учебник_правоприменительные и судебные органы_pravoohr_organy

Раздел IV. ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 12

Прокуратура Российской Федерации

12.1. Понятие, задачи и основные направления деятельности прокуратуры

Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (ст. 129 Конституции РФ, ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»).

Историческая справка. Прокуратура в России была учреждена Петром I. В Именном Высочайшем Указе от 12 января 1722 г. говорилось: «Надлежит быть при Сенате Генерал-прокурору и Обер-прокурору, также во всякой Коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору». Вслед за этим последовал Указ государя «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей» и другие. Перед прокурорами ставилась задача «уничтожить или ослабить зло, проистекающее из беспорядков в делах неправосудия, взяточничества и беззакония». Первым Генерал-прокурором при Правительствующем Сенате — высшем государственном органе Российской Империи — стал один из ближайших сподвижников Петра I — граф Павел Иванович Ягужинский.

В дальнейшем прокуроры распространили свой контроль на другие сферы государственной деятельности: за соблюдением интересов казны,

311

Глава 12.Прокуратура Российской Федерации

правильностью сбора налогов, за местами содержания арестантов и осужденных уголовников. В губерниях и уездах на прокуроров возлагался надзор за правильным применением законов всеми государственными органами. Они участвовали в рассмотрении судами уголовных и казенных (гражданских) дел, проверяли соответствие законам их приговоров

ипостановлений, опротестовывали незаконные акты.

В1775 г. Екатерина II своим указом утвердила «Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи» — знаковый документ в истории страны и прокуратуры. В нем имелась глава «О прокурорской и стряпческой должности», закрепившая основные направления деятельности прокуратуры, которые с небольшими поправками на эпоху стали классическими и действуют в современной России. В частности, говорилось: губернский прокурор и губернские стряпчие «смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самих дел. Они сохраняют целость власти, установлений и интереса Императорского Величества, наблюдают, чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки». «Губернскому прокурору для совета определяются губернский стряпчий уголовных дел и губернский стряпчий казенных дел и почитается, что они все трое едиными устами говорят. Никто не вправе перебивать речь прокурора

истряпчего, все должны терпеливо и в молчании выслушивать их заключения и предложения. Губернский прокурор попечение имеет о прокормлении под стражей содержащихся, и чтоб дела сих людей скорее решение получили,

иони бы скорее отправлены или выпущены были: и для того губернский прокурор должен ходить чаще по тюрьмам, по крайней мере единожды в неделю, а именно: по пятницам после обеда, дабы посмотреть состояние в тюрьме содержащихся, и доходит ли до них все то, что им определено, и содержат ли их сходственно их состоянию и человеколюбию»1.

В1802 г. прокуратура стала составной частью нового органа — Министерства юстиции, а Министр юстиции по должности одновременно являлся Генерал-прокурором.

1 Судебная власть в России (История и документы). М, 2003. С. 352, 353.

312

12.1. Понятие, задачи и основные направления деятельности прокуратуры

Судебная реформа 1864 г. проводилась в соответствии с «Основными началами судебных преобразований», которые в части, касающейся судоустройства, определили, что «при судебных местах необходимы особые прокуроры, которые по множеству и трудности возлагаемых на них занятий, должны иметь товарищей», а также провозглашали, что «власть обвинительная отделяется от судебной». В результате реформы прокуратура из института, осуществляющего от имени высшей государственной власти надзор за исполнением законов государственными учреждениями, превратилась в орган уголовного преследования в структуре исполнительной власти. За прокуратурой сохранялось руководство расследованием преступлений и надзора за законностью его производства. Закон определил, что «ни судебные места, ни председательствующие в них не входят в обсуждение действий лиц прокурорского надзора…»1. Скорее, наоборот, судьи зависели от прокуроров, которые представляли наверх характеристики на судей, докладывали о всех допущенных в судах нарушениях.

Сразу же после победы Октябрьского вооруженного восстания и провозглашения Советской власти прокуратура была упразднена. Декретом № 1 (О суде), опубликованном 24 ноября 1917 г., Совет Народных Комиссаров — высший исполнительный орган Советской власти — упразднил существовавшие ранее институты судебных следователей и прокурорского надзора, а вместе с ними суды, присяжную и частную адвокатуру.

В мае 1922 г. ВЦИК РСФСР утвердил Положение о прокурорском надзоре, в соответствии с которым на прокуратуру возлагались следующие функции: осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций, частных организаций и частных лиц и опротестование нарушений законов, постановлений и распоряжений; непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также

1Учреждение судебных установлений // Свод законов Российской Империи.

Т.XVI. Ч. 1. С. 252.

313

Глава 12.Прокуратура Российской Федерации

за деятельностью органов Государственного политического управления; поддержание обвинения на суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Всвязи с образованием Союза ССР 23 ноября 1923 г. была образована прокуратура Верховного Суда Союза ССР. Первой Конституцией СССР была учреждена должность Прокурора Верховного Суда СССР.

ВПоложении о Верховном Суде СССР, принятом 23 ноября 1923 г.1 на основе Конституции СССР, указывалось, что Прокурор Верховного Суда СССР и его заместитель назначаются Президиумом ЦИК СССР и состоят при Верховном Суде СССР. Положение конкретизировало задачи Прокурора Верховного Суда в области общего надзора за законностью действий ОГПУ. Органы прокуратуры СССР в этот период не представляли собой единой централизованной системы, и задачи Прокурора Верховного Суда СССР ограничивались рамками деятельности данного суда. В то же время в РСФСР прокурор республики являлся заместителем министра юстиции РСФСР.

Виюне 20 июня 1933 г. постановлением ЦИК и СНК Союза ССР была упразднена Прокуратура Верховного Суда и образована Прокуратура

СССР, на которую возлагались: надзор за соответствием Конституции

СССР и постановлениям Правительства СССР постановлений и распоряжений отдельных ведомств — СССР, союзных республик и местных органов власти; наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями союзных республик с правом истребования любого дела в любой стадии производства, опротестования приговоров и решений судов в вышестоящие судебные инстанции

иприостановление их исполнения; возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на территории СССР; надзор, на основе особого положения, за законностью

иправильностью действий ОГПУ, милиции, уголовного розыска и испра- вительно-трудовых учреждений; общее руководство деятельностью прокуратуры союзных республик.

1 Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1923. № 10. Ст. 331.

314

12.1. Понятие, задачи и основные направления деятельности прокуратуры

Органы прокуратуры выводились из системы Министерства юстиции, а утвержденное в декабре того же года «Положение о Прокуратуре Союза ССР» положило начало независимости прокуратуры от каких либо государственных органов, обособлению органов прокуратуры в самостоятельный институт прокурорского надзора. В систему прокуратуры наряду с территориальными органами входили военная и транспортная прокуратуры. Процесс централизации прокуратуры был завершен в 1936 г., когда в систему органов Прокуратуры СССР были переданы из органов юстиции все прокурорско-следственные органы.

ВПоложении перечислялись ставшие уже традиционными отрасли прокурорского надзора: общий надзор, надзор за правильным и единообразным исполнением законов судами, надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции, исправительно-трудовых учреждений.

С 1933 г. советская прокуратура строилась на принципах единства

ицентрализации, а потому законы и иные нормативные правовые акты, имевшие отношение к прокуратуре, принимались и издавались на уровне Союза ССР и распространяли свое действие не только на Прокуратуру

СССР, но и на органы прокуратуры союзных республик, прокуратуры краев, областей, автономных образований, городов и районов.

В1979 г. был принят Закон СССР «О прокуратуре СССР», определивший задачи прокуратуры, вся деятельность, которой должна быть направлена на всемерное укрепление социалистической законности и правопорядка, а также охрану от всяких посягательств закрепленного Конституцией СССР общественного строя СССР, его экономической и политической систем; социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, провозглашенных и гарантированных Конституцией СССР и советскими законами; прав и законных интересов государственных предприятий, учреждений и организаций, колхозов, кооперативных и иных общественных организаций.

Всвязи с распадом СССР 17 января 1992 г. был принят Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации», который с вносившимися в него изменениями и дополнениями действует до настоящего времени.

315

Глава 12.Прокуратура Российской Федерации

Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров установлены Конституцией РФ, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации, нормативными актами Генерального прокурора Российской Федерации, что в своей совокупности составляет правовую основу деятельности российской прокуратуры.

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

•надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

•надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих

инекоммерческих организаций;

316

12.1. Понятие, задачи и основные направления деятельности прокуратуры

•надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

•надзор за исполнением законов судебными приставами;

•надзор за исполнением законов администрациями органов

иучреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

•уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ;

•координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

•возбуждение дел об административных правонарушениях

ипроведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом РФ об административных правонарушениях и другими федеральными законами;

•проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством РФ участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.

Прокуратура РФ принимает участие в правотворческой деятельности. Генеральная прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров

Российской Федерации.

!Осуществление прокурорского надзора — главная функция проку ратуры Российской Федерации.

317

Глава 12.Прокуратура Российской Федерации

Задача прокурорского надзора состоит в том, чтобы выявить незаконные акты, издаваемые перечисленными субъектами надзора, установить нарушителей закона и принять меры для устранения нарушений и обстоятельств, способствовавших его совершению.

Отрасли (направления) прокурорского надзора (п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре РФ) (табл. 14).

Таблица 14. Отрасли прокурорского надзора

318

12.1. Понятие, задачи и основные направления деятельности прокуратуры

Продолжение табл. 14 

319

Глава 12.Прокуратура Российской Федерации

Продолжение табл. 14

службами и иными фе- и гражданина; разъясдеральными органами няет пострадавшим поисполнительной власти, рядок защиты их прав представительными (за- и свобод; принимает меконодательными) и исры по предупреждению полнительными органа- и пресечению нарушений ми субъектов Российской прав и свобод человека Федерации, органами и гражданина, привлеместного самоуправлечению к ответственнония, органами военного сти лиц, нарушивших управления, органами закон, и возмещению контроля, их должностпричиненного ущерба; ными лицами, субъектами использует полномочия, осуществления общестпредусмотренные ст. 22 венного контроля за обесФЗ о прокуратуре РФ. печением прав человека При наличии оснований

вместах принудительнополагать, что нарушение го содержания и содейстправ и свобод человека вия лицам, находящимся и гражданина имеет ха-

вместах принудительного рактер преступления,

320