4. Особливості правового регулювання служби в органах місцевого самоврядування

Служба в органах місцевого самоврядування — окремий вид публічної служби, шо підтверджується чинним законодавством, і вона не ототожнюється ані з державною службою, ані зі служ­бою у недержавній сфері. Іноді шодо її позначення використо­вується термін муніципальна служба, що, на думку більшості вчених-адміністративістів, і з ними слід погодитися, є певною мірою необгрунтованим та передчасним. Служба в органах місцевого самоврядування має багато чого спільного у право­вому регулюванні із державною службою, що дозволило сфор­муватися в адміністративно-правовій науці позиції про віднесення служби в органах місцевого самоврядування до різновидів дер­жавної служби, і на теоретичному рівні це питання залишається й досі дискусійним. Службу в органах місцевого самоврядування можна розглядати як різновид публічної служби.

Місцеве самоврядування в Україні — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішува­ти питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

/

Служба в органах місцевого самоврядування — це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які обіймають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом. Правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування визначаються Законом України від 7 червня 2001 р. "Про службу в органах місцевого самовряду­вання".

Згідно з положеннями згаданого Закону служба в органах місцевого самоврядування базується на таких основних прин­ципах: служіння територіальній громаді; поєднання місцевих і державних інтересів; верховенства права, демократизму і за­конності; гуманізму і соціальної справедливості; гласності; пріоритету прав та свобод людини і громадянина; рівних можли­востей доступу громадян до служби в органах місцевого само­врядування з урахуванням їх ділових якостей та професійної підготовки; професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі; підконтрольності, підзвітності, персональної відповідальності за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов'язків; дотримання прав місцевого самоврядування; правової і соціальної захищеності посадових осіб місцевого самоврядування; захисту інтересів відповідної територіальної громади; фінансового та матеріально- технічного забезпечення служби за рахунок коштів місцевого бюджету; самостійності кадрової політики в територіальній громаді.

Право на службу в органах місцевого самоврядування мають громадяни України незалежно від раси, кольору шкіри, полі­тичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території. На посаду можуть бути призначені особи, які мають відповідну освіту і професійну підготовку, володіють державною мовою в обсягах, достатніх для вико­нання службових обов'язків. Обмеження щодо перебування на службі в органах місцевого самоврядування є традиційними та встановлюються ст.ст. 12. 13 Закону "Про службу в органах місцевого самоврядування".

Певні особливості має регулювання правового статусу поса­дових осіб місцевого самоврядування, яке. окрім Конституції та зазначеного Закону, доповнюється також Законом "Про місцеве самоврядування в Україні", законами України від 11 липня 2002 р. "Про статус депутатів місцевих рад", від 10 липня 2010 р. "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Рес­публіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" та іншими законодавчими актами. В органах місцевого самоврядування встановлені наступні види посад:

1. виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою;

2. виборні посади, на які особи обираються або затверджу­ються відповідною радою;

3. посади, на які особи призначаються сільським, селищ­ним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Законом "Про службу в органах місцевого самоврядування" регулюсться порядок прийняття на службу в органи місцевого самоврядування, наводиться класифікація категорій посад в органах місцевого самоврядування (всього встановлено 7 кате­горій), встановлюються відповідні ранги посадових осіб (їх 15), формування кадрового резерву, порядок проведення атестації посадових осіб місцевого самоврядування (здійснюється один раз на 4 роки), підстави припинення служби в органах місце­вого самоврядування. Граничний вік перебування на службі в органах місцевого самоврядування становить 60 років для чоло­віків і 55 років для жінок (у майбутньому передбачається збіль­шення гранічного віку). Ці обмеження не поширюються на посадових осіб місцевого самоврядування, які обираються на виборні посади. Законом передбачена можливість продовження терміну перебування на службі в органах місцевого самовряду­вання за рішенням сільського, селищного, міського голови, голови районної, районної у місті, обласної ради, але не більш як на 5 років.

5. ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ

Юридична відповідальність державних службовців — це вре­гульовані нормами права відносини між державою, в особі її компетентних органів і посадових осіб, та державними службов­цями, що виникають на підставі вчинених ними службових правопорушень і дістають вияв у застосуванні до винних осіб заходів державного примусу, а також характеризуються за­судженням правопорушника та протиправного діяння з боку держави та суспільства з метою запобігання та недопущення в майбутньому інших правопорушень.

За порушення правових норм державні службовці несуть дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну та криміналь­ну відповідальність.

Невиконання службових обов'язків, шо призвело до люд­ських жертв або заподіяло значної матеріальної чи моральної шкоди громадянину, державі, підприємству, установі, органі­зації чи об'єднанню громадян, є підставою для відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою із збереженням заробітної плати. Рішення про відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою приймається керівником державного органу, в якому працює цей службовець. Тривалість відсторонення від виконання повно­важень за посадою не повинна перевищувати часу службового розслідування. Службове розслідування проводиться терміном до 2 місяців у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Якщо правомірність рішення про відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою не підтверджується результатами службового розслідування, цс рішення скасовується.

Дисциплінарна відповідальність настає при порушенні дер­жавним службовцем обов'язків додержання дисципліни праці, правил внутрішнього розпорядку органу державної влади, за невиконання або недостатнє виконання службових обов'язків.

Дисциплінарна відповідальність державних службовців пе­редбачена КЗпП, Законом "Про державну службу", статутами про дисципліну або спеціальними положеннями, чинними у ряді галузей адміністрування і в деяких сферах державної діяль­ності.

Дисциплінарна відповідальність дістає вияв у застосуванні дисциплінарної санкції — стягнення. Особливість дисциплі­нарної відповідальності державних службовців полягає у тому, ідо, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним зако­нодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу:

• попередження про неповну службову відповідність;

• затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вишу посаду.

Законодавчими актами можуть бути передбачені інші види дисциплінарних стягнень для державних службовців окремих галузей і сфер публічного адміністрування.

Розрізняють 3 види дисциплінарної відповідальності: загальну, спеціальну та для керівних і виборних працівників.

Загальна дисциплінарна відповідальність передбачає дисцип­лінарні стягнення, які за своїм змістом можна поділити таким чином:

1. заходи морально-правоіюго характеру — догана, поперед­ження про неповну службову відповідність;

2. заходи матеріально-правового характеру — затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або призначенні на вишу посаду, зменшення розміру чи зняття премій, надбавок за високі досягнення у праці й виконання особливо важливої роботи, інших надбавок і доплат, установлених чинним законо­давством;

3. припинення державної служби.

Цивільно-правова відповідальність — це передбачені законо­давством засоби примусового впливу на порушника цивільних прав і обов'язків шляхом застосування до нього цивільно- правових санкцій, які тягнуть невигідні майнові наслідки, що дістають*вияв у позбавленні його певних прав або покладенні на нього додаткових обов'язків.

Правовою базою цивільної відповідальності державних служ­бовців є КЗпП, положення про матеріальну відповідальність.

Відповідальність за шкоду, завдану діями посадової особи в галузі виконавчо-розпорядчої діяльності, полягає в обов'язко­вому відшкодуванні збитків, спричинених неправомірними службовими діями (бездіяльністю) посадових осіб у галузі публічного адміністрування, органом державної влади від імені, за дорученням якого посадова особа вчиняє службові дії в межах своєї компетенції.

Важливим є те, що відповідальність за шкоду, завдану поса­довою особою, повинен нссти орган державної влади, якщо такі юридично значущі дії пов'язані зі службовою діяльністю його посадової особи в рамках наданої йому компетенції. Коли шкода завдана посадовою особою внаслідок дій, які не пов'язані з виконанням службових обов'язків, навіть в робочий час, вона відшкодовується безпосередньо винною особою. Орган держав­ної влади, який відшкодував збитки потерпілій особі, має право звернутися до суду з регрссним позовом до службової особи, яка є винною в заподіяній шкоді.

Цивільно-правова відповідальність може застосовуватися незалежно від притягнення службовця до дисциплінарної, адмі­ністративної або кримінальної відповідальності за те саме по­рушення.

Адміністративна відповідальність настає при порушенні відпо­відних правил і норм. Суть адміністративної відповідальності полягає у тому, що вона застосовується органами і посадовими особами, з якими особа, шо вчинила правопорушення, не пере­буває у службових відносинах.

Основним джерелом норм, які встановлюють адміністра­тивну відповідальність державних службовців, є КпАП та анти- корупиійне законодавство.

Суб'єктами адміністративної відповідальності є не всі дер­жавні службовці, а лише посадові особи. В адміністративно- правовій науці вони розглядаються як суб'єкти і підлягають адміністративній відповідальності тільки за правопорушення, пов'язані з недотриманням правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов'язків. Зокрема, посадові особи несуть адміністративну відповідальність за адміністра­тивні порушення: в галузі охорони праці і здоров'я населення; шо посягають на власність; у галузі охорони природи, вико­ристання природних ресурсів, охорони пам'яток історії і куль­тури; у промисловості, будівництві і в галузі використання електричної і теплової енергії; сільському господарстві; за вчинення корупційних діянь та інших правопорушень. Відпо­відне законодавство містить основні положення, які визначають підстави притягнення винних до відповідальності за вчинення корупційних діянь, із акцентом на те, що є корупційним діян­ням, хто може бути таким суб'єктом (перелік істотно розширено порівняно із раніше чинним законодавством), подано систему суб'єктів протидії корупції та процесуальні аспекти притягнення винних до відповідальності, заходи адміністративно-правового реагування на вчинення такого роду протиправних діянь.

Згідно із КпАП до державних службовців, які вчинили адмі­ністративні правопорушення, застосовуються 2 види стягнен­ня — попередження і штраф.

Проблема юридичної відповідальності державних службов­ців тісно пов'язана з проблемою протидії корупції. Основні засади запобігання та протидії корупції визначені у Законі України від 7 квітня 2011 р. "Про засади запобігання і протидії корупції", який набув чинності з 1 липня 2011 р. Саме цим документом визначено, що корупція — це використання особою, визначеною у цьому акті, наданих їй службових повноважень та пов'язаних із цим можливостей з метою одержання непра­вомірної вигоди або прийняття обіцянки (пропозиції) такої вигоди для себе чи інших осіб або, відповідно, обіцянка (про­позиція) чи надання неправомірної вигоди особі, або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов'язаних із цим можливостей (ст. 1). Від­повідно, корупційним правопорушенням вважається умисне діяння, що містить ознаки корупції, вчинене особою — суб'єктом відповідальності, за яке законодавством установлено кримі­нальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність.

Основні принципи запобігання та протидії корупції: верхо­венства права; законності; комплексного здійснення правових, політичних, соціально-економічних, інформаційних та інших заходів; пріоритетності запобіжних заходів; невідворотності відповідальності за вчинення корупційних правопорушень; відкритості та прозорості діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування; участі громадськості у заходах щодо запобігання і протидії корупції, державного захисту осіб, які надають допомогу у провадженні таких заходів; забезпечення відновлення порушених прав і законних інтересів, відшкоду­вання збитків, шкоди, завданої корупційним правопорушенням.

Суб'єктами відповідальності за корупційні діяння є:

1) особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування:

а) Президент України, Голова Верховної Ради України, його Перший заступник та заступник, Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр України, віце-прем'єр-міністри України, міністри, інші керівники центральних органів вико­навчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, та їх заступники, Голова Служби безпеки України, Генеральний прокурор України, Голова Національного банку України, Голова Рахункової палати, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Голова Верховної Ради Авто­номної Республіки Крим, Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

б) народні депутати України, депутати Верховної Ради Авто­номної Республіки Крим, депутати місцевих рад;

в) державні службовці, посадові особи місцевого самовряду­вання;

г) військові посадові особи Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів військових формувань;

ґ) судді Конституційного Суду України, інші професійні судді, Голова, члени, дисциплінарні інспектори Вищої кваліфі­каційної комісії суддів України, службові особи секретаріату цієї Комісії, Голова, заступник Голови, секретарі секцій Вищої ради юстиції, а також інші члени Вищої ради юстиції, народні засідателі і присяжні (під час виконання ними цих функцій);

д) особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, державної кримінально-виконавчої служби, органів та підрозділів цивільного захисту, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, особи начальницького складу податкової міліції;

е) посадові та службові особи органів прокуратури, Служби безпеки України, дипломатичної служби, митної служби, дер­жавної податкової служби;

є) члени Центральної виборчої комісії;

ж) посадові та службові особи інших органів державної влади;

2) особи, які для цілей Закону "Про засади запобігання і

протидії корупції" прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування:

а) посадові особи юридичних осіб публічного права, які не зазначені в п. 1 наведеного переліку, але одержують заробітну плату за рахунок державного чи місцевого бюджету;

б) особи, які не є державними службовцями, посадовими особами місцевого самоврядування, але надають публічні послуги (аудитори, нотаріуси, оцінювачі, а також експерти, арбітражні керуючі, незалежні посередники, члени трудового арбітражу, третейські судді під час виконання ними цих функ­цій, інші особи в установлених законом випадках);

в) посадові особи іноземних держав (особи, які обіймають посади в законодавчому, виконавчому або судовому органі іно­земної держави, в тому числі присяжні засідателі, інші особи, які здійснюють функції держави для іноземної держави, зокрема для державного органу або державного підприємства), а також іноземні третейські судді, особи, які уповноважені вирішувати цивільні, комерційні або трудові спори в іноземних державах у порядку, альтернативному до судового;

г) посадові особи міжнародних організацій (працівники міжнародної організації чи будь-які інші особи, уповноважені такою організацією діяти від її імені), а також члени міжна­родних парламентських асамблей, учасником яких є Україна, та судді і посадові особи міжнародних судів;

з) особи, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адмі­ністративно-господарських обов'язків, або особи, спеціально уповноважені на виконання таких обов'язків у юридичних особах приватного права незалежно від організаційно-правової форми, відповідно до закону;

4) посадові особи юридичних осіб, фізичні особи — у разі одержання від них особами, зазначеними у пунктах 1 та 2 наведеного переліку, або за участю цих осіб іншими особами неправомірної вигоди.

Суб'єктами, що здійснюють заходи запобігання та протидії корупції, є:

1. Президент України, Верховна Рада України, органи проку­ратури України, які здійснюють заходи шодо запобігання і проти­дії корупції в межах повноважень, визначених Конституцією.

2. Органи державної влади, які здійснюють заходи щодо запобігання і протидії корупції або беруть участь у їх здій­сненні у межах повноважень, визначених законами та іншими виданими на їх основі нормативно-правовими актами.

3. Кабінет Міністрів України, який спрямовує і координує роботу органів виконавчої влади щодо запобігання і протидії корупції відповідно до Конституції і законів України, актів Президента України.

4. Координацію реалізації органами виконавчої влади визна­ченої Президентом України антикорупційної стратегії здійснює спеціально уповноважений орган з питань антикорупційної політики, який утворюється Президентом України і діє від­повідно до вимог, встановлених законом.

5. Спеціально уповноважені суб'єкти, які безпосередньо здій­снюють у межах своєї компетенції заходи щодо виявлення, припинення та розслідування корупційних правопорушень (спе­ціально уповноважені суб'єкти у сфері протидії корупції).

Спеціально уповноваженими суб'єктами у сфері протидії корупції є органи прокуратури, спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ України, податкової міліції, по боротьбі з корупцією та органі­зованою злочинністю Служби безпеки України, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, якщо інше не передбачено законом.

Координацію діяльності правоохоронних органів з питань протидії корупції здійснюють у межах наданих повноважень, визначених законами, Генеральний прокурор України та під­порядковані йому прокурори.

2. Суб'єктами, які беруть участь у запобіганні, виявленні, а в установлених законом випадках — у здійсненні заходів инмо припинення корупційних правопорушень, відновленні 11^: 'ру­шених прав чи інтересів фізичних та юридичних осіб, інтересів держави, а також в інформаційному і науково-дослідному забез­печенні здійснення заходів щодо запобігання і протидії корупції, у міжнародному співробітництві в цій сфері, є:

   1. уповноважені підрозділи органів державної влади;

   2. місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого само­врядування;

   3. підприємства, установи, організації незалежно від підпо­рядкованості та форми власності, їх посадові та службові особи, а також громадяни, об'єднання громадян за їх згодою.

3. Посадові і службові особи органів державної влади, посадові особи місцевого самоврядування, юридичних осіб, їх структур­них підрозділів, які у разі виявлення корупційного правопору­шення чи одержання інформації про вчинення такого право­порушення працівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, юридичних осіб, їх струк­турних підрозділів зобов'язані у межах своїх повноважень ужити заходів щодо припинення такого правопорушення та негайно письмово повідомити про його вчинення спеціально уповно­важений суб'єкт у сфері протидії корупції.

Саме Законом "Про засади запобігання і протидії корупції" визначено певні заходи, спрямовані на запобігання і протидію корупції, й до числа таких віднесено: обмеження щодо вико­ристання службового становища, обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, обмеження щодо одержання подарунків (пожертв), обмеження щодо роботи близьких осіб, обмеження щодо осіб, які звільнилися з посади або припинили діяльність, пов'язану з виконанням функцій держави, місцевого самоврядування, спеціальні перевірки щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов'язаних із виконан­ням функцій держави або місцевого самоврядування, фінан­совий контроль щодо потенційних суб'єктів відповідальності за корупційні діяння, антикорупційна експертиза проектів нормативно-правових актів, вимоги шодо прозорості інформа­ції тощо.

Істотно розширено засади участі громадськості у запобіганні та протидії корупції (участь громадськості в заходах запобіган­ня та протидії корупції, інформування громадськості про від­повідні заходи, державний захист осіб, які надають допомогу в запобіганні і протидії корупції.

За вчинення корупційних діянь передбачена кримінальна, адміністративна, цивільно-правова та дисциплінарна відпові­дальність, а також передбачено усунення наслідків корупційних правопорушень. Окрім того, положеннями Закону передбачені контроль і нагляд за виконанням законів у сфері запобігання та протидії корупції.

Кримінальна відповідальність державних службовців, посадо­вих осіб органів місцевого самоврядування, інших службових оріб настає за вчинення суспільно небезпечних, винних діянь, які дістали вияв у зловживанні владою або службовим стано­вищем, невиконанні або неналежному виконанні службових обов'язків, тобто за злочини у сфері службової діяльності. Такі злочини можна поділити на 3 види:

а) порушення повноважень: невиконання (неналежне вико­нання) повноважень (недбалість, бездіяльність);

б) перевищення повноважень: вчинення службовою особою акту, на який вона не мала законної влади, вихід за межі такої або недотримання відомих форм, процедур (одноосібне вирішен­ня справи, яка повинна вирішуватися колегіально, або вчинення дій, які ніхто не має права здійснювати чи дозволяти, тощо);

в) вчинення акту, шо входить до повноважень, але з метою, яку не передбачає закон (зловживання владою або службовим становищем, хабарництво, службове підроблення).

Притягнення до кримінальної відповідальності державних службовців здійснюється на підставі Кримінального кодексу України (КК).