2012-1blischenko

гает изменение или прекращение действия обязательств, взятых предыдущим правительством.

Когда государство перестает существовать, действие договоров, которые оно заключило, как правило, прекращается. Это касается политических договоров, таких как альянсы, которые зависят от существования государства, заключившего их. Но определенные обязательства, такие, как соглашения о границах или другие вопросы местного значения, переносятся на государствопреемника.

Более сложным вопросом определения правопреемства является продолжение законности договоров концессий или контрактных прав. Мнения ученых расходятся в этом аспекте преемственности, и практика международного права имеет также неоднозначные решения. Следовательно, каждый отдельный случай требует отдельного изучения по существу вопроса, чтобы определить права и обязанности государства-преемника по договору концессии и установить, должно ли оно быть связано обязательствами по предыдущим соглашениям с другими государствами.

Правопреемство «осуществляется в ходе правоотношений, сторонами которых являются заинтересованные государства, наделенные правами и обязательствами в силу определенного соглашения между ними»1. В связи с этим, соглашения, которые, согласно Венской конвенции 1978 г., заключались колониальными державами-предшественницами с новыми государствами, не имеют должной юридической силы для третьих государств и являются свидетельством намерений нового независимого государства, и не более того. В рамках данных намерений государство-преемник может сделать одностороннее заявление о сохранении в силе отдельных договоров государства-предшественника.

Основные принципы международных соглашений по правопреемству государств в отношении договоров регулируются Венскими конвенциями 1969 и 1978 гг., согласно которым существует возможность определения действительности и недействительности

1 См.: Правопреемство государств: общие положения. URL: http://lib.4i5.ru/cu471.htm.

301

международных договоров между государствами, в которых данные конвенции имеют юридическую силу. На сегодняшний момент существует 22 государства мира, ратифицировавшие Венскую конвенцию 1978 г., это: Босния, Хорватия, Кипр, Чешская Республика, Доминиканская Республика, Эквадор, Египет, Эстония, Эфиопия, Ирак, Либерия, Молдова, Черногория, Марокко, Республика Сент-Винсент и Гренадины, Сербия, Сейшельские острова, Словакия, Словения, Македония, Тунис и Украина.

Несмотря на то, Россия официально не ратифицировала Венские конвенции, порядок ратификации международных договоров оговорен в системе российского права, в 1995 г. принят отдельный закон РФ «О международных договорах Российской Федерации», положения которого базируются в основном на положениях Венской конвенции 1969 г.

Основными принципами, регулирующими международные соглашения в отношении договоров, являются, как минимум, два, по своей сути, взаимоисключающих принципа: tabula rasa, принцип селективной преемственности договоров (доктрина Ньерере) и принцип континуитета.

Принцип tabula rasa, означающий в переводе с латинского языка — «чистая доска», предполагает снятие ответственности с вновь образовавшегося государства по договорам с другими государствами. Этот принцип затрагивает преимущественно вопросы регулирования отношений, касающихся государственных архивов, государственной собственности и государственных долгов. Как заявляют эксперты по международному праву, применять принцип tabula rasa в его оригинальном виде невозможно: он является слишком категоричным, поскольку «предусматривает отмену всех предыдущих обязательств государства-предшественника, а это, при буквальном применении, может повлечь серьезные осложнения в международных отношениях, подорвать устои международного правопорядка»1.

1 См.: Энциклопедический словарь экономики и права, 2005 г. / Под ред.

Р.А. Мандрик. Серия: Краткие словари. URL: http://slovo.yaxy.ru.

302

Проблема принципа tabula rasa связана, прежде всего, с неоднозначностью политической ситуации в каждом конкретном случае правопреемства государств, а именно, имеет решающее значение, связано ли новое государство международными обязательствами государства-предшественника, каковы механизмы, причины и последствия образования нового государства (распад большого государства на части, создание нового государства из более мелких, отделение части территории и образование нового государства, смена формы власти, получение независимости колониального государства, входящего в сообщество наций как равноправный член, и т.д.).

Принцип tabula rasa широко использовался в международной практике до 1945 г., пока события, сопутствовавшие процессу деколонизации, не поставили под сомнение данный подход, ввиду того, что многие государства автоматически унаследовали права и обязанности, закрепленные в международных договорах, заключенных государствами-предшественниками. Не все государства, получившие независимость после 1945 г., последовали принципу tabula rasa, некоторые из них стали полными правопреемниками государств-предшественников. Помимо того, новые независимые государства осознавали выгодность сохранения договорных отношений государства-предшественника, поскольку восстановление старых или установление новых отношений требует значительных усилий и затрат времени и причиняет немало неудобств.

Существуют, однако, условия, при которых принцип tabula rasa может быть единственно возможным для заключения договора. Так, например, в 1956 г. Франция официально признала независимость Туниса, вследствие чего договор, подписанный между ними ранее, 12 мая 1881 г., утратил законную силу и не мог далее регулировать отношения между этими странами. В связи с новым статусом независимого государства Тунис, международные соглашения были начаты с «чистого листа», т.е. по принципу tabula rasa.

В августе 1960 г. правительство Конго объявило договоры, заключенные в период бельгийского господства, нелегитимными. Несколькими годами позже в правительственном заявлении кня-

303

жества Бахрейн было объявлено о независимости и аннулировании всех политических и военных соглашений, связывающих Бахрейн с Англией (1971 г.).

Практика государств — бывших колоний показывает, что новые независимые государства не стремились принимать на себя все права и обязательства своих метрополий1, поскольку, государства, получившие независимость в процессе деколонизации, получили возможность выбирать, принимать ли им правопреемство государств-предшественников или остаться не связанными с ними договорными обязательствами. Здесь необходимо отметить, что нормы ст. 17 и 24 Венской конвенции 1978 г., закрепляющие принцип tabula rasa, соответствуют нормам обычного права.

В качестве альтернативного варианта принципу tabula rasa в вопросе правопреемства государств можно назвать другой принцип — принцип селективной преемственности договоров (selective succession to treaties), называемый иначе доктриной Ньерере2. Данная доктрина была названа в честь ее создателя Ньерере, первого президента Танзании, который утверждал, что международные соглашения, начиная с колониальных времен, должны быть пересмотрены. В большинстве случаев в международной практике правопреемства, когда появляется новое государство, вступает в силу международное право наследования. Правопреемство предусматривает наследование новым государством международных обязательств от государства-предшественника. Как известно, в 1950–1960-е гг. многие африканские колонии получили независимость. Поскольку у каждого нового государства был выбор, какому принципу в отношении правопреемства последовать, многие африканские государства выбрали принцип наследования — континуитета (например, Нигерия), остальные выбрали в качестве основополагающего принципа доктрину Ньерере селективной пре-

1См.: Zimmermann A. Staatennachfolge in völkerrechtliche Verträge: zugleich ein Beitrag zu den Möglichkeiten und Grenzen völkerrechtlicher Kodifikation.

— Springer, 1998. — P. 395.

2См.: Makonne Y. The Nyerere doctrine of state succession and the new state of East Africa. — East Africa Publications, 1984. — P. 188.

304

емственности договоров. Согласно данному принципу предполагается, что когда государство становится независимым, оно должно пересмотреть все международные соглашения, которые заключались в период, когда страна не была еще суверенным государством и не могла за себя решать, какой внешней политике следовать.

Согласно этой доктрине, новое независимое государство может (после получения независимости) пересмотреть международные договоры, которые оно получает в качестве наследования, и решить, какие из соглашений, следует принять, а от каких необходимо отказаться. Хотя такой «опциональный» подход к событиям правопреемства государств является не новым, и уже существуют примеры такого правопреемства, признанные международным обычным правом, доктрина Ньерере признается в современном международном праве как дополнительное учение о праве правопреемства государств.

В интерпретации экспертов по праву эта «дополнительная доктрина» является более совершенной, чем tabula rasa — классическая доктрина «чистого листа», согласно которой новое государство начинает свое существование без каких-либо обязательств государства-предшественника. В соответствии с доктриной Ньерере, не исключается возможность отказа от «нежелательных» договорных обязательств, ущемляющих интересы нового государства, но в то же время не наносится ущерба возможности или желательности обновления обязательств и соглашений, представляющих взаимный интерес для сторон. Однако эта доктрина не предусматривает никаких классификаций международных обязательств в отношении того, какие виды договоров государства-преемника следует принять в обязательном порядке, и по поводу которых государство имеет право пересмотреть свое решение.

Ньерере также создал формулу для практического применения этой доктрины, которая предусматривает переходный период для действия договоров, в течение которого заключенные договоры государством-предшественником признаются действующими на временной основе, в то время как государство-преемник принимает решение, какие договоры оно будет обновлять или пересматривать, а какие из них будут отклонены.

305

Как доктрина, так и формула, с учетом адаптации к условиям каждой конкретной страны, послужили основой для правопреемства государств в Восточной Африке, а также для многих других развивающихся стран. В большинстве случаев, государствапредшественники и третьи государства принимают — если не сказать больше, горячо поддерживают — применение доктрины Ньерере в мировой практике правопреемства государств.

Государства, образовавшиеся путем объединения нескольких государств в едином государстве, или же путем разделения одного государства на два и более независимых самостоятельных государств, нередко принимают в качестве основного принципа правопреемства договоров принцип континуитета, или, иными словами, продолжения действия договоренностей в отношении территории государства-преемника, при условии отсутствия противоречия объекту и цели данного договора.

Принцип континуитета, или, другими словами, принцип безусловного выполнения международных обязательств, о котором упоминалось ранее, также имеет непосредственное отношение к вопросу правопреемства, поскольку данный принцип предполагает правопреемство с сохранением непрерывности государствапредшественника как субъекта международного права. В случае сохранения континуитета государство-преемник берет на себя все международные права и обязанности государства-предшественника. Данный принцип работает в случае глобальных политических перемен в государстве: при смене государственного режима, революции или распаде государства.

Примером принятого за основу в государстве принципа континуитета может служить Российская Федерация, которая, по определению экспертов по международному праву, относится к го- сударствам-продолжателям. Российская Федерация, являясь продолжателем СССР, приняла на себя обязательства по заключенным ранее в СССР многосторонним и двусторонним договорам, стала обладателем всего имущества и долгов СССР, обладателем оружия массового уничтожения и продолжателем территориальных и имущественных прав РСФСР.

306

Основными правовыми документами по правопреемству в отношении договоров СССР стали несколько фундаментальных договоров и соглашений, на которых остановимся подробней.

8 декабря 1991 г. было принято соглашение о создании Содружества Независимых Государств1 (СНГ), согласно которому было принято решение о правопреемстве государственных архивов, государственной собственности и государственных долгов

СССР на основании соблюдения определенных условий. А именно, предполагалось гарантированное выполнение международных обязательств бывшего СССР, которые вытекали из подписанных ранее договоров и соглашений, в том числе выплату государственных долгов. Членство в ООН должно было быть продолжено Российской Федерацией. Каждому государству СНГ давалось право подтвердить для себя действие того или иного договора, подписанного СССР. Так, например, в 1992 г. было принято решение об участии стран СНГ в Договоре между США и СССР о ликвидации ракет средней и меньшей дальности, подписанном в 1987 г.2 Страны СНГ также подтвердили свое участие в Договоре об ограничении систем противоракетной обороны, подписанном США и СССР в1972 г.

20 марта 1992 г. на Совете глав государств СНГ был принят Меморандум о взаимопонимании по вопросу правопреемства в отношении договоров бывшего СССР3, входящих в область взаимных интересов данных государств. Была создана Комиссия по правопреемству в отношении договоров, представляющих взаимный интерес государств, которая подготовила внушительное число соглашений между государствами бывшего СССР. В число данных договоров вошли такие известные международно-правовые акты, как Соглашение глав государств — участников СНГ о собственно-

1Соглашение о создании Содружества Независимых Государств от 8 де-

кабря 1991 г. URL: http://www.worldcourts.com.

2См.: Правда. — 1987. — 9 дек.

3См.: Меморандум о взаимопонимании по вопросу правопреемства в отношении договоров бывшего Союза ССР, представляющих взаимный интерес (Москва, 6 июля 1992 г.). URL: http://www.zaki.ru/pagesnew. php?id=1175.

307

сти бывшего Союза ССР (1991 г.)1, Декларация глав государств — участников СНГ о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод (1993 г.)2, Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР (1991 г.)3, Соглашение о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом (1992 г.) и др.

В качестве собственности, наследуемой государствомпреемником от СССР, была определена недвижимость, используемая дипломатическими и консульскими представительствами

СССР; собственность СССР и прибыль от деятельности юридических лиц, находившихся под юрисдикцией СССР; инфраструктуры

СССР за рубежом и прибыль от их эксплуатации; доходы от реализации собственности СССР; прибыль от выполнения работ по международным соглашениям4. Данное решение было принято на основе Соглашения о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом (1992 г.).

Проблема урегулирования вопроса правопреемства в отношении государственного внешнего долга и активов СССР была решена двусторонним соглашением между Россией, с одной стороны, и Арменией, Азербайджаном, Казахстаном, Грузией, Таджикистаном, Молдавией, Узбекистаном, Украиной — с другой, которое вступило в силу в начале 1996 г.

1См.: Соглашение глав государств содружества независимых государств о собственности бывшего Союза ССР за рубежом (Минск, 30 декабря

1991 г.). URL: http://www.zaki.ru/pagesnew.php?id=1200.

2См.: Декларация глав государств — участников Содружества Независимых Государств о международных обязательствах в области прав чело-

века и основных свобод (24 сентября 1993 г.). URL: http://www.sclj.ru/law/ int/detail.php?ELEMENT_ID=1123.

3См.: Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР (4 декабря 1991 г.). URL. http://www.businessuchet.ru/pravo/DocumShow_DocumID_40093.html.

4См.: Бирюков П.Н. Международное право: Учеб. пособие. — М.: Юристъ, 1998.

308

Соглашение о правопреемстве в отношении государственных архивов бывшего Союза ССР (1992 г.)1 было подписано всеми странами СНГ, за исключением Грузии. В нем признавались целостность и неделимость архивов Российской империи и СССР, находящихся за пределами территорий данных государств, и отсутствие всяких претензий с их стороны на право владения архивами. В то же время, архивы, находящиеся на территории данных государств, по данному соглашению переходили под юрисдикцию соответствующих государств. В качестве взятых на себя обоюдных обязательств было согласие сторон обеспечить доступ исследователей к архивным документам и признавать юридическую силу справок, выдаваемых государственными архивными учреждениями всех стран-участников соглашения. Обмен копиями и с возврат архивных документов регулировались также специальными двусторонними соглашениями.

Следует отметить, что при решении вопросов правопреемства в отношении договоров, подписанных СССР, государствапреемники, образовавшие СНГ, руководствовались нормами международного права, отраженными в Венской конвенции 1978 г.2, согласно которой спорные вопросы решаются по договоренности сторон между государствами-преемниками. Позднее были приняты учредительные акты Содружества (Минское соглашение о создании СНГ (от 8 декабря 1991 г.), Алма-Атинский Протокол и Декларация (от 21 декабря 1991 г.)3, в которых предусматривалось гарантированное выполнение обязательств распавшегося СССР.

Правопреемство в отношении ядерного оружия регулировалось на основе Соглашения о совместных мерах в отношении

1См.: Соглашение от 6 июля 1992 г. «Соглашение о правопреемстве в отношении государственных архивов бывшего Союза ССР». URL: http://pravo.levonevsky.org/bazaby/mdogov/megd4455.htm.

2См.: Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении до-

говоров (23 августа 1978 г.). URL: http://docs.pravo.ru/document/ view/20073673.

3См.: Алма-Атинская декларация. Образование СНГ. Устав СНГ. URL: http://www.postsoviet.ru/publications/163.

309

ядерного оружия от 22 декабря 1991 г., в котором оговаривалось перемещение ядерных средств бывшего СССР из Белорусси, Казахстана и Украины в Россию и закрепление за данными странами статуса неядерных государств. В этом статусе оговаривалось дальнейшее присоединение перечисленных стран к Договору о нераспространении ядерного оружия.

Процесс правопреемства в связи с распадом СССР является в некотором смысле особым, поскольку в значительной степени, а именно, в отношении международных договоров, это правопреемство связано с континуитетом.

Для осуществления принципа континуитета необходимо наличие согласия других правопреемников, и в ситуации с континуитетом Россией это условие было соблюдено: основные вопросы по правопреемству были поддержаны большей частью государств — стран СНГ, подписавших значительное количество перечисленных ранее договоров и соглашений.

В целом континуитет России был единодушно принят странами СНГ, а члены ЕС и Совета Европы поддержали данное решение специальным заявлением от 23 декабря 1991 г.1, в котором огласили принятие к сведению, что права и обязательства бывшего СССР

будут продолжать осуществляться Россией.

Рассуждая о проблеме «правопреемства государств», мы отмечаем, что каким бы ни был основополагающий принцип правопреемства, принятый государством-преемником, правопреемство должно осуществляться в соответствии с действующим современным международным правом, быть законным, правомерным. Особую роль здесь играет принцип равноправия и самоопределения народов, поскольку все территориальные изменения существующих суверенных государств (передача части территории, объединение государств или разделение государства) должны осуществляться с учетом воли их народов. Это правомерно и справедливо также применительно к воле народа бывшей зависимой территории.

1 См.: Некоторые вопросы правопреемства государств в связи с распадом

СССР. URL: http://www.iatp.am/resource/science/thesis/zalinyan/g4.htm.

310