таким образом, лишь незадолго до Петра Великого. Впрочем, и раньше учреждения Счетного приказа, места и лица, заведующие разными отраслями государственных доходов и расходов, обязаны были отчетностью перед теми приказами, в ведении которых они состояли. Сами операции поверки в Счетном приказе были, надо полагать, весьма поверхносты и неудовлетворительны уже вследствие слабого состояния арифметических познаний в то время. Петр Великий заботился об устройстве правильной счетной и контрольной части. При учреждении Сената в 1711 г. на него возложено было, во-первых, собирать денег как можно больше, «понеже деньги суть артерии войны»; во-вторых – смотреть о расходах во всем государстве. Таким образом, Сенат представлял тогда высшее финансовое и контрольное учреждение. В 1712 году ревизия счетов возложена в канцелярии Сената на князя Вадбольского и дана ему инструкция для порядка производства, а в 1714 году все эти дела переданы в Ближнюю канцелярию. Наконец, в 1718 г. учреждена была вместе с другими коллегиями Ревизион коллегия, которой и вверена ревизия счетов по всему государству. По генеральному регламенту 1720 г. этой коллегии поручено судить и производить взыскания с коллежских чиновников за упущения и неправильности в счетоводстве. Ревизион-коллегия составляла центральное учреждение; органами ее в провинции служили (как и для Камер- и Штатс-контор-коллегии) камериры, которые обязаны были наблюдать вместе с губернатором за государственными доходами (руководствуясь окладной книгой) и расходами. Все места обязаны были представлять свои счета в Коллегию, которая и занималась поверкою их, сличая с окладными книгами. О замеченных неправильностях Ревизионколлегия доносила Сенату и при его содействии производила взыскания. Впрочем, при отсутствии всякой системы ведения книг не только отчеты, но и сами книги в весьма редких случаях могли служить для разъяснения сомнений Ревизион-коллегии. Петр, чтобы поставить Ревизион-коллегию выше прочих коллегий, в 1722 году присоединил ее к Сенату, переименовав в Ре- визион-контору, и дал ей новую инструкцию, в которой было подтверждено, что все присутственные места обязаны доставлять ей ежемесячные счета и годовые отчеты, а в случаях сомнительных по первому ее требованию и подлинные книги и дела. Но недолго она была при Сенате; в 1725 г. она снова сделана отдельным учреждением с прежним названием, но под особым наблюдением Сената. Но и эта вновь переименованная коллегия не оказывала

164

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

пользы вследствие уклонения присутственных мест от присылки отчетов. Со времени Екатерины I контроль опять делается только наблюдательным, как было первоначально в учреждении Ревизион-коллегии, т.е. контроль передается самим отдельным ведомствам, а Ревизион-коллегии поручается только поверка результатов ревизии этих ведомств. Но, невзирая на подобное стремление к облегчению Ревизион-коллегии, невзирая на перевод ее в Москву (при Петре II) вместе с другими государственными учреждениями, результаты ревизии были все-таки весьма неудовлетворенными: Ревизионколлегия была завалена делами, что побудило правительство учредить

в1733 году еще особую Генеральную счетную комиссию. В том же году был издан новый регламент Ревизион-колегии, который был не чем иным, как развитием правил, данных Петром I (1712–1725 гг.). В числе мер для ускорения дела ревизии, в регламенте подтверждены были правила о сроках для доставления отчетов, за несвоевременную присылку оных установлены были денежные штрафы и наказания, а за 5 месяцев просрочки угрожалось даже вечною каторгой. Все эти меры не привели ни к какому полезному результату, как и возвращение Ревизион-коллегии в Петербург с учреждением в Москве Ревизион-конторы. Нужно заметить притом, что далеко не все присутственные места и учреждения были обязаны отчетностью Ревизионколлегии; некоторые из них, как, напр., придворное, таможенное, горнозаводское ведомства и некоторые другие, были исключены из ее надзора. Для ускорения дела, для избавления Ревизион-коллегии от массы накопившихся

вней нерассмотренных дел были учреждены при императрице Анне сверх Счетной комиссии еще несколько счетных контор и экспедиций. Они, однако, тоже не много сделали и в 1742 году были упразднены. Уже в 1746 г. опять возникла идея контроля документального: в изданных тогда счетных правилах для губерний, провинций и городов велено все счета и книги отсылать прямо в Ревизион-Коллегию. Императрица Екатирина II, видя многосложность занятий Ревизион-коллегии, в самом начале своего царствования разделила ее на 6 департаментов, увеличила число служащих в ней и поручила наблюдение за ревизией ежегодно назначаемому сенатору, но и тут успеха было мало: уже через 3 года после этого она в одном из своих указов высказывает неудовольствие на то, что Ревизион-коллегия не составила еще табелей доходов и расходов. Три года спустя последовало новое подтверждение, и тоже безуспешно. Важной мерой было перенесение контроля в провинцию с учреждением казенных палат в 1775 году в их счетные экспедиции. Им были поручены контрольные операции – каждой в своем круге действия, и отчеты свои они должны были представлять на рассмотрение центральному контрольному учрерждению, которым стала учрежденная при Сенате в 1780 году Гос. экспедиция для свидетельства счетов, поверявшая также отчеты столичных присутственных мест. Ревизион-коллегия упразд-

165

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

нена в 1781 г. Для поверки счетов, кроме счетных экспедиций Казенных палат учреждены особые экспедиции по многим ведомствам, так что посторонний контроль сделался опять лишь наблюдательным. Манифестом 1810 года были учреждены: Министерство финансов, Государственное казначейство и Главное управление ревизии государственных счетов, или Государственный контроль, и должность государственного контролера. Окончательное устройство Государственному контролю было дано манифестом 28 января 1811 года. Государственному контролю предоставлено заведование своей частью независимо от других министерств и на правах, равных с ними. Он разделен был на два департамента: департамент ревизии счетов по гражданскому ведомству и департамент ревизии счетов по военному ведомству (позднее, в 1827 году, образован еще департамент ревизии морских счетов). Предложено было также приступить к составлению ревизионного устава, но этого сделано не было.

Для порядка в отчетности было предписано, чтобы все присутственные места присылали отчеты в Казенные палаты своевременно в определенные сроки; установлены также правила о взысканиях и начетах, встречающихся при ревизии. Однако требования Государственного контроля о доставлении сведений не очень уважались присутственными местами: на первых же порах не было доставлено ему сведений из 35 губернских правлений и 49 казенных палат. Причина этого заключалась, впрочем, не столько в нежелании доставить требуемые сведения, сколько в неимении знающих дело чиновников, которые были бы способны к составлению этих отчетов. И те отчеты, которые поступали из казенных палат, были очень запутанны, а оправдательных документов к ним не прилагалось. Ввиду этих затруднений было признано необходимым окончательно поставить контроль просто в наблюдательное положение, т.е. чтобы он проверял только ту ревизию, которая будет произведена самими присутственными местами; поэтому с 1819 г. принято за правило, чтобы все отдельные ведомства ревизовали подчиненные им места и затем свои общие отчеты доставляли бы на окончательный пересмотр Государственному контролю, который должен уже был их «обозревать в общем государственном виде». Значение Гос. контроля с поставлением его в чисто наблюдательное положение значительно уменьшилось, потому что ему было предоставлено только следить, правильно ли выведены итоги, не входя ни в подробное рассмотрение оснований расходов, ни в сношение с подлежащими местами и лицами. В 1819 г. велено было учредить почти во всех департаментах министерств особые счетные отделения, на которые возложена была счетная и контрольная часть.

Общих правил отчетности не было до 1828 года. В этом году были изданы «Главные правила отчетности», объединившие разнородную массу правил, форм и пр. Эти главные правила надолго установили введенную в

166

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

1819 г. систему наблюдательного контроля. Все учреждения стали поверять сами себя, а контроль стал получать только генеральные отчеты департаментов; доставление Государственному контролю генеральных отчетов казенных палат прекращено; отчеты эти они стали представлять по департаментам министерств. Новая система к концу 1836 г. введена во все министерства. Тогда же преобразован и состав Государственного контроля согласно проекту 1836 г. таким образом, что из различных экспедиций, в нем существовавших, сделаны три департамента: для ревизии гражданского, военного и морского ведомств; учрежден совет Государственного контроля в качестве высшего наблюдательного учреждения. Временные ревизионные комиссии и комитеты для проверки счетов прежнего времени закрыты в течение времени 1836–1850 гг. С преобразованием контроля в 1836 г. окончательно введена система учета всех обращающихся в империи капиталов по тем, которые отдельные ведомства представляли каждое о своем наблюдении за движением капиталов. В этой форме Государственный контроль действовал до нового преобразования, сделанного по мысли В. А. Татаринова в 1862 г. До этого преобразования вся ревизия производилась в департаментах Государственного контроля по генеральным отчетам, с проверкой лишь некоторых книг и счетов из числа обревизованных на местах. Государственный контроль, впрочем, имел своих постоянных представителей в управлениях и временных – в губерниях, в лице особых командируемых им чиновников в качестве членов общих присутствий, обер-контролеров и т.п. Командирование чиновников от Государственного контроля в губернии началось с 1838 г.; но они командировались ежегодно только в одну или две губернии. Собственно же ревизия в губерниях производилась контрольными отделениями казенных палат. Губернские и уездные присутственные места ежемесячно посылали ведомости и, по истечении года, – документы и книги в казенные палаты, которые и составляли генеральный отчет. Управления центральные присылали прямо в контроль краткие отчеты, составленные из проверенных ими подробных ведомостей. Таким образом, всю гражданскую часть Государственный контроль ревизовал по кратким отчетам, без документов. Военное и морское ведомства ревизовались по подлинным счетам и документам, представляемым в соответствующие департаменты Государственного контроля. На первых порах Казенные палаты присылали свои отчеты весьма неаккуратно, невзирая на налагаемые контролем штрафы. Но и в самом контроле ревизия производилась весьма медленно, так что уже в 1820-х годах оставались необревизованными до 50000 книг и счетов. Неуспешна была и собственная ревизия в департаментах министерств, напр., в 1836 г. в Министерстве внутренних дел оставалось около 13 тыс. необревизованных счетов.

В деле контроля главное не поверка точности итогов, но поверка правильности самого распоряжения суммами. В цифрах и итогах могут быть

167

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

ошибки, они, в сущности, не имеют большого значения, если распоряжение суммами правильно. Система блюстительного контроля не дает удостоверения в этой правильности. Поэтому необходимо было устройство ревизии на основаниях действительного контролирования. С целью преобразования контрольной и счетной части в 1856 году был командирован за границу В.А. Татаринов для изучения системы отчетности. В 1858 году он представил свой доклад. Оказалось необходимым изменить и сам порядок составления финансовых смет, и порядок кассового устройства, так что реформа нашего контроля была соединена и с преобразованием бюджетного и кассового дела. Таким образом, по новым правилам 22 мая 1862 г. контроль построен на началах документальной поверки всех сумм, обращающихся в финансовом хозяйстве. Невзирая, однако, на новый и более обширный круг действий, предоставленных Государственному контролю правилами 1862 г., многие ведомства изъяты из его ревизии, а именно: Министерство императорского двора (имеющее свой контроль), Первое отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии Марии, Канцелярия комитетов Сибирского и Кавказского, Комитета министров, Канцелярия Его Императорского Величества по учреждениям императрицы, Министерство иностранных дел по некоторым суммам; государственные кредитные учреждения, Канцелярия министра финансов по кредитной части, Хозяйственное Управление Св. Синода относительно особых капиталов и многие другие учреждения и, наконец, все вообще учреждения относительно сумм, издержанных на известное Государю Императору употребление.

Органами Государственного контроля в провинции с 1866 г. сделаны контрольные палаты, состоящие в прямом подчинении центральному Контрольному учреждению. Контрольные палаты не причисляются к общим губернским местам, а принадлежат к особенным учреждениям ведомства Государственного контроля и местному губернскому начальству не подчинены. Они производят ревизию по своей губернии самостоятельно и окончательно, на основании данной им инструкции. Обязанности их те же, что и центрального учреждения Государственного контроля, т.е. наблюдения за правильным движением капиталов, составление соображений о выгодности или невыгодности разных хозяйственных операций, независимо от их производства, и проч. Ревизии контрольных палат подлежат как действия управлений, распоряжающихся кредитами и сбором государственных доходов, так и действия касс, исполняющих распоряжения управлений. С учреждением контрольных палат центр тяжести ревизий перешел в провинцию. Департаменты гражданских и военных отчетов в Государственном контроле упразднены с 1870 г. (Для окончания старых дел учреждена была на 7 лет Временная контрольная Экспедиция). Теперь в состве Государственного Контроля остаются: Совет его, Департамент ревизии морского ведомства и Канцелярия.

168

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

Совет наблюдает за удовлетворительным производством ревизии контрольными учреждениями, рассматривает ее результаты и т. д. и подготовляет материалы для отчета Государю Императору. Далее – разрешает затруднения, возникающие при ревизии; определяет меры к усовершенствованию счетоводства, отчетности и ревизии; утверждает платы и взыскания, наложенные контрольными палатами и т.д. Он, однако, не окончательная инстанция, ибо в случае разногласия с министрами дела по начетам поступают на рассмотрение Сената. Заключения по случаям, превышающим власть Совета, поступают на высочайшее рассмотрение чрез Государственный совет или Комитет министров. Совет государственного контроля рассматривает также финансовые сметы и представляет свои замечания о них Государственному совету; он же составляет отчет по исполнению государственной росписи; дает также заключение о дополнительных кредитах. В случае открытия злоупотреблений казенными суммами проговор Государственного Контроля относительно действий исполнителей, т.е. лиц, выдающих деньги, постановляется окончательно; приговор же относительно распорядителей, т.е. лиц, назначающих деньги к выдаче, постановляется не окончательно, т.е. свои заключения Государственный контроль сообщает министрам по принадлежности, а они со своим менением вносят заключения через Государственный совет на высочайшее усмотрение.

Подробности деятельности контрольных палат состоят в ревизии по книгам и документам денежных оборотов во всех управлениях; далее, в поверке наличности сумм в казначействах по книгам и документам. Общее присутствие контрольных палат рассматривает и утверждает ревизии, произведенные ревизорами палат, принимает меры относительно улучшения порядка ревизии; определяет начеты в случае недостатка сумм, утверждает принятие на счет казны некоторых убытков и проч. Поверка наличных сумм производится членами контрольной палаты при депутате того ведомства, коего суммы ревизуются. Казначействам и кассам специальных сборщиков контрольные палаты выдают квитанции о ревизии. Эти квитанции выдаются кассам за гражданский год, а распорядительным учреждениям за весь сметный период.

Проектируется преобразование Совета государственного контроля в контрольный департамент при Сенате, что должно ускорить делопроизводство, так как теперь некоторые дела переходят из Совета государственного контроля в 1-й Департамент Сената и доходят даже до Государственного совета. Такое превращение Совета государственного контроля упразднило бы лишнюю инстанцию и облегчило бы 1-й Департамент Сената. Наконец, заметим еще, наш Государственный контроль поверяет только факты совершившиеся. Учреждение предварительного контроля имелось в виду, но не осуществилось.

169

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

V. Периодическое составление росписей государственных доходов и расходов. Главная цель финансового хозяйства состоит в достижении равновесия между потребностями государства и средствами их удовлетворения. Как скоро уравновешены в государстве доходы с потребностями, то его финансовое хозяйство можно назвать правильным. Для установления такого равновесия необходимо, конечно, принять какие-нибудь общие нормы в постоянное руководство финансового управления. Каждое государство держится известных правил относительно видов доходов и расходов, относительно системы их собирания, относительно удовлетворения разных государственных потребностей, вообще относительно устройства всего финансового хозяйства. Совокупность этих правил можно назвать финансовой системой. В ней все государственные потребности должны быть распределены пропорционально на имеющиеся источники доходов, т.е. в ней в подробности должны быть исследованы все источники, насколько и в какой мере каждый из них может быть производителен для государственной казны. Самую важную услугу в этом исследовании оказывает статистика вообще и финансовая в частности, потому что они доставляют данные, на основании которых можно судить об источниках государственных доходов и о податной силе народа.

В отношении финансовой системы различные государства представляют большое разнообразие. Да и одно государство не может постоянно держаться одной какой-нибудь системы вследствие изменяемости государственных потребностей и вследствие изменения воззрений на способы пользования источниками доходов и на самые источники. С этими изменениями должна изменяться и финансовая система. Одна из постоянных причин такого изменения есть постоянное, хотя и медленное иногда, увеличение государственных потребностей, идущее часто непропорционально увеличению государственных средств; другая причина, не менее важная, заключается в том, что самые способы, существующие для покрытия потребностей государства, с развитием общества становятся неудовлетворительными и требуют изменения.

Но так как приемы финансового хозяйства изменяются вообще не очень быстро и не очень часто, а в довольно продолжительные промежутки времени, то и есть возможность установить нормальную сумму требований на неопределенный срок, выраженную в приблизительных цифрах, т.е. составить род нормальной росписи доходов и расходов, которую и можно назвать финансовым планом. Затем уже этот финансовый план может служить основанием для численного выражения государственных потребностей и средств на определенные, более короткие периоды времени, т.е. основанием того, что называется государственною росписью, бюджетом.

Бюджет – старое нормандское слово (bougette, может быть, от латинского bulga) и значит кожаный мешок. В таком мешке (или портфеле) в старину

170

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

ванглийском парламенте вносились акты, касающиеся государственной росписи. Если не предварительные росписи, то финансовые счета существовали

вАнглии уже в первые годы нормандского владычества (rotulae annales),

вXIII в. признан принцип сословного голосования налогов; с 1666 г. Нижняя палата добилась права требовать употребления сумм непременно по назначению, ею принванному. Введение государственной росписи во Франции Неккер приписывает себе; но эта заслуга принадлежит скорее Сюлли, который, говоря об этом в своих мемуарах, выражается, что без таких росписей государству приходится действовать en aveugle ou en fripon. Делом Неккера была идея свода баланса государственных доходов и расходов и гласности государственных отчетов. В России нечто вроде росписей было уже довольно давно: бывший министр финансов, гр. Канкрин, в своем сочинении

«Economie der menschlichen Gesellschaften» упоминает о существовании рос-

писей уже в первые годы правления дома Романовых.

Историческое развитие бюджета есть постепенный переход от простого счетоводства к составлению сначала в виде частных росписей, потом в виде более и более общих, смет государственных доходов и расходов, пока, наконец, не является общая смета в виде бюджета в настоящем смысле.

ВАнглии бюджет получил общее значение с XVII столетия; в Пруссии – в прошедшем столетии. Англия и Пруссия были, таким образом, образцом для финансового хозяйства прошедшего столетия; но и они не имели, впрочем, бюджета в строгом смысле. Английский бюджет заключал в себе только ассигнование отдельных форм налогов на отдельные виды потребностей (что отчасти осталось и доныне), а не решение законодательных учреждений о целом ходе финансового хозяйства. Пруссия стройно организовала свое финансовое хозяйство, но участие народного представительства в его обсуждении не допускалось. Во Франции только с 1820-х гг. возник истинный бюджет в смысле полного систематического свода проекта доходов и расходов в одно целое. С этого времени бюджет во Франции окончательно установился и сделался действительным законом на данный период времени. Но общие основы бюджета, его целеостность и идеи ответственности правительства выработались еще в конце прошедшего столетия. Другие государства, следуя примеру Франции, после переворотов 1848 года тоже установили бюджетные правила, соответствующие их новому конституционному порядку.

Внастоящем смысле бюджет мы можем определить как роспись государственных доходов и расходов на данный период времени, рассмотренную законодательными учреждениями и утвержденную высочайшей властью. Бюджет собственно отличается от простой сметы тем, что он должен быть выражением всего движения финансового управления государства, иначе сказать, в нем должны быть приведены в строгой системе все потребности государства и все средства их покрытия, что достигается подразделением

171

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

всех доходов и расходов на рубрики. Наконец, должен быть общий систематический свод их в виде общих итогов. Как скоро бюджет составлен, рассмотрен законодательными учреждениями и утвержден верховной властью, он делается законом финансового хозяйства, имеющим силу на определенный срок – год или более, на который он издан. Со времени издания такого закона налагается обязанность на финансовые органы собрать государственные доходы в тех размерах, которые указаны бюджетом; а с другой стороны, налагается на министра финансов обязанность давать всем местам и лицам те средства, которые назначены им в бюджете.

Требования, которые можно высказать в настоящее время относительно бюджета, касаются как состава его, так и тех форм, которые он может принимать. В первом отношении можно высказать требование, чтобы не было отдельных самостоятельных росписей – провинций или ведомств, но чтобы все эти отдельные бюджеты сливались в один общий – словом, чтобы бюджет обнимал собою всю государственную территорию как нераздельное целое. Это, впрочем, зависит от степени политической самостоятельности, еще удержавшейся за некоторыми частями государства, и от местных особенностей, не допускающих объединения бюджета.

У нас Финляндия как отдельное государство имеет свой бюджет, не входящий в общую роспись Империи и не публикуемый в ней. Далее, Закавказский край хотя и имеет отдельный бюджет, но он входит в общий, как дополнение. Бюджеты земств у нас не прилагаются к общему (как это, напротив, делается во Франции с бюджетами департаментов и общин).

Что касается до формы бюджета, то в этом отношении теория не предписывает определенных правил; на практике же в этом деле существует большое разнообразие, потому что каждым государством бюджет вырабатывается самостоятельно и представляет не что иное, как выражение его собственной финансовой системы. Впрочем, действующие в большинстве европейских государств правила можно свести к некоторым общим.

А. Относительно внешней формы бюджета все государства пришли к сознанию необходимости соединять в одно общее целое все доходы и расходы и распределять их по категориям, по их взаимной зависимости, по главным статьям, параграфам, пунктам и проч., чтобы таким образом получилась одна органическая таблица для всего государства, которая и составляется в Министерстве финансов на основании собственных сведений и сообщений других министерств.

Порядок постановки цифр в бюджетах весьма различен в разных государствах. В иных государствах (напр., в Пруссии) сперва определяется сумма всех ожидаемых доходов и потом к ней уже пригоняется сумма расходов; в других государствах, наоборот, сперва показываются потребности, подлежащие удовлетворению, и потом к ним приноравливаются суммы доходов,

172

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

которые следует добыть для удовлетворения этих потребностей. Последний случай, разумеется, более правилен, потому что известный размер потребностей государства составляет нечто неизбежное, а средства свои государство должно брать из всей массы народного дохода в размере надобности, никак не более. В самом показании цифр прихода и расхода замечается различие; так, напр., во Франции бюджет доходов представляется только в общем обзоре, а цифры расходов выставляются во всей подробности по отдельным статьям. Эта система оправдывается тем, что доходы представляют данные более твердые, менее подлежащие произволу администрации, чем расходы, на которые вообще все ведомства очень щедры.

При указании расходов во всех бюджетах также указываются и те специальные средства, которыми некоторые ведомства покрывают часть своих потребностей, так что, напр., сначала указывается цифра расходов на эти ведомства, а потом, в виде дополнения, – какие именно из этих расходов покрываются теми специальными средствами, которые эти ведомства имеют от своих имуществ и капиталов, и проч. При более правильном устройстве финансового хозяйства в строгой системе централизации отдельных касс эти специальные средства поступают также в финансовые кассы и присоединяются к общей цифре государственных доходов, а этим ведомствам ассигнуется в государственной росписи из общих сумм государства вся соответственная сумма, необходимая для покрытия всех их потребностей.

В. Относительно внутренней формы бюджета можно различать бюджет чистый и валовой. Чистым бюджетом называется такой, который показывает только чистый доход по каждой отрасли финансового хозяйства, могущий идти на удовлетворение государственных потребностей, так что в чистом бюджете показываются все доходы за вычетом издержек по взиманию их. В валовом же бюджете показываются полные цифры доходов, указываются издержки взимания и за сим уже чистый доход. В новейшее время валовой бюджет есть самая употребительная форма. Только такой бюджет дает возможность судить, насколько та или другая отрасль доходов производительна и полезна государственной казне. Издержки взимания, если они сведены в одно общее целое, дают возможность видеть, насколько финансовое хозяйство идет успешно. Различаются, таким образом, три графы: валовой доход, издержки взимания и чистый доход. Далее, бюджет может быть пространный и сокращенный. Пространным называется такой, в котором указаны не только собственно государственные доходы и расходы, но и имеющие специальное назначение, как, напр., средства земств, провинций, городов, общин, идущие на их местные потребности, также и специальные средства разных административных ведомств. Такие средства необходимо должны быть дополнением общего бюджета, потому что они служат к сокращению расходов из общих сумм и в соединении с ними указывают, во сколько действи-

173

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

тельно обходится народу все государственное и местное управление. В сокращенный бюджет вводятся те только суммы, которые поступают и выдаются за счет самого государства.

Большинство бюджетов, существующих в настоящее время в европейских государствах, принадлежит к сокращенным бюджетам, т.е. в них вносятся только все действительно за счет государства производимые расходы и получаемые доходы. Затем к этим бюджетам присоединяются иногда и средства некоторых отдельных учреждений и местные сборы. Некоторые государства держатся еще системы чистых бюджетов, т.е. таких, в которых выводятся доходы с предварительным исключением издержек их взимания. Таков, напр., бюджет баварский и некоторых других мелких немецких государств.

В вопросе о составе бюджета есть еще важный вопрос о разделении его на часть постоянную, консолидированную, и на часть изменяющуюся. Идея консолидированной части в бюджете возникает из того, что некоторые доходы и расходы являются в бюджете в довольно постоянной величине. Так, к консолидированной части его можно отнести все малоизменяющиеся доходы и все те статьи расходов, которые вытекают из общего строя государственного управления, сами по себе ясны, довольно постоянны в своих цифрах и не могут быть отложены, несмотря даже на несогласие законодательной власти. Сюда можно отнести расходы на содержание верховной власти и всего служебного персонала, расходы на уплату процентов погашения по государственному долгу и прочие неизбежные статьи. Такое деление бюджета на части консолидированную и изменяющуюся значительно упрощает и сокращает процесс его обсуждения, а правительству в государствах конституционных дает больше самостоятельности в его действиях. Палаты в случае несогласия с некоторыми статьями рассматриваемого бюджета не будут вынуждены отвергать его в целом составе и не могут, таким образом, оставить правительство без бюджета. Иначе они испытывают нравственное принуждение утвердить бюджет, хотя бы и неправильный, потому что нельзя же приостановить движение всей машины государственного управления.

Деление бюджета на изменяющуюся и консолидированную части принято уже с конца прошедшего столетия в Англии. Консолидированная часть составляет здесь весьма крупную сумму – около 3/4 всех государственных расходов и доходов. Пересмотр всего бюджета может возникнуть там лишь тогда, когда создана вполне необходимость изменить, дополнить или развить всю систему финансового хозяйства. Во Франции в 1820-х годах также был поднят вопрос о консолидированном бюджете, но остался нерешенным, так что в настоящее время только в Англии и Голландии существует такое разделение бюджета.

Составление бюджета производится следующим образом: каждое отдельное ведомство посылает в Министерство финансов частную смету своих

174

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

доходов и расходов. Министерство на основании этих смет составляет общий государственный бюджет. Общепринятые правила, касающиеся состава бюджета, следующие: бюджет должен выражать собою всю совокупность доходов и расходов государства; но из него могут быть выделяемы, как мы уже упомянули, так называемые специальные средства; они должны быть, однако, помещены в особом приложении к бюджету. Затем относительно величины доходов и расходов надо держаться тех данных, которые могут быть выведены из постоянных данных или из опыта прежних лет. Так, напр., если взять среднюю величину из прежних доходов и расходов и принять во внимание степень их возрастания, то можно вывести средние цифры, которые, конечно, не будут абсолютно верны, но всетаки достаточно прочны. Расходы обыкновенно разделяются по их характеру на расходы обыкновенные и чрезвычайные; те и другие должны быть поставлены в росписи отдельно. Затем требуется, чтобы все статьи, имеющие связь и отношение между собой, были соединены ссылками и примечаниями. Далее, так как общий бюджет составляется из так называемых частных (министерских) смет, то желательно, чтобы эти отдельные росписи были составлены по возможности сходно, т.е. по однообразным нормам; далее, – чтобы они составлялись на определенные одинаковые сроки. Затем сам порядок распределения доходов и расходов в каждом ведомстве должен быть по возможности сходен с порядком, усвоенным из общей росписи, чтобы Министерству финансов при сведении общих цифр не предстояло слишком большого затруднения отыскивать каждую статью. Внешняя форма этих росписей должна быть удобопонятна; особенно важно в этом отношении установление хороших подразделений: слишком большие отделы ведут за собою неясность, равно как и слишком мелкие. В порядке распределения статей доходов точно так же придерживаются деления на доходы обыкновенные, или постоянные, и чрезвычайные. По каждой статье дохода должна быть показана общая ее сумма, издержки взимания и чистый доход. Расходы можно при том распределить двояко: или они могут быть распределены по роду потребностей, причем не обращается внимания для удовлетворения потребностей какого ведомства они предназначаются; или же, наоборот, как обыкновенно делается, расходы классифицируются по самим ведомствам, на потребности которых они употребляются. Так, напр., расходы на народное просвещение из всех ведомств, т.е. Министерства народного просвещения, Министерства финансов, путей сообщения, горного и т.д., могут быть сведены в одну общую рубрику под общим названием – расходы по народному просвещению. Но так как распределение расходов по отдельным министерствам представляет больше практического удобства, то обыкновенно и держатся этой системы. Относительно указания расходов можно рекомендовать бόльшую дробность, потому что доходы получаются на основании определенного закона, между тем как в

175

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

расходах нет такой правильности, постоянства; поэтому указание сумм даже мелких расходов весьма важно при суждении об их полезности. К каждой частной смете присоединяется объяснительная записка, в которой делаются те пояснения, которые окажутся необходимыми для скорейшего и точнейшего уразумения ее. Из этих объяснительных записок составляется Министерством финансов общая записка ко всему государственному бюджету. Затем проект бюджета идет на рассмотрение законодательных учреждений, которые обсуждают его во всех подробностях. Участие же верховной власти выражается формальным актом утверждения бюджета, вследствие чего он делается финансовым законом. Этот финансовый закон уполномочивает министра финансов открывать кредиты каждому ведомству, т.е. открывать ему пользование средствами казны настолько, насколько оно разрешено бюджетом.

Бюджет должен иметь силу на известный период времени; отсюда являются периоды в финансовом хозяйстве, которые можно разделить на два вида: один счетный, другой бюджетный, или финансовый. Под первым надо разуметь время, назначаемое для сведения всех счетов по данному бюджетному периоду. Основанием к установлению счетного периода служит то обстоятельство, что с окончанием бюджетного срока не все статьи доходов и расходов могут быть выполнены окончательно и получения и выдачи по старому бюджету продолжаются еще некоторое время по истечении того года, на который он дан. Вот почему для заключения счетов принято к нормальному годичному сроку действия бюджета прибавлять еще несколько месяцев, что в общем и составляет счетный период.

Финансовым периодом называется тот срок, на который бюджет назначен. Счетный период, следовательно, длиннее финансового. Обыкновенно бюджет дается на год, но есть примеры и более продолжительных финансовых периодов. Понятно, что продолжительные сроки действия бюджета возможны только в маленьких государствах, где нет значительных перемен в движении государственного хозяйства. Так, это мы видим и в действительности: двухгодичный срок существует в Баварии, Бадене (до 1864 года бюджет в Баварии назначался даже на 6 лет), трехгодичный – в Вюртемберге и Саксонии. Начало бюджетного периода не всегда совпадает с началом административного года, т.е. с 1 января. Иногда финансовый период начинается с другого месяца, применяясь ко времени созыва парламента в конституционных государствах. Так, финансовый период начинается с января и продолжается по январь в Австрии, Франции, Бельгии и у нас, в России, т.е. совпадает с административным годом. В Англии и Пруссии он начинается с 1 апреля; в Испании, Португалии, Вюртемберге – с 1 июля, в Баварии – с 1 октября. Продолжительность счетного периода также не везде одинакова: так, у нас, в Австрии прибавляется к бюджетному году еще 3 месяца: к концу марта все счета должны быть закончены и остатки от сумм прошедшего года считают-

176

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

ся свободными ресурсами нового года. В Пруссии счета низших касс продолжаются до 10 февраля, а центральных – до 15 марта. Во Франции счет доходов истекшего года продолжается до 31 июля, а расходов – до 31 августа; в Бельгии – до 31 октября нового года. Этот крайний спрок заключения счетов не нарушает, однако, права кредиторов казны на получение следуемых им денег. Но чтобы эти требования не могли приводить финансовое ведомство в затруднение, назначается обыкновенно крайний срок для предъявления таких требований; так, напр., во Франции и Бельгии крайний срок, в течение которого могут быть представлены требования в счет сметы ближайшего истекшего финансового года, определен в 4 года, в других же государствах короче. Вообще до истечения срока гражданской давности должны быть ассигнуемы на это суммы, чтоб внезапными требованиями финансовое управление не было поставлено в затруднение.

Исполнение бюджета возбуждает следующие важные вопросы: а) вопрос о бюджетных кредитах; b) о так называемой специальности бюджета и с) о дефицитах, оказывающихся в бюджете. Рассмотрим каждый из них по порядку.

а) Кредит открывается каждому ведомству, как мы уже имели случай заметить, министром финансов, в размерах, указываемых бюджетом. Разли-

чают кредиты обыкновенные и чрезвычайные.

Обыкновенный кредит есть не что иное, как сумма, назначаемая на известную потребность на основании соображения всех действительных потребностей, не выходящих из ряда обыкновенных. Чрезвычайный кредит является тогда, когда потребности переходят за предел, предусмотренный государственною росписью. Получение средств в виде чрезвычайного кредита обусловливается соблюдением такого же порядка, который соблюдается при ассигновании обыкновенных кредитов, т.е. каждое ведомство должно испросить чрезвычайный кредит законодательным порядком, обращаясь сначала к министру финансов, который вносит свои соображения в законодательное учреждение; последнее, рассмотрев их, представляет на утверждение верховной власти. Характеристика этих кредитов та, что обыкновенный кредит составляет расходы малоизменяющиеся, постоянные; чрезвычайный же кредит составляет расход, обыкновенно весьма крупный, являющийся внезапно на неопределенное время и могущий исчезнуть по устранении причины, его вызвавшей. Употребляют еще термин кредит дополнительный и др. Впрочем, все это суть разные виды и степени чрезвычайного кредита, т.е. вообще разные сверхсместные назначения.

b) Требование специальности бюджета состоит в том, чтобы суммы, назначаемые на расходы по известным предметам, употреблялись именно на те предметы, на которые они назначены, и не были бы самой администрацией произвольно переносимы из одной статьи бюджета в другую. Основание

177

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

для специальности бюджета можно вывести из того, что вследствие обсуждения бюджета законодательным путем образуется как бы договор между народом и правительством, в силу которого народ дает определенные средства для удовлетворения каждой потребности; если остается излишек, то он должен составлять свободные ресурсы гос. казны; если же обнаружится недостаток средств, то в силу того же соглашения ассигнуются потребные средства законодательным же порядком. Это требование специальности бюджета составляет непререкаемое правило в учении о бюджете, потому что только она дает возможность следить за действительностью расходования сумм на те именно предметы, на которые они назначены. Если Министерство финансов или другие ведомства будут произвольно тратить средства, не соблюдая специальности назначений, то легко может случиться, что они, повинуясь какому-нибудь увлечению или влиянию, удовлетворят свыше меры потребности не особенно важные и не будут в состоянии удовлетворить потребности более насущные. Так как, однако, цифры бюджета назначаются более или менее приблизительно, то легко может оказаться по какой-либо статье расхода недостаток в сумме, может оказаться и излишек, а потому безусловное требование, чтобы администрация не выходила из пределов своих кредитов, не совсем осуществимо: оно слишком затрудняло бы деятельность администрации; ей приходилось бы то и дело обращаться к законодательному порядку и только с утверждения верховной власти получать право обращать на другое назначение даже самые небольшие суммы. Специализацию бюджета, впрочем, и не принимают в таком обширном смысле, а понимают ее лишь как некоторое ограничение права администрации свободно переносить суммы с известных более крупных статей, на другие или из одного министерства в другое иначе как законодательным порядком; но затем в пределах одного и того же ведомства переводить избытки сумм с одного назначения на другое, где назначенного кредита оказалось мало, обыкновенно предоставляется главным начальникам ведомств – министрам.

(Специальность или специализацию в бюджете не нужно смешивать со специальными бюджетами и специальными средствами отдельных ведомств, о которых было говорено выше.)

с) Наконец, третий вопрос, касающийся исполнения бюджета, это – о дефицитах, которые могут обнаружиться при его выполнении или при самом проектировании его. В случае невозможности достигнуть равновесия между доходами и расходами в бюджете, так как весьма часто случается, что средства для покрытия государственных потребностей оказываются недостаточными, в бюджете может быть предусмотрен дефицит и, следовательно, должны быть указаны средства для его покрытия.

Некоторые писатели различают дефицит хронический и острый. Первый повторяется последовательно из года в год и чрезвычайно вреден, так

178

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

как заставляет государство жить за счет будущих поколений. Острый дефицит – явление единовременное, происходящее вследствие чрезвычайных обстоятельств. Отсюда и средства покрытия дефицита различны: в случае постоянных или частых дефицитов необходимо для восстановления равновесия между приходом и расходом или сокращение некоторых расходов, которые могут быть признаны излишними, или возвышение налогов, если это возможно. В случае же дефицита временного удобную меру составляет также продажа части государственной собственности (государственных земель) и, наконец, государственный кредит. Но за исключением кредита все эти способы имеют свои и притом весьма тесные пределы. Так, например, при спешной продаже государственного имущества выручка далеко не соответствует его стоимости; увеличение налогов часто бывает невозможно или не оправдывает ожиданий. Сокращение расходов весьма хорошая, но не всегда возможная мера.

Впрочем, дефицит является большею частию как чрезвычайный расход, как результат какой-нибудь особенной государственной потребности, поэтому и для покрытия этого рода потребностей необходима и чрезвычайная мера, и эта мера есть именно обращение к государственному кредиту, она оказывается самой плодотворной. Обращение к кредиту во временной нужде вполне и столь же естественно в государственном, как и в частном хозяйстве. В большинстве случаев дефицит является вследствие войны, вследствие содержания слишком большой, дорогостоящей армии, не по силам страны, а иногда вообще вследствие трат на такие предметы, без которых можно обойтись.

В том случае, когда расходуемые различными ведомствами суммы в течение года оказываются недостаточными, их частные дефициты покрываются дополнительными кредитами, т.е. отдельным учреждениям и лицам ассигнуется сверх суммы, означенной в бюджете, еще известного размера сумма. На этот случай в бюджете иногда определяется особенная сумма под названием «суммы на непредвиденные или экстраординарные расходы». Но такое назначение едва ли можно одобрить, потому что размер этих непредвиденных расходов предусмотреть довольно трудно. Если расходы скольконибудь постоянны, если они держатся известной нормы, то нет основания назначать на непредвиденные расходы особенной суммы; государству следует просто возвысить эту норму и держаться ее. Понятно, что такие «частные» дефициты неважны в сравнении с действительным бюджетным дефицитом, когда общий итог расходов оказывается больше итога доходов. Устранение такого дефицита составляет священную обязанность правительства, сознающего интересы своего государства. Невозможность, на которую иногда любят ссылаться, зачастую бывает лишь воображаемая.

Бюджеты утверждаются в разное время; так, во Франции бюджет должен быть утвержден за 10 месяцев до приведения его в действие. Такой от-

179

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

даленный срок утверждения бюджета имеет то неудобство, что в течение этих 10 месяцев могут появиться разные новые потребности, которых при составлении бюджета нельзя было предусмотреть. В других государствах срок этот гораздо ближе; к началу нового финансового года; так, в Австрии бюджет должен быть утвержден до начала года за 4 месяца, но там этот срок не всегда соблюдается, напр., бюджет 1872 года был утвержден только в июне того же года, а не в сентябре 1871 года, как бы следовало. В Пруссии бюджет утверждается в начале того самого года, на который он составлен, что влечет за собой несколько времени безбюджетного управления.

Обзор порядка установления бюджетов

вглавных государствах Западной Европы

Вгосударствах Западной Европы право подданных участвовать в установлении бюджета выражается в обсуждении его народным представительством и в требовании специализации бюджета. Первоначальные соглашения подданных на дарование правительству средств для известных целей состояли в том, что подданные в лице сословных чинов при обращении к ним правительства с просьбою о пособии в виде налога соглашались на известный с них сбор. Дальнейшего затем контроля со стороны сословных чинов, которые выражали тогда до некоторой степени народное представительство, не было. Употреблять собираемые подати именно на те потребности, на которые они испрашивались, предоставлялось на совесть правительства. Главный источник доходов государства составляли прежде не налоги, не сборы с народа, а государственные имущества и разные промышленные предприятия, в пользовании доходами от которых правительство было совершенно независимо; только в особенных случаях корона обращалась к народу с требовани-

ем налогов как пособия – (aides, Steuern, subsidia, benevolences и пр.).

ВАнглии впервые в XVII столетии принято парламентом за правило обсуждать и употребление доходов, чем и положено начало выработке правильно организованного бюджета. Бюджетом в Англии собственно называется та речь, которую произносит канцлер казначейства в Палате общин о балансе доходов и расходов на будущий год, после того как палата уже утвердила внесенные им сметы главных расходов (т.е. на армию и флот). Начинается дело тем, что при открытии сессии вносятся эти сметы. Палата делает постановление, что королеве нужно дать средства на удовлетворение потребностей. Затем начинается обсуждение смет. Для подробного обсуждения палата превращается в комитеты, что весьма характерно. Различие между палатой в обыкновенном ее виде и в виде комитета состоит в том, что в палате каждый член может говорить по данному вопросу только один раз, тогда как в комитете – сколько угодно; притом в нем могут говорить и чи-

180

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

новники правительства, тогда как в палате они могут говорить только тогда, когда их спросят. Палата сперва действует как Комитет расходов, а потом уже как Комитет средств для покрытия расходов. Когда палата в качестве Комитета расходов рассмотрит смету их, тогда она собирается уже как палата и здесь постановляет окончательное решение. Тут оканчивается работа этого первого комитета и начинается действие палаты в качестве Комитета средств. Здесь-то канцлер казначейства произносит речь, которая называется бюджетом. Когда деятельность обоих комитетов закончена, палата делает свое постановление о средствах, потребных на будущий год, которое называется Appropriations-Act'ом; этим актом королеве обеспечиваются средства покрытия расходов, с оговоркой, что употребление на иные цели, помимо назначения, недействительно. Но палата не входит в рассмотрение доходов консолидированного фонда, ни расходов, из него производимых. К расходам консолидированного фонда относятся содержание королевы, судей, посланников, пенсии, некоторые расходы административные, расходы по государственному долгу и др. Точно так же относительно доходов рассмотрению палат подлежат только две статьи дохода: пошлины с чая и подоходный налог; все остальные доходы считаются консолидированными. Доходы консолидированного фонда не указываются в бюджете. Но с 1861 г. отдельные финансовые законы о доходах соединяются в один общий закон об Inland Revenue, который и заступает место утверждения бюджета доходов. Собственно весь консолидированный фонд, т.е. доходы на удовлетворение постоянных расходов, составляет до 3/6 государственного дохода, так что только 1/6 доходов и около 1/2 расходов подвергаются ежегодной критике палат. Роль Палаты лордов в установлении бюджета очень ограниченна: money bill, утвержденный Палатою общин, Верхняя палата может принять или отвергнуть только в целом его составе; изменять же не может. Отчет об исполнении бюджета составляется очень быстро и вносится в парламент.

При обсуждении бюджета нередко возникает вопрос о праве палат и отдельных депутатов делать предложения о повышении средств или о внесении в бюджет новых предметов расхода. Против этого возражают обыкновенно, что правительство должно лучше знать, какие ему требуются средства и на удовлетворение каких потребностей должны быть они обращены. В Англии Палата общин имеет широкие права относительно как повышений, так и понижений, но обыкновенно вопросы, здесь возникающие, улаживаются соглашением между палатою и правительством. Ораторы иногда угрожают отказом в утверждении бюджета, но это случилось только один раз – в 1784 г., чем и было низвергнуто министерство Питта. Право уменьшать статьи требований правительства или, пожалуй, отказать в том или другом требовании его признается за народным представительством на том основании, что задача его – блюсти интересы плательщиков податей. Таким обра-

181

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

зом, роль правительства и палат в деле составления бюджета распределяется следующим образом: правительство обязано знать государственные потребности и исчислять размер средств, нужных для покрытия этих потребностей, а народное представительство дает утверждением бюджета разрешение на ассигнование известных средств. Центр тяжести при рассмотрении бюджета лежит в Нижней палате; она подробно обсуждает все статьи доходов и расходов; Верхняя же палата может только принять или не принять бюджет в целом его составе, входить же в подробности не имеет права. Смысл этого правила тот, что, как выражаются в Англии, «подати суть добровольный дар общин», представитель которых – Нижняя палата. Если бы не последовало соглашения между правительством и народным представительством, то, само собою разумеется, при отсутствии бюджета должно остановиться все финансовое хозяйство, подати не должны взиматься и плательщики вправе отказаться от их уплаты.

В государствах континентальных бюджет представляет более полную картину финансового хозяйства страны, чем в Англии, а во французском бюджете, кроме государственных доходов и расходов, вносятся и департаментские и общинные в особых дополнениях. Голосование налогов во Франции Генеральными штатами установилось уже с XIII столетия. В собрании Генеральных штатов 1789 г. было постановлено, что никакой сбор не может быть учрежден без согласия представителей народа и что финансовое ведомство обязано давать им отчет. Бюджеты при Наполеоне I представлялись Законодательному корпусу, но он не имел права обсуждать их, а просто открывал правительству кредит на всю требуемую сумму, которую Наполеон и распределял между министерствами. С 1814 года бюджет был основан на настоящих парламентских началах. Одним из спорных вопросов во Франции был вопрос о пределах специальности бюджетных кредитов. После некоторых перемен в этом отношении в 1861 году было установлено вотирование бюджета по секциям, т.е. по 55 отделениям министерств, вместо вотирования по министерствам. В 1869 году это заменено вотированием по главам, т.е. расходы каждого министерства разделены на главы, которые представляют подразделения еще более тесные, чем прежние секции, почему теперь специализация расходов стала еще больше. Французский бюджет очень подробен. В последние годы 2-й империи он подразделялся на 5 отделений: бюджет обыкновенный, бюджет погашения государственных долгов, бюджет специальный, бюджет чрезвычайный и бюджет по займу 429 млн. фр. Под именем специального бюджета разумеются бюджеты таких учреждений, которые имеют свои капиталы или доходы, таковы: Орден Почетного легиона, Касса вспомоществования армии, Касса морских инвалидов, Ведомство чеканки монет и медалей и др. Эти бюджеты помещаются в виде приложений к общему государственному бюджету. Теперь бюджет расходов состоит

182

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

из 3 частей: 1) Dèpenses gènèrales de l'Etat. 2) Dèpenses sur ressourses speciales (расходы департаментские, общин и др.). 3) Dèpenses rattachèes pour ordre au budget (прежние специальные бюджеты). На основании бюджета министр финансов открывает отдельным ведомствам кредиты, но так как эти ведомства не всегда достаточные средства, то во французском бюджете являются разные дополнительные кредиты под названиями дополнительных и чрезвычайных

(Crèdits supplèmentaires, complèmentaires et extraordinaires), чтобы покрыть в те-

чение года все необходимые расходы. Наконец, при исполнении бюджет изменяется еще разными поправками и получается budget rectificatif – пересмотренный иизмененныйЗаконодательным собранием вовремясамого исполнения.

Во Франции время, в течение которого бюджет исполняется, называется exèrcice, в отличие от annèe, т.е. годового периода, на который бюджет действительно назначен. Exèrcice (т.е. счетный период) продолжается для доходов от 1 января по 1 августа, а для расходов – по 1 сентября следующего года. Exèrcice clos называются невыполненные части бюджета, окончально заключенного. Невыполненные расходы вносятся в следующие бюджеты еще в течение 5 лет, и эта часть называется: Service des exercices clos. Exercice pèrimè бывает тогда, когда и этот срок истек, в таком случае деньги не выдаются уже кредиторам казны иначе, как по решению Государственного совета, на основании которого эти уничтоженные кредиты вносятся в бюджет новой статьей. Указание таких статей расхода и называется service des exercices pèrimès. Отчет по исполнению бюджета составляется министром финансов из отчетов министерств. Есть общий финансовый отчет

(compte general) за календарный год, и окончательный (compte definitif) за весь сметный период.

Бюджет Австрии получил определенную форму со времени Иосифа II. После изменений в конституции, сделанных 22 декабря 1867 г., он разделяется на общий бюджет Империи и на бюджеты венгерской и немецкой половин. В этих двух бюджетах выставляются как доходы, так и расходы; в бюджете же Империи выставляются только расходы, а доходов не показывается (кроме общего имперского дохода – таможенного), так как он почерпает свои средства главным образом из средств тех двух бюджетов. В нем указаны расходы на содержание военных сил, министерств: иностранных дел, финансов и контроля. По закону 1870 г. Цислейтания дает на имперские расходы 68,6 %, Венгрия – 31,4 %. Кроме того, в Австрии существует род французских бюджетов – бюджеты учреждений, имеющих свои специальные средства. Затем в Австрии есть бюджеты отдельных провинций, которые указываются в приложении к бюджетам обеих половин Империи, и бюджеты общин. В Австрии при составлении бюджета прежде всего в нем указываются потребности и затем уже изыскиваются средства их покрытия. В бюджетах обеих половин Империи отдельно ставятся расходы на содержание импера-

183

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

тора, на государственный долг, пенсии и некоторые другие. Прочие разделяются по министерствам. Отчет составляется высшим контрольным учреждением. Бюджет стал гласным с 1862 года.

Установление бюджета в Пруссии при абсолютной монархии принадлежало исключительно королю. Прежние сословные чины имели право обсуждать учреждение налогов; но это право было довольно фиктивно; напр., при отказе в 1703 году Фридриху I в исполнении его требования о новом налоге он приказал не распускать Landtag'a до тех пор, пока тот не утвердит требуемого налога. До 1820 г. бюджет не был публикуем, и только с этого времени было положено основание его правильному устройству и постановлено публиковать его каждые три года. В силу этого бюджет в 1821 году был в 1-й раз опубликован, затем публикация была временно прекращена и возобновлена

с1829 года. Новый закон издан в 1850 г.

Вэтом бюджете сначала излагаются доходы, а потом уже расходы, и притом те и другие – не по источникам, а по министерствам. Рассматривается он сперва в Нижней палате (для этого может быть составляема в палате особая комиссия); утверждается или отвергается в целом его составе Верхнею палатою, где для рассмотрения его образуется комиссия из 25 человек; наконец, утверждается королем. Параллельно с рассмотрением бюджета рассматривается палатой отчет за прошлый год; он-то и служит основой поверки новых требований.

Государственная роспись в России. Сведения о старинных наших сме-

тах государственных доходов и расходов скудны. Есть, однако, положительные сведения о существовании «годовой» большой сметы доходов и расходов – в первые годы царствования дома Романовых. Так, в одной грамоте 1623 г. говорится о присылке сметы, «чтобы затем наша годовая большая смета и приходная и окладная книга не стала». Но неизвестно, существовали ли какие-нибудь узаконенные правила для составления этих смет. Вероятно, это были весьма поверхностные своды доходов и расходов, вроде тех табелей и окладных расписаний, которые сохранились в архивах от XVIII столетия. – Из эпохи Петра Великого имеется указ 27 января 1710 г., которым повелевается «сложить приход с расходом... и что за всем останется или недостанет». Более положительные заботы о своде во-едино сведений о дохода и расходах государственных встречаются во 2-й половине прошедшего столетия: так, указом императора Петра III (23 мая 1762 г.) затребованы были от всех заведующих ведомств сведения о доходах и расходах. Из царствования Екатерины II имеется несколько ведомостей и табелей государственных доходов и расходов. Первая известная – относится, кажется, к 1769 году. С учреждением в 1779 г. должности Государственного казначея (временно порученной Генерал-прокурору), на него возложено по прошествии каждого года подавать Имератрице ведомость о доходах, расходах и недоимках, а перед

184

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

началом года – табель о доходах, расходах и остатках. Постоянных правил для составления этих табелей, кажется, не было. В 1802 г., с учреждением министерств обязанность составления государственной росписи возложена на министра финансов. Но подробные правила для составления росписи даны лишь в Наказе министру финансов 1811 г. (25 июля). Наказ этот вошел и в действующее законодательство (Св. зак. Т. I, Учреждение М. финансов). С издания этого наказа, кажется, и можно только считать у нас начало регулярных государственных росписей доходов и расходов, с рассмотрением их законодательным порядком. Наказ особенно указывает на «правильное назначение расходов» и для этого предписывает министру финансов составить им общую подробную смету (т.е. Finanzplan) по сложности минувших лет в постоянной монете и соображаясь с этою сметою, составлять годовую финансовую смету, применяясь к требованиям министерств. (Сметы министерств должны были доставляться к министру финансов не позже 15 октября.) Так как те времена были обильны войнами, то и образцовую смету надлежало составить применительно к расходам военного времени. Цель общей сметы состояла в том, чтобы на основании общих выводов расходов за предшествующие годы можно было судить о расходах настоящих, видеть их приращение или уменьшение в будущем и, если нужно, принимать способы к их сокращению. В этой смете расходы подразделялись: 1) по управлению, т.е. по министерствам или ведомствам; 2) по пространству: государственные, губернские, уездные и волостные; 3) по степени нужды: необходимые, полезные и избыточные и 4) все по времени появления их: обыкновенные и чрезвычайные, постоянные и изменяющиеся.

Министр финансов, однако, затруднился составить такую общую смету, но Департамент государственной экономии предложил ему все-таки составить ее, насколько можно. Общая смета заключала в себе только расходы; годовая – и доходы. Для нее Наказ ставит главным требованием соразмерность доходов с расходами и предоставляет министру финансов сокращать все не необходимые расходы, а если нельзя – то обращаться к приумножению доходов. При этом ему указывается обращать внимание на то, чтобы новые источники доходов не приносили ущерба благосостоянию народа, не истощали народного богатства; чтобы они не затрагивали капиталов, а падали бы на чистые доходы; чтобы взимание налогов совершалось с наименьшими издержками и наибольшим удобством для правительства и народа; чтобы все сборы были распределяемы между всеми классами общества соразмерно материальному благосостоянию и выгодам каждого из них (ст. 840–845 Наказа министру финансов).

Составленную смету министр финансов в ноябре месяце обязан был вносить в Государственный совет со своими замечаниями и разными приложениями. Здесь она рассматривалась в особом комитете и через Общее соб-

185

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

рание Г. с. восходила на высочайшее утверждение. Гос. роспись не публиковалась, составляла тайну. (Как, и выражено положительно в одном постановлении 1830 г.: «министр ф. ежегодно сообщает гос-му контролеру список с государственной росписи, который у него сохраняется в такой же тайне, как и в Министерстве финансов.) После высочайшего утверждения смета рассылалась по министерствам, губерниям и округам; каждое ведомство при отсутствии единства кассы получало определенные ему по смете средства на руки. Впоследствии было еще постановлено, что никто, кроме министра финансов, не имеет права входить с докладом о сверхсметных кредитах (исключая министров: военного, морского и иностранных дел).

Государственная роспись перестала быть для публики тайною только с изданием в 1862 г. 22 мая новых правил порядка составления росписи вместе с новыми правилами кассового устройства.

Существенный недостаток наших прежних государственных росписей заключался в том, что они содержали в себе далеко не все суммы доходов и расходов, которые оказывались на самом деле. Так, специальные средства отдельных ведомств, составляя полную собственность этих ведомств, не принимались в расчет при составлении государственной росписи. Затем, в классификации статей не было строгой системы; действительная производительность каждой отрасли доходов не была известна, так как расходы по взиманию доходов не были отделены от расходов по управлению. Росписи не были достаточно подробны, а с другой стороны – были весьма запутанны; приходилось по необходимости соглашаться с цифрами, иногда очевидно неправильными, так как исследовать их правильность или неправильность было чрезвычайно затруднительно.

Относительно невыхода из пределов кредитов, правда, были установлены некоторые правила, но мало имевшие силы. Так, напр., относительно дополнительных назначений существовало правило, что назначения, превышающие 300 рублей, должны были рассматриваться в Государственном совете; но по издержкам, требующим тайны, можно было непосредственно обращаться к верховной власти. Относительно замены одних сумм другими, относительно переноса кредитов господствовал полный произвол, так как относительно специальности назначений вовсе не было правил: употребление средств, назначенных по росписи, предоставлялось усмотрению министерств. Министр мог истребовать все свои кредиты и держать их неизрасходованными по нескольку лет. Поэтому у иных ведомств лежали большие суммы неизрасходованными, между тем как для покрытия потребностей других ведомств недоставало средств. Наконец, при отсутствии срока закрытия кредитов не было возможности знать действительное положение финансов. Все это и побудило правительство озаботиться составлением новых правил для государственных росписей.

186

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

Хотя основные черты этих правил содержатся уже в Наказе министру финансов, но новые правила подробнее определяют порядок составления государственной росписи, которая здесь впервые так названа. Одна из основных мыслей этих правил та, что государственная роспись есть исчисление всех расходов государства и источников их покрытия. Ни одна цифра доходов и расходов, кроме земских, из общей государственной росписи ныне не исключается.

Форма общей государственной росписи и частных смет, из которых она составляется, представляет распределение доходов и расходов по ведомствам; рассматривается роспись законодательным порядком; через министра Финансов роспись идет в Государственный совет, в Департамент госуд. экономии, а затем через Общее собрание Государственного совета на высочайшее утверждение; после чего роспись публикуется в Сенатских ведомостях. Затем начинается ее исполнение. Каждому ведомству министр финансов открывает кредит в размере, назначенном в росписи. Никакой расход, не указанный в росписи, допущен быть не может. Впрочем, наша государственная роспись далеко не представляет непреложной нормы: при исполнении ее допускаются сверхсметные кредиты в весьма значительных размерах; но эти кредиты испрашиваются законодательным порядком.

Перенесение по главным подразделениям (параграфам смет) не допускается. Если же в одном из параграфов окажется недостаток средств, а в другом – излишек, то перенос совершается законодательным порядком, но затем в пределах параграфов (по статьям) передвижение сумм предоставляется вообще министрам, а по военному ведомству – также Военному совету, главнокомандующим (по интендантской части), командирам корпусов и ге- нерал-губернаторам (по провиантской части); Совету гл. управления военноучебных заведений по его ведомству. Относительно срока распоряжения кредитами было постановлено в правилах 1862 года (на первые два года), что он продолжается с 1 января по 31 декабря. Если ко времени окончания действия сметы кредиты не израсходованы, но сделано уже распоряжение о выдаче денег, то право распоряжения ими не прекращается и выдача их производится по 30 июня, а в военном ведомстве – по 31 июля; если же распоряжения о выдаче не сделано, то эти кредиты закрываются. По правилам 1869 года льготный срок для окончания финансовых операций назначен для всех ведомств по 30 апреля, для военного же ведомства – по 31 мая; но для того чтобы ведомства могли свести свои счета к определенному времени, кредиты второстепенных распорядителей закрываются 11/2 месяцами раньше, нежели для центральных управлений. Относительно доходов по правилам 1862 г. недоимки по так называемым окладным сборам, поступающие до истечения льготного срока, причисляются к суммам истекшего года; недоимки же, поступающие по окончании льготного срока, причисляются уже к доходам те-

187

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

кущим. По доходам неокладным сроки эти допускаются только тогда, когда уплатарассрочена; вовсехжедругих случаяхсчетызаканчиваются31 декабря.

На основании Общего учреждения министерств министр финансов представляет государю императору ежегодно отчет об операциях по Министерству финансов. Кроме общего годового отчета он же представляет к 1 мая в Государственный совет годовой кассовый отчет об оборотах государственного казначейства. Независимо от этого отчета, по правилам 22 мая 1862 г., государственный контролер представляет к 1 октября Государственному совету общий отчет по исполнению росписи и замечания относительно сметы на будущий год. Отчет и замечания, представляемые государственным контролером, служат для соображений при рассмотрении новой росписи.

Кредиты в бюджет различаются на обыкновенные и сверхсметные. Обыкновенными кредитами называются те, которые назначаются на обыкновенные текущие надобности государства. Сверхсметные кредиты бывают: 1) дополнительные к суммам, уже назначенным в смете и 2) экстраординарные, которые назначаются на расходы, непоименованные в сметах. Притом это такие расходы, которых без крайнего вреда нельзя отложить. Кредиты испрашиваются законодательным порядком и при этом: 1) должны быть указаны причины, по которым таковая потребность не могла быть предусмотрена при составлении росписи, и 2) правительственное место, которое требует увеличения определенного ему кредита, должна снестись с министром финансов, который сообщает, может ли Гос. казначейство принять на себя покрытия и из каких средств. По отзыве министра финансов министры вносят свои представления вместе с его отзывом в Государственный совет; но прежде доклада Гос. совету представление препровождается еще на рассмотрение государственного контролера; впрочем, по кредитам экстраординарным такое препровождение доклада к гос. контролеру делается только тогда, когда Государственный совет признает это необходимым.

Так как общая государственная роспись есть нечто иное, как совокупность всех смет, которые составляются отдельными ведомостями, то необходимо, чтобы эти сметы были составлены все в одинаковой форме для удобства сведения их в одну и были представляемы в один и тот же срок. Сметы эти, по рассмотрении каждая, в совете соответствующего министра, препровождаются к 1 сентября (а по провиантскому ведомству и военно-учебных заведений – к 1-му и даже 15 октября) в М-во финансов, в Г. контроль и в Г. совет.

Частные сметы министерств или ведомств должны состоять из краткого перечня доходов и расходов, подробной сметы, приложения и объяснительной записки. Перечень слагается из перечисления доходов и расходов в более общих итогах, поддерживаясь только главных подразделений (§§). Подробная смета заключает в себе подробные указания доходов и расходов по

188

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

§§, статьям и пунктам с нужными объяснениями. В приложении заключаются разные подробности, расчеты и соображения более обширные. В объяснительных записках излагается круг денежных оборотов ведомств; указывается на то, увеличивается ли какая-нибудь статья или уменьшается; вообще делаются разные выводы и соображения, касающиеся сметы.

Главные подразделения в сметах относительно доходов составлют окладные и неокладные доходы. Окладными доходами называются такие, которые всегда могут быть исчислены на основании положений и окладов. Неокладными доходами называются такие, которые не подлежат строгому определению, потому что зависят от разных случайных обстоятельств; при определении их приходится держаться средней цифры. Иначе сказать первые – налоги прямые, вторые – косвенные. В отделе расходов показываются расходы по общему государственному управлению (расходы по взиманию доходов с 1873 г. не показываются в государственной росписи), расходы хозяйственно-операционные, т.е. такие, которые обусловливаются самою деятельностью учреждений и служат для выполнения их целей, и разные расходы, которые по характеру своему не могут быть отнесены к какомунибудь определенному отделу. (До 1879 года делалось еще подразделение на расходы: 1) постоянные, 2) временные и экстраординарные.)

По всем статьям сметы должны быть приведены объяснения для удостоверения правильности назначений, указания законов и высочаших повелений, служащих им основанием. Удостоверением правильности цифр расходов служит перечисление личного состава управлений и подробности по хозяйственной части; для расходов менее значительных – средние выводы по 3-летней сложности и т.д. По отделу окладных доходов принимаются в соображение законы, табели, раскладки и т.п.; по доходам неокладным – законы, определяющие их размер, поступления предшествующего года, пятилетняя или трехлетняя (относительно доходов случайных) сложность.

В особенных приложениях к сметам министерств показываются специальные средства каждого и предполагаемые из них расходы. Эти специальные средства составляют довольно обширную категорию средств и существуют почти по всем ведомствам. Их три разряда: к первой категории принадлежат сборы и доходы сословные, ко второй – сборы и доходы содержимых из особых источников благотворительных и т.п. учреждений; к третьей – специальные сборы и доходы разных ведомств. Таковы, напр., по I категории сборы и доходы сословные: в ведомстве духовном: капиталы и неопределенные доходы монастырей, архиерейских домов, соборов и пр., сборы: кошельковый, кружечный и т.п.; суммы попечительства о бедных духовного звания; 2) в Министерстве внутр. дел: доходы с городских и т.п. капиталов, сбор по квартирной повинности, сбор с Нижегородского ярмарочного двора; еврейские – коробочный и свечной сборы – и разн. др.; 3) по Мин. народного

189

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

просв.: суммы, поступающие от дум и купечества на содержание учебных заведений; 4) по М. государственных имуществ: капитал продовольственный; иностранных поселенцев, разные крестьянские капиталы и пр. 5) по М. финансов: земские сборы; 6) по М. военному: капиталы казачьих войск. По II категории – сборы и доходы разных учреждений: доходы приказов общественного призрения, учреждений Императрицы Марии, Комитета о раненых, Комитета призрения заслуженных гражданских чиновников, Императорского Человеколюбивого Общества. По III категории доходы собственно специальные: 1) в православном духовном ведомстве: проценты с капиталов западных епархий, свечной сбор, сбор за венчики и разрешительные молитвы, полагаемые на умерших (это все специальные доходы духовно-учебного управления); сборы со своекоштных воспитанников и др.; 2) в М. вн. дел: доходы губернских типографий, доходы от разных изданий министерства и др.; 3) по М. н. просвещения: доходы типографий; суммы, вносимые дворянством на содержание учебных заведений; сборы с евреев на их учебные заведения и др.; 4) по военно-учебным заведениям: проценты с пожертвованных капиталов и с имений, суммы – из Кабинета Е. И. Величества, из Комитета о Раненых, доходы типографий и др.; 5) по М. путей сообщения: вспомогательные капиталы на устройство городов, сборы судоходных расправ, артельная, образная и др. суммы; 6) по М. гос. имуществ разные пожертвованные капиталы и др.; 7) по М. финансов: тоже капиталы, доходы типографии; сбор с воспитанников Технологического института; 8) по М. юстиции: капиталы столичных коммерческих судов, капитал Спб. дворянской опеки, капиталы, пожертвованные училищу правоведения, Межевого института и др.; 9) по М. иностранных дел: некоторые пожертвования, доходы от продажи изданий Главного архива; 10) по морскому м.: Черноморский призовой капитал, разные пожертвования и пр.; 11) по ведомству почтовому: капитал, пожертвованный на воспитание детей сибирских почтовых служителей; 12) по М. военному: некоторые сборы для обеспечения чиновников провиантского ведомства, капитал, доходы типографий, суммы артельные, образные, церковные, и, наконец, 13) вообще по всем ведомствам суммы, принадлежащие церквам.

Обо всех этих специальных средствах составляются особые приложения к сметам. Впрочем, часть их вносится в общие сметы в виде пособий Государственному казначейству. В общую же государственную роспись они не попадают даже и в виде приложений. Вовсе не представляется Г. совету приложений о специальных средствах духовного ведомства даже и при частной его смете. Государственный контролер в отчете за 1872 г. впервые попробовал сделать перечень специальных средств ведомств. Их оказалось на сумму около 1081/2 млн.

В государственную роспись не вносится и еще многое, например, операция Государственного банка, Комиссии погашения государственных дол-

190

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

гов, Петербургской и Московской сохранных казен и Главного выкупного учреждения.

Составленные частные сметы отсылаются к государственному контролеру, министру финансов и в Государственный совет. Участие Государственного контроля ограничивается тем, что он поверяет сметы отдельных ведомств против действительного исполнения предыдущих смет и представляет свои заключения о них в Государственный совет вместе с обревизованным финансовым отчетом за ближайший год. Министр финансов сверяет доставленные ему сметы отдельных ведомств с законами и составляет общую государственную роспись, стараясь при этом о соразмерности доходов и расходов, указывая, какие предметы можно сократить, если соразмерность эта может быть достигнута сокращением расходов; если же сократить нельзя и предвидится дефицит, то он должен приискать и указать средства покрытия его. Поверка сметы самого М-ва финансов относительно согласия с законами делается Гос. контролем.

Составленная министром финансов роспись представляется к 1 ноября в Государственный совет. Здесь, в департаменте Государственной экономии, смета каждого ведомства и сделанные на нее замечания Министерства финансов и Государственного контроля обсуждаются в присутствии министра того ведомства, на смету которого сделаны замечания. Если при обсуждении сметы какого-нибудь ведомства, а также замечания министра финансов и гос. контролера произойдут несогласия с министром этого ведомства, то вопрос обсуждается вновь в присутствии министра финансов и гос. контролера. Если с рассмотрением сметы связаны вопросы о государственном кредите (напр., в случае дефицита), то Департамент государственной экономии соединяется с Комитетом финансов.

Для ускорения рассмотрения смет, они рассматриваются по мере поступления и раньше внесения общей росписи и отчета за прошедший год. (Приложения о специальных средствах ведомств также рассматриваются Государственным советом, причем обращается главным образом внимание на то, чтобы суммы специальных средств были употреблены именно на те цели, для которых они назначены.)

Из Департамента государственной экономии роспись препровождается с его заключением в Общее собрание Государственного совета и оттуда восходит на высочайшее утверждение (каковое совершается обыкновенно 30–31 декабря), после чего, по распоряжению министра финансов роспись публикуется в Сенатских ведомостях. Затем министрам открываются кредиты в Государственном казначействе.

Публикуется государственная роспись с присовокуплением доклада министра финансов и имеет 3 составные части: 1) общая роспись доходов и расходов в пространном виде, 2) свод росписи, т.е. более краткое сведение

191

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

статей в общих итогах и 3) приложение к росписи, где приводятся подробно доходы и расходы по каждому министерству и каждому предмету, впрочем, не в таком пространном виде, как они приводятся в частных сметах департаментов министерств. В приложениее (составляющем в сущности пространную роспись) в отделе доходов помещаются: в 1-й графе номера статей по порядку, во 2-й номера статей общей росписи, в 3-й графе показываются §§ частных смет по ведомствам, в 4-й поименовываются доходы по ведомствам и статьям, в 5-й – сметные назначения (цифры) будущего года, и в 6-й – сметные назначения предшествующего (текущего) года. Расходы показываются в приложении в том же порядке, как в общей росписи, с теми же подразделениями на номера и параграфы, на расходы по ведомствам и статьям; в 1-й графе – №№ по порядку, во 2-й – №№ старой росписи, в 3-й – §§ смет ведомств, в 4-й – предметы расходов по ведомствам и статьям, а в 5-й – цифры, предполагаемые на будущий год, в 6-й – назначение предшествовавшего года. Все это наконец сводится в общие итоги по §§, департаментам и отдельным ведомствам .

Всех §§ доходов в приложении 1881 г. имеется 159, §§расходов 418, а всех №№ доходовприложение имеет 186, в том числе под одним № все ведомство доходов Закавказского Края, заключающее в себе 18 §§. В отделе расходов имеется 487 №№ из них 49 – по Закавказскому Краю. Доходы и расходы этого края показываются в государственной росписи отдельно. Вовсе не входит в государственную роспись, даже и в отдельном виде бюджет Вел. Княжества Финляндского.

Финансовый отчет. По правилам 1862 г. министр финансов представляет ежегодно Государю Императору отчет о действиях и суммах по Министерству финансов, а о заключенной росписи составляет общий свод или финансовый отчет, который представляется в Государственный совет к 1 ноября вместе с новой росписью. В 1869 г. (24 ноября) постановлено, что Министерство финансов, независимо от вышеупомянутого отчета, представляет к 1 мая Государственному совету годовой кассовый отчет об оборотах Госу-

* На пятилетие 1873–1878 гг. сделан был опыт назначения военному и морскому министерствам предельных сумм: на 1873 год – для морского министерства около 251/2 млн. руб., а для военного с 1874 г. – 16929 млн. руб., с прибавкой 10 млн. руб. начиная с 1875 года, т.е. на остальные четыре года – по 179 290 000 руб., с тем чтобы из этих сумм не выходить, оставляя за собою могущие быть остатки в виде запасного фонда. Это нарушение принципа государственной росписи не принесло пользы, и действие предельных сумм для военного министерства прекращено с 1880 года, а по морскому министерству – с 1879 года. С 1873 г. в нашей росписи не показываются более расходы взимания; умолчание об этой существенной во всяком хозяйстве статье, конечно, нельзя считать усовершенствованием в области государственного финансового хозяйства.

192

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

дарственного казначейства. Отчет же об исполнении государственной росписи должен представлять уже не министр финансов, а государственный контролер к 1 октября вместе с замечаниями на сметы будущего года.

Отчеты Государственного контроля публикуются с 1866 г.

Историко-статистические данные относительно русских государст-

венных росписей. Более достоверные сведения о нашем финансовом хозяйстве начинаются с эпохи Петра Великого. В Полном собрании законов имеется указ 1710 г, данный Петром Ближней канцелярии; этим указом повелевается сличить государственные доходы и расходы. На основании этого сличения оказалось в среднем из 3 лет вывод доходов 3,13 м. и расходов 3,83 млн. руб. Затем в Полном же собрании законов помещена табель на 1720 г. Здесь исчислены разные доходы государственные, кроме подворной подати, а именно сборы: таможенные и кабацкие, табачный и трубочный, канцелярские сборы, оброчные и откупные статьи, доходы от передела монеты; в числе 14 видов канцелярских доходов поименованы: гербовые пошлины, сборы за приложение печати к царским указам, сборы с попов и дьяконов на содержание драгунских лошадей, сборы с неуказанного платья и бород и пр. В числе 17 видов оброчных сборов: сборы с бань, с пчел, с мостов и перевозов, с ледоколу и водопою, сборы с клеймения хомутов, шапок и сапог (сбор, ограничивавшийся 31/2 сотнями рублей), с продажи винограда, арбузов, огурцов и др. Более подробные «ведомости» о доходах и расходах мы имеем от второй половины прошедшего столетия, именно с 1762 по 1773 г., а за 1781–1796 гг. – табели о «доходах, расходах и остатках». Из этих ведомостей эпохи Екатерины II оказывается, что, несмотря на приращения доходов, особенно к концу этой эпохи, состояние казны было нецветущее. Например, по сведениям за 1785–1794 гг. оказывается в общей сложности дефицит около 1801/2 млн. руб. так что уже в то время дефицит в бюджете был довольно постоянный, а государственный долг к концу царствования Екатерины II возрос до

1261/2 млн. руб.

Еще в 1763 г. было предписано прекратить разные казенные работы и вообще сверхштатные выдачи, пока «доходы государственные не приумножатся». Сведения самого правительств о состоянии финансов были весьма неудовлетворительны; так, в 1764 г., по сведениям, доставленным прокурорами, государственный доход составлял не более 91/3 млн. руб., тогда как по другим сообщениям оказывался доход в 20 млн. руб. Свод доходов за 1768–1770 годы, сделанный по повелению императрицы Екатерины II, тоже далеко не отличается полнотою, потому что, несмотря на внушения Генералпрокурора, многие учреждения не доставили сведения; так, Синод, Иностранная коллегия, Адмиралтейств-коллегия, Коллегия экономии, Камерколлегия, Полицмейстерская Контора в Москве, Межевая канцелярия и мно-

193

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

го других, словом, 74 места, в том числе 39 городов, не доставили никаких сведений. Тем не менее за 1769 год из доставленных сведений, насколько было возможно, составлена ведомость с разделением доходов на окладные и неокладные доходы с подразделениями. В числе этих статей множество совершенно ничтожных.

Список доходов 1769 года представляет следующие подразделения, дающие понятие о составе и системе тогдашних доходов:

I.Доходы окладные непременные: подушная подать, сбор с раскольников, ясак и др., всего 22 статьи, 8,11 млн. руб.

II.Доходы окладные переменяющиеся: питейный сбор, откупные сборы

срыбных ловель, торговых бань и разн. др., горные подати, сборы с лавок, с

погребов и мн. др., охоботный сбор (доход от остатков при молотьбе казенного хлеба – всего 2 р. 89 к.!), 10-я деньга с ремесл, с найма изб (1 р. 981/2 к.),

сбритовных изб (10-я доля прибыли, всего 37 р. 22 к.), с оброчных земель,

стетеревиных лугов (6 р. 62 к.), с соляных варниц, с хмелевого промысла,

ссолодовенного, с балаганов (70 к.!), с квасных кадей и квасниц и т.д., а всего 109 статей = свыше 4 млн. руб.

III.Доходы неокладные: таможенный (3,17 млн. руб.), соляной (1,5 млн. руб.), с купчих крепостей и др. актов, с клеймения извозчичьих хомутов,

списем (т.е., почтовый доход=821/2 т. р.), за гербовую бумагу (351/4 т.), разные вычеты и штрафы, всего 39 статей почти на 5,2 млн. руб.

IV. Неокладные временные: с пропуска судов и лодок в порогах (8 р. 34 к.), пошлин с выпиской (50 к.), с судов топорного дела (более 17 т. р. – это был штраф за постройку судов из досок, выделанных топором), с гербергов (т.е. трактиров – 6 т. р.), с патентов (при запечатании патентов на чины – 410 р.),

сотданных в замужество из отписных вотчин девок, за поднятые на земле

мертвые тела (с владельцев тех земель), с осмотра битых (17 р. 59 к.), за небытие на исповеди (4,275 р. 301/4 к), за недосидение в присутственных местах указных часов (14 р. 90 к.), от продажи разных казенных вещей и пороху; за недоловную про дворцовый обиход рыбу (с казенных рыболовов – по 1 к. за стерлядь); за убийство с убийц (т.е. за убиение казенных крестьян – сверх

уголовного наказания штраф в 100 р. за человека), с публичных позорищ

(взималась 1/4 дохода в пользу воспитательного дома), с клеймения игральных карт (7,212 р. 241/4 к.) и мн. др. – всего около 670 т.р.

V.Вступаемых в казну обратно: начетные, взыскания за беглых и разные другие, рекрутские сборы (94,715 р. 97 к.), присылаемые из разных мест

остатки; а всего 23 статьи на 3 млн. руб.

Вся сумма по пяти отделам=20981042 р. 483/4 к.

Табели (т.е. предварительные росписания доходов, расходов и остатков), составлявшиеся в начале каждого года, имеются в архивах с 1781 г. В табелях доходы показывались частию по ведомствам – как бы их специальные доходы,

194

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

частию – по родам доходов. Первые составляли около 1/3 всех государственных доходов. Это были доходы ведомств: комиссариатского, соляного, горного, почтового, адмиралтейского, артиллерийского, медицинского, банкового и водяных коммуникаций. Сборы, составлявшие остальные 2/3 гос. доходов, были: питейные, таможенные, экономические (с духовных имений), с горных заводов, разные прибавочные к подушным и купеческим, сборы с «черкес слободских губерний», сбор на содержание почты, прибыль от передела серебра и меди. Кабинет, Придворная контора и Дворцовая контора имели еще особенные доходы, не входившие в табели.

По расходам в табелях помещались только сведения о расходах из доходов, поступавших в общую гос. казну. Часть этих доходов оставлялась в губерниях на местные расходы, другая шла в комиссариатское ведомство, 3-я – в адмиралтейство, 4-я – в статные казначейства для расходов Ее В-ва и на Двор, на Коллегию иностранных дел, на Статский департамент (т.е. высшее внутреннее управление), пенсии, духовный штат, строения. Все эти расходы назначались почти по неизменным штатам. Остатки за расходами всех ведомств шли в (учр. в 1779 г.) остаточные казначейства, из коих производились чрезвычайные расходы (военные, кабинетские, на пенсии и др.) по высочайшим повелениям. С 1788 г. большая часть доходов отдельных ведомств перешла в общую массу доходов и в расходы внесено больше однообразия.

В царствование Екатерины II усиленно начинают изыскивать средства к увеличению доходов. Существует донесение комиссии из сенаторов Державина, Храповицкого и Новосильцева о росписи 1794 года; есть доклады Ге- нерал-прокурора кн. Вяземского, Шувалова, Воронцова и Безбородко. Они рекомендовали увеличить подати с крестьян, мотивируя свое предложение тем, что подать крестьян незначительна сравнительно с их доходами, что слишком умеренные подати ведут к лености и что соразмерная дань – есть лучшее средство к поощрению трудолюбия и т.п. Предложено было также увеличить сборы с купечества – промысловые и за освобождение его от рекрутской повинности, возвысить сбор за гербовую бумагу и пр.

Составление настоящих государственных росписей, собственно, начинается у нас с изданием Наказа министру финансов 1811 года, но до 1862 года, следовательно, более полустолетия они составляли для публики тайну. Сведения о доходах и расходах за это время есть в Статистическом временнике. Роспись 1810 г. содержала в себе доходов 170 млн. и расходов 209 млн., а при исполнении оказалось 229 млн. рублей. По росписям нынешнего столетия можно убедиться, что государственные доходы росли довольно туго, в то время как расходы быстро увеличивались, так что дефицит составлял явление почти постоянное. Чтобы видеть в общих чертах рост нашего бюджета, приведем некоторые цифры: в 1823 г. (1-й год управления Канкрина) доходов и расходов было по росписи 4431/2 млн. руб. асс. (около 117 млн. руб. с.).

195

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

В 1832 г. государственные доходы составляли 137 млн. руб. с., а расходы – 142 млн. (дефицит около 5 млн.). Через 10 л., в 1832 году, доход был 184 млн., расход – около 211 млн. (дефицит – около 27 млн.); в 1852 году доходы на 4 млн. превышают расходы, а именно: доход равнялся 2841/4 млн., а расход – 2801/4 млн. С 1853 г. по случаю открывшейся войны начинаются очень крупные дефициты, доходившие в1855 годудо252 ив 1856-м до 266 млн. Самый скромный дефицит, с 1832 г. по 1862 г., был дефицит 1861 г. – 21/2 млн. рублей. Вообще за 30-летний период (1832–1861) общая сумма дефицитов составила сумму приблизительно в 1376, 42 млн.

Первая опубликованная государственная роспись на 1862 г. представляет около 284,8 млн. руб. доходов и 295,5 млн. руб. расходов; таким образом, предполагаемый дефицит равнялся почти 11 млн. рублей. Общая сумма росписи несколько больше с присоединением так называемых доходов и расходов оборотных на 11 млн. и экстраординарных доходов – 143/4 млн., отчисления на недобор в доходах 4 млн. руб. всего 310,6 млн. Роспись 1867 г. представляется более полною сравнительно с росписями прежних лет, потому что с 1867 г. в общую государственную роспись стали вносить доходы и расходы по Царству Польскому, прежде составлявшие отдельную роспись. На 1867 год доходов было исчислено 387,1 млн., а с экстраординарными (займы) и оборотными – 443,9 млн., а расходов – 398,3 млн., а с оборотными и прочими – те же 443,9 млн.; затем сумма государственных доходов и расходов возрастает постоянно из года в год.

Государственные росписи на 1880–1882 гг. представляют следующие данные:

196

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

197

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

198

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

РА С Х О Д Ы

1.Государственный долг:

199

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

200

Глава II.Организация удовлетворения государственных потребностей

Дефицит в конце концов выразился за 1880 год цифрою в 98.306,794 рубля. Эта сумма была покрыта из остатков от росписи 1879 года – 20.029,244 руб., из остатков от прежних лет – 2.441,286 руб., из сумм 3-го восточного займа – 12.081,992 руб., из железнодорожного фонда – 33.475,607 руб., итого 68.028,119 р.; недостающие для пополнения дефицита 30.278,675 руб., по словам отчета Государственного контроля, «подлежат отнесению на счет позаимствований из Государственного банка», т.е., вероятно, покрылись выпуском кредитных билетов.

Если принять нормальной цифрой наших расходов 600–650 млн., то это не будет еще выражать полной цифры нашего бюджета, потому что сюда нужно еще присоединить бюджет Финляндии, сведения о котором в русских официальных изданиях не публикуются. Есть сведение об этом бюджете за 1878 год. Он исчислен в 30,48 млн. марок, т.е. около 7,62 млн. руб. (марка 25 коп. металлич.). Кроме того, сюда нужно присоединить земские бюджеты, которые за 1877 г. по 32 губерниям, где введены земские учреждения, составляли 16 3/4 млн. рублей, а в губерниях, где они не введены, около 4 млн. Все эти статьи нужно принимать в расчет для составления понятия о действительном напряжении податных сил народа.

Сравнивая с нашим бюджетом иностранные бюджеты, мы видим, что в 1879 г.. когда у нас было израсходовано 643,89 млн. руб. кредитных = 429,26 млн. руб. на звонкую монету, французский бюджет составлял 743,75 млн. руб. на зв. монету; бюджет Англии равнялся 537,50 млн. руб., Австрии – 381,25 млн. руб., Пруссии (1877) – 122 млн.; Германской импе-

рии (1877) – 159,2 млн., Италии – 340 млн.

Быстрое возрастание наших расходов не раз озабочивало наше правительство. Еще в 1867 г. решено было сократить расходы, что и было частью сделано; а в 1879 году учреждена особая комиссия для сокращения расходов, о действиях которой пока мало известно.

Интересны отношения главных статей государственных расходов. Самый большой расход везде идет на армию, флот и на платежи по государственному долгу.

201

Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения

Процентные отношения расходов в России и главных государствах Запад-

ной Европы (по сочинению Пфейфера: Vergleichendе Zussammenstellung и пр., 1877 г.) представляются в следующем виде:

Из этого обзора видно, что во всех государствах на внутреннее управление тратится сравнительно немного, тогда как на эту часть и должно бы издерживать больше, потому что ею создаются успехи народного благосостояния.

Чтобы иметь полное понятие о нашей государственной казне, нужно знать ее долговые претензии. Таких долгов в 1877 году было 4222/3 млн.: 2/3 этой суммы числилось за обществами железных дорог (276 млн., затем недоимки 100 млн. и проч.). К 1881 г. долгов за обществами железных дорог состояло уже 1093, 2 млн. руб. кред.

Большой вред нашему финансовому хозяйству приносят сверхсметные кредиты, часто приводящие к дефициту вследствие громадных размеров, в которых они испрашиваются.

За 26 л., 1855 – 1880 гг. лишь 5 лет были избытки, всего до 100 млн. (годы

1871-й, 1874-й, 1875-й, 1878-й, 1879-й). Остальные 21 год дали дефицит в 1014 млн. руб., а за вычетом означенного избытка, дефицит = 914,6 млн. руб.

202

Часть II. Государственные доходы

Часть II. Государственные доходы ппп

ggg ggg

202