2. Бюджетное устройство и бюджетная система

Российской Федерации

Бюджетное устройство Российской Федерации – это организация бюджетной системы, принципы ее построения.

Бюджетная система страны представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность ре6спубликанского бюджета РФ, республиканских бюджетов республик в составе РФ, бюджетов национально – государственных и административно-территориальных образований.

Государственная бюджетная система РФ включает:

• республиканский (федеральный) бюджет;

• республиканский бюджет в составе РФ;

• краевых и областных бюджетов;

• городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга;

• окружных бюджетов автономных округов;

• бюджет еврейской автономной области;

• около 29 тысяч местных бюджетов (городских, районных, поселковых, сельских).

Бюджеты нижестоящих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней.

Бюджетное устройство в РФ основывается на принципах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в государственную бюджетную систему.

Единство бюджетной системы обеспечивается единой правовой базой, использованием единых бюджетных классификаций и форм бюджетной документации, согласованными принципами бюджетного процесса, единой социально-экономической и налоговой политикой.

Принцип полноты означает, что в каждом звене бюджетной системы доходы и расходы должны отражаться в их полном объеме.

Реальность предполагает правдивость бюджетных показателей.

Принцип гласности требует публикации утвержденных бюджетов, а также отчетов об их исполнении, сводного отчета консолидированного бюджета РФ, консолидированных бюджетов территорий, а также Бюджетного послания Президента РФ.

Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования. К собственным источникам доходов относятся: закрепленные законом доходные источники для каждого уровня бюджета; отчисления по регулирующим доходам; дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно представительными органами власти в составе РФ, местными органами управления.

Консолидированный бюджет РФ представляет собой свод республиканского бюджета РФ и бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований. Этот бюджет используется для свода статистических показателей и анализа показателей бюджетной системы, в частности, при установлении нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований. Консолидированный бюджет РФ не утверждается законодательным органом власти. Советы министров республик в составе РФ, исполнительные органы субъектов Федерации также составляют консолидированные бюджеты, представляющие собой свод бюджетов соответствующих территорий.

Наиболее сложной проблемой в бюджетном устройстве является бюджетный федерализм, т.е. бюджетные взаимоотношения центра и регионов. В 1991-1993 гг. бюджетные права федеральных, региональных и местных органов власти регулировались Конституцией России, Федеративным договором, а также законами «О местном самоуправлении», «О краевом, областном Совете народных депутатов, о краевой, областной администрации», «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», а также Законом «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», принятым Верховным Советом РФ 15 апреля 1993 г.

В соответствии с законодательством РФ доходная часть территориальных бюджетов должна состоять из закрепленных и регулирующих доходов, дотаций и субвенций, кредитных ресурсов.

Закрепленные доходы - это доходы, поступающие полностью в соответствующие бюджеты.

Регулирующие доходы - средства, передаваемые из вышестоящего звена бюджетной системы нижестоящему бюджету сверх закрепленных доходов для покрытия его расходов, зачисляются в соответствующие бюджеты исходя из размеров процентных отчислений, устанавливаемых при утверждении вышестоящего бюджета.

Дотации - средства, передаваемые из вышестоящего бюджета в твердой сумме для сбалансирования нижестоящих бюджетов при их дефиците.

Субвенции - средства, передаваемые из вышестоящего бюджета нижестоящим бюджетам на финансирование строго целевого мероприятия.

Кредитные ресурсы - средства, передаваемые на кредитной основе, т.е. они должны быть возвращены с процентами или без них.

В 1994 г. введен новый механизм межбюджетных отношений, при котором основным регулятором их стал выступать целевой Фонд поддержки регионов. Средства данного фонда распределяются для всех регионов по единому принципу. Этот Фонд формируется в размере 22% НДС за счет его доли, поступающей в Федеральный бюджет.

Из Фонда финансовой поддержи субъектов федерации оказывается помощь тем субъектам, у которых:

• среднедушевой доход по бюджету за предыдущий год ниже, чем в среднем по Российской Федерации (это так называемые субъекты федерации, нуждающиеся в поддержке);

• собственных доходов и дополнительных средств, полученных из федерального бюджета, недостаточно для финансирования текущих расходов (это так называемые субъекты федерации особо нуждающиеся в поддержке).

Регионы, получающие финансовую помощь из федерального бюджета, обязаны предоставлять в Министерство финансов РФ для контроля подробные плановые и фактические данные обо всех расходах и доходах своих бюджетов и внебюджетных фондов. Если какие-либо расходы регионального бюджета будут признаны нецелесообразными или излишними, то на их сумму уменьшаются трансферты из федерального бюджета. Такие регионы обязаны также ввести на своей территории все региональные налоги, утвержденные законодательством Российской Федерации, по ставкам не ниже средних.

Статус «региона, особо нуждающегося в поддержке», предоставляется тем регионам, у которых сумма федеральных налогов (налога на прибыль, НДС, акцизов и подоходного налога с физических лиц), собираемых на их территории и подлежащих зачислению в региональный бюджет в расчете на одного жителя региона, оказываются меньше 95% от средней аналогичной величины по Российской Федерации в целом, и условная сумма расходов окажется менее 100% плановых расходов регионального бюджета.

Трансферты регионам перечисляются ежемесячно исходя из фактических поступлений НДС, а также с учетом удельного веса каждого региона в зависимости от статуса в Фонде финансовой поддержки регионов.

Наряду с трансфертами сохранился порядок выделения регионам бюджетных ассигнований на капитальные вложения для осуществления федеральных целевых программ, а также на иные мероприятия, согласованные на федеральном уровне. В 1994 г. трансферты предоставлялись 66 регионам из 89. При этом 23 региона получили помощь как особо нуждающиеся в поддержке.

В 1994 г. из федерального бюджета выделялись дотации бюджетам закрытых административно-территориальных образований, в пределах которых располагались объекты Министерства обороны РФ. Кроме того, в соответствии с Указом Президента от 22 декабря 1993 г. №2268 расширены права субъектов Федерации и местных органов власти в вопросах введения дополнительных налогов и сборов, не предусмотренных налоговым законодательством России.

Увеличены поступления в региональные бюджеты от налога на прибыль предприятий и организаций, они установлены в размере 22-25% от данного налога и 30% для банков и страховых организаций .

В 1994 г. установлен единый норматив отчислений от НДС в бюджеты территорий в размере 25%.

Однако несмотря на указанные меры, исключительно актуальной остается проблема расширения собственной доходной базы бюджетов регионов и местных органов самоуправления.

Что касается расходов отдельных звеньев бюджетной системы, то основная их часть осуществляется из федерального бюджета. Из этого бюджета полностью финансируются расходы на оборону, значительная часть затрат на финансирование государственных программ и инвестиций, предоставляются дотации отдельным отраслям народного хозяйства, а также дотации и субвенции бюджетам территорий.

В бюджетах территорий главными выступают расходы на социальные цели.

Расходы бюджетов всех уровней разделяются на расходы, включаемые:

• в бюджет текущих расходов

• в бюджет развития.

В бюджет развития входят ассигнования на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством.

Бюджеты всех уровней должны быть сбалансированы. При наличии дефицита бюджета первоочередному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет текущих расходов.

В целях сбалансированности бюджетов соответствующие представительные органы власти могут устанавливать предельные размеры дефицита бюджета. Если в процессе исполнения бюджета происходит превышение предельного уровня дефицита или значительное снижение поступлений доходов бюджета, то вводится механизм секвестра расходов.

Секвестр заключается в пропорциональном снижении государственных расходов (на 5, 10, 15% и т.д.) ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года. Секвестру не подлежат защищенные статьи.

Покрытие дефицита бюджета развития происходит также за счет выпуска государственных займов или использования кредитных ресурсов.

Все доходы и расходы располагаются в бюджетах по единой бюджетной классификации, представляющей собой систематизированную экономическую группировку доходов и расходов бюджета по однородным признакам.

До 1992 г. применялись две бюджетные классификации: одна - для отражения доходов и расходов союзного бюджета и республиканских бюджетов союзных республик и другая для доходов и расходов республиканских бюджетов автономных республик и местных бюджетов.

В настоящее время в Российской Федерации применяется единая бюджетная классификация, которая содержит 4 структурных подразделения: раздел, параграф, главу и статью.

В классификации доходов бюджета имеются лишь разделы и параграфы, где разделы определяют тип доходов, а параграфы отдельные виды доходов. Например, налог на прибыль (доходы) предприятий проходит по второму разделу бюджетной классификации. Этот раздел содержит 9 параграфов: §1 - налог на прибыль (доходы) государственных, кооперативных, общественных и акционерных предприятий (объединений) организаций, §2 - налог на прибыль (доходы) предприятий с иностранными инвестициями, §3 - налог на прибыль (доходы) иностранных юридических лиц от деятельности на территории Российской Федерации, §6 - налог на прибыль банков; §7 - налог на прибыль от страховой деятельности; §8 - налог с биржевой деятельности и т.д.

Отдельные налоги (налог на операции с ценными бумагами, налог на добавленную стоимость, поступления по денежно-вещевым лотереям и некоторые другие) не имеют параграфов.

В доходы бюджетной классификации включены также разделы, отражающие бюджетные ссуды, привлеченные кредиты для покрытия превышения расходов над доходами (дефицит) бюджета, ссуды, полученные у банков для финансирования целевых программ и др.

Разделы расходов построены по отраслевому принципу и отражают основные направления средств бюджета. Так, например, раздел 100 - «народное хозяйство», раздел 150 - «расходы по внешнеэкономической деятельности», раздел 200 - «народное образование, профессиональная подготовка кадров», раздел 202 - «наука», раздел 203 - «здравоохранение».

Параграфы означают конкретные виды расходов. Например, в разделе 100 «народное хозяйство» §1 показывает дотации предприятиям и хозяйственным организациям, реализующим продукцию, услуги по регулируемым ценам; §2 дотации на продовольственные товары, реализуемые по государственным регулируемым розничным ценам; §3 дотации на уголь.

Классификация расходов по главам означает распределение расходов по министерствам, ведомствам, комитетам и другим органам государственного управления.

Статьи расходов устанавливают предметно-целевое назначение ассигнований: статья 1 фонд заработной платы (оплаты труда); статья 2 начисления на заработную плату, статья 3 канцелярские и хозяйственные расходы и т.д.

В настоящее время разработан проект федерального Закона «О составе и структуре бюджетной классификации», приближающей ее к бюджетной классификации западных стран.

Новая бюджетная классификация значительно расширена по числу основных структурных показателей, используемых в процессе составления и исполнения бюджета. В действующей классификации применяются только два основных блока бюджета «Доходы» и «Расходы». В предлагаемом проекте предусматриваются дополнительно два других блока «Финансирование бюджета» и «Государственный долг».

Произведена систематизация по источникам доходов бюджета, которые включают обязательные безвозвратные платежи, зачисляемые в бюджет; доходы делятся на текущие и капитальные. Текущие доходы, в свою очередь, подразделяются на налоговые и неналоговые. Принципиально новая схема бюджетной классификации позволяет также не только формировать и контролировать уровень расходов государственных средств по органам управления, но и увязать эти расходы с выполнением программных и приоритетных задач.

Законопроект включает в себя функциональный принцип группировки бюджетных расходов. Функциональная структура бюджета строится в соответствии с основными функциями государства, которые представляются в виде разделов по группировке расходов, с подразделением на ряд подразделов.

Структура предлагаемой бюджетной классификации предусматривает подразделение бюджетных расходов на 20 функциональных разделов, которые в свою очередь делятся на 92 подраздела в зависимости от приоритетности развития той или иной области экономики. В качестве главных выделены разделы, отражающие расходную часть бюджета на оборону страны, государственное управление, правоохранительную и международную деятельность, участие государства в развитии науки и техники, сельского хозяйства, энергетики, транспорта и связи, содействие структурной перестройке промышленности, конверсию военного производства, развитие рыночной инфраструктуры, ликвидацию последствий стихийных бедствий. Пять разделов относятся к сфере социально-культурного развития, образования, здравоохранения, социальной политики.

Следующее отличие новой бюджетной классификации - группировка расходов бюджета по экономическому признаку. При составлении экономической классификации за основу была взята классификация расходов, рекомендуемая МВФ.

В блоке «Финансирование бюджета» отражаются заемные средства, используемые для финансирования расходов бюджетов, которые включают займы у Центрального банка России, выпуск и размещение государственные обязательств, заимствования у банков, международных финансовых организаций, от государственных внебюджетных фондов, от иностранных правительств.

В блоке «Государственный долг» отражаются совокупные долговые обязательства, которые делятся на внутренние и внешние.

После принятия субъектами Российской Федерации аналогичных классификаций будет обеспечена единая система учета всех совокупных бюджетных расходов государства, сгруппированных либо по функциональной, либо по экономической направленности.